Alternativas de diseño para programas de pensión social

1. Alternativas de diseño paraprogramas de pensión social Robert Palacios, Banco Mundial Conferencia Internacional: LOS SISTEMAS FINANCIADOS Y SU FUNCIÓN EN LA SOLUCIÓN DEL PROBLEMA DE LAS PENSIONES(“Funded Systems: Their Role in Solving the Pension Problem”) Varna, Bulgaria Del 31 de mayo al 1 de junio, 2007

2. Contenidos • La ‘brecha de cobertura’ que motiva las políticas de pensión social • La función de la pensión social hoy • Diseño y función futura de las pensiones sociales

3. La ‘brecha de cobertura’ • En casi todos los países, la cobertura de previsión para los trabajadores del sector formal es obligatoria. • Pero después de operar por décadas, la cobertura de estos sistemas se ha estancado, cosa que, para los más pobres, podría no tener sentido (James, 1999). • Existe poca evidencia de que la cobertura se vea afectada de manera significativa por un tipo de sistema, o si está financiada o no. • Sin embargo, existe una fuerte correlación con ingreso per cápita que es un proxy para varios factores

4. La ‘brecha de cobertura’ a largo plazo El patrón global de cobertura/ingreso indica que, en los países en vías de desarrollo, las tasas de cobertura se demorarán mucho en crecer La línea entrecortada incluye la simulación de TSE

5. La ‘brecha de cobertura’ a largo plazo También sabemos que en los países la cobertura aumenta con el ingreso

6. ¿Cuáles son las opciones de política? • Encontrar maneras de expandir los sistemas contributivos existentes • Se puede expandir el mandato constitutivo • Mejor cumplimiento • Mejorar los sistemas en términos ‘negocio’ o la tasa de rentabilidad de los contribuyentes • Reducir costos administrativos • Reducir los incentivos de no-pensión del sector informal • Establecer esquemas paralelos diseñados específicamente para aumentar la participación voluntaria de los trabajadores del sector informal • Introducir o expandir pensiones no contributivas o ‘pensiones sociales’

7. Pensiones sociales – su función hoy • Palacios-Sluchynsky (2006) documentan una amplia variedad de Pensiones Sociales que van desde universales con grandes beneficios, a reducidas con pequeños beneficios meta. • Los partidarios de los grandes sistemas de pensiones sociales señalan que por no estar atados a una historia de contribución anterior, éste es el único tipo de programa que puede solucionar los problemas de los ancianos de hoy, o de aquellos que pronto lo serán. • Sin embargo, la introducción o expansión de programas de pensiones sociales podría implicar importantes compensaciones de tipo fiscal que podrían conducir a un cierto comportamiento distorsionador. • La investigación existente proporciona una orientación limitada mientras varios países están ahora ampliando la función de las Pensiones Sociales (SPs).

8. Pensiones sociales – su función hoy En cada país, las barras muestran la proporción de pensión social respecto del ingreso per cápita x la proporción entre el número de receptores y el número de ancianos. Varios países (e.g., India, Chile, Kenia) están introduciendo o ampliando las Pensiones Sociales

9. Asuntos relativos al diseño de los sistemas de pensión social • Los parámetros clave de las Pensiones Sociales son: • Requisitos de selección: • Edad • Ingreso • Residencia • Nivel de Beneficio • Palacios, Sluchynsky y Biletsky (2007) indican la necesidad de tomar en cuenta las condiciones iniciales y de desarrollar una política dinámica de pensión social.

10. Parámetros – edad de elegibilidad La salud y la productividad de los ancianos será más baja en los países pobres, y para los pobres dentro cada país.

11. Parámetros – edad de elegibilidad Mientras la edad de elegibilidad de la pensión social debería coordinarse con la edad en el sistema contributivo, este último generalmente no está sujeto a la expectativa de vida. Sin embargo, más países están introduciendo este vínculo.

12. Parámetros – edad de elegibilidad • Existen razones para que la edad de elegibilidad para las pensiones sociales en los países más pobres sea inferior a aquella de los países más ricos. • La edad mínima para la pensión social puede ser mayor que la edad mínima para la previsión contributiva cuando los beneficios de esta última se ajustan a una base actuarial justa y los contribuyentes han logrado los objetivos de suavización (índices de sustitución). • Ambos tipos de edades de elegibilidad pueden estructurarse de manera flexible con una visión hacia la mantención de un ‘patrimonio de previsión’ constante; lo cual arregla automáticamente el tema del aumento de la longevidad en el tiempo.

13. Parámetros – niveles de beneficio • Generalmente subjetivos, pero deberían compararse con tres números: • Línea de pobreza • Otros beneficios del tipo de asistencia social • Beneficios meta del sistema contributivo • Probablemente los países pobres puedan enfocarse más en la pobreza absoluta, mientras que los países con ingresos medios o más altos podrían tender a enfocarse más en la pobreza relativa. • Los cambios ad hoc o discrecionales en el tiempo deberían evitarse en favor de una indización basada en índices objetivos para evitar inequidades inter-generacionales, hacer que los costos fiscales sean transparentes, y minimizar el populismo.

14. Parámetros – niveles de beneficio Los niveles de beneficio deberían diseñarse incorporando los componentes de previsión contributiva y los componentes de pensión social, integrados en objetivos. Australia Dinamarca

15. Parámetros – Pruebas de ingreso • Nos se pretende que los planes de pensión social aumenten el ingreso de ancianos ricos, aunque hay planes universales en varios países • Nueva Zelanda, Mauricio, Botsuana, Brunei • La justificación citada a menudo es que administrar es simple; pero implica costo fiscal y menos re-distribución. • Ahí donde la red del impuesto a la renta sea amplia, esto puede ser abordado mediante un impuesto a la renta progresivo. • Pero, la mayoría de los MIC y MIC tienen bases impositivas reducidas.

16. Parámetros – Pruebas de ingreso • Un escalonamiento o compensación parcial con el ingreso es una opción utilizada en varios países, pero puede ser difícil y costosa para evaluar los ingresos hh. • Una propuesta más práctica y barata es la aplicación de una ‘prueba de pensión’ • Existen dos problemas con la prueba de pensión: • Arrojará errores regresivos al ignorar ingresos no convencionales, y • Reducirá los incentivos para participar en el sistema contributivo.

17. Parámetros – Pruebas de ingreso • ¿Cuán convincentes son estos argumentos? • Primero, habrán errores, pero algunos podrán ser manejados mediante el impuesto a la renta y algunos mediante disposiciones mixtas de pensión vitalicia. • Segundo, existe poca evidencia de que las tasas de rentabilidad afecten la participación en sistemas contributivos (excepto en el caso del comportamiento de jubilación) – requiere visión a largo plazo, lo que es raro. • Tercero, como explicaron Valdes-Prieto (2000), la teoría óptima del impuesto a la renta (Slemrod et. al., 1994) es consistente con una tasa impositiva marginal decreciente para los trabajadores más productivos, y la focalización hace que esto sea posible.

18. P I L A R C O N T R I B U T I V O Reforma chilena de la pensión social

19. Condiciones iniciales y política dinámica de pensión social • La mayoría de los países OECD con altos ingresos aplican una política de continuidad sostenida, y no es probable que la función de las Pensiones Sociales cambie de manera significativa. • En contraste, los países de ingresos bajos y medios (LICs y MICs) todavía podrían elegir una política diferente de pensiones sociales de largo plazo (e.g., Bolivia, Chile). • Sostenemos que las condiciones iniciales importan, y que la política de pensión social debería ser dinámica y adaptarse a medida que los sistemas contributivos se expandan.

20. Condiciones iniciales y política dinámica de pensiones sociales Nos hemos enfocado en 3 casos estilizados para apreciar las implicancias de política general de diferentes políticas de pensión social.

21. Simulación de política dinámica de pensión social • Caso 1: cambiar a una pensión universal al 40% del YCAP. • Caso 2: permitir una prueba de pensión del 100% e introducir el sistema DC, con una tasa de retorno meta del 40% para un Ingreso Vitalicio Promedio (LAI). • Caso 3: permitir una prueba de pensión del 50% e introducir el sistema DC, con una tasa de retorno meta del 40% para un LAI. • Caso 4: Indexar la pensión social al Índice de Precios al Consumidor (IPC), con una tasa de retorno meta del 40% para un LAI, e introducir el sistema DC. • Permitir una expansión y maduración de la cobertura del sistema DC junto con un crecimiento del ingreso per cápita, durante un período de 60 años.

22. Resultados en MIC En el primer año, existe sólo la pensión universal… en el Caso 1, ésta mantiene la política a largo plazo

23. Resultados en MIC En el Caso 2, aplicamos una prueba de pensión de 100%, e introdujimos el sistema DC, de modo que en su maduración luce de la siguiente manera…

24. Resultados en MIC El costo de largo plazo de la pensión social es significativamente más bajo gracias al sistema DC

25. Resultados en MIC En el Caso 4, el objetivo es la pobreza absoluta, de modo que la pensión social indizada según el Índice de Precios al Consumidor (CPI) declina en relación a los ingresos

26. Resultados en MIC El Caso 4 tiene el costo fiscal de largo plazo más bajo Case 2 Case 4

27. Resultados de los MIC y TSE • Las transacciones son diferentes para los MIC porque (a) ya son más antiguos, pero (b) tienen mayor cobertura – (a) aumenta los costos de la pensión social mientras que (b) los reduce • Sucede lo mismo con los TSE, excepto que existe un patrón especial de cobertura decreciente de manera temporal que afecta la trayectoria de los costos de pensión social • Los TSE son también más antiguos que los MIC • En los TSE, la pensión social puede considerarse como un puente entre un período de alta cobertura antes y después de la transición

28. Conclusiones • Existe creciente presión en varios países para introducir o ampliar las Pensiones Sociales a la luz de sistemas contributivos de cobertura persistentemente baja, financiados o no. • Los parámetros de pensión social deberían ser cuidadosamente considerados y vistos en conjunto con los esquemas contributivos. • Las pruebas de pensión podrían ser los mecanismos más prácticos de control de costos mediante objetivos • Una política dinámica de pensión social puede reducir los gastos fiscales de largo plazo, mientras los esquemas contributivos se expanden y maduran. • Las condiciones iniciales darán como resultado diferentes combinaciones de pensiones sociales vs. contributivas y diferentes trayectorias temporales de convergencia hacia un estado de continuidad sostenida.

29. Gracias