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Principales retos para los sistemas tributario y de recaudación de la seguridad social en América Latina. Oscar Cetrángolo Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Taller sobre “Estrategias para mejorar la recaudación de la seguridad social”

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Principales retos para los sistemas tributario y de recaudación de la seguridad social en América Latina

Oscar Cetrángolo

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Taller sobre “Estrategias para mejorar la recaudación de la seguridad social”

Programa EUROsociAL – Comisión Europea, Turín, 11de junio de 2007

introducci n
Introducción
  • América Latina es la región más desigual y, en consecuencia, la que demanda el mayor peso de políticas públicas redistributivas, ya sea mediante la tributación como las diferentes políticas de gasto público.
  • El Estado Benefactor basado en la “sociedad del trabajo” ha sido una promesa inconclusa en los países de la región.
  • El alcance de los sistemas de protección e inclusión social ha sido bajo en la mayoría de los países
  • Las dificultades de financiamiento y acceso a la protección social son una constante histórica en la región
  • Además, la política tributaria ha relegado el objetivo de lograr mejoras en la equidad distributiva en pro de otros propósitos.
temas a tratar
Temas a tratar
  • El nivel de carga tributaria, sus determinantes del y relación con la distribución del ingreso en América Latina
  • Rasgos que caracterizan la estructura tributaria en América Latina, con especial referencia al impacto distributivo
  • Los impuestos sobre la nómina y el financiamiento de la seguridad social en América Latina
  • Breve referencia al impacto distributivo de los tributos
  • Principales retos futuros
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1. El nivel de carga tributaria, sus determinantes del y relación con la distribución del ingreso en América Latina
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Comparación internacional de la presión tributaria e importancia de la seguridad social– Año 2005, en % de PIB
carga tributaria y solvencia
Carga tributaria y solvencia

El nivel de carga tributaria total resulta inadecuado para el financiamiento público, lo que estaría indicando, por parte de la sociedad de los países de la región, una preferencia de intervención gubernamental no consistente con los recursos transferidos al sector público por las familias. Durante los últimos años, el fuerte crecimiento de los recursos, acompañado por una política de contención del gasto, determinó un importante superávit primario y tendencias hacia el equilibrio global.

crecimiento de la presi n desde 1990
Crecimiento de la presión desde 1990

El crecimiento observado en la presión tributaria promedio es el resultado de un comportamiento similar (aunque con alternativas diversas) en casi todos los países de la región entre 1990 y 2005. Sólo dos casos, México y Panamá, muestran una caída en el nivel de presión durante esos años. De todos modos, pese a esos incrementos, solo tres países (Brasil, Argentina y Uruguay) alcanzan a superar claramente los 20% del PIB, nivel que habían logrado ya en 1990.

carga tributaria y desarrollo econ mico
Carga tributaria y desarrollo económico

A diferencia de lo usualmente mostrado en los estudios que comparan la presión tributaria de países en distintas regiones del planeta, en América Latina, aquellos que muestran un mayor nivel de PIB por habitante no coinciden con los de mayor presión tributaria.

De los seis países con más de 8000 u$s por habitante (medido en precios de paridad) sólo Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran entre los de mayor presión; Chile presenta un nivel de carga intermedio, mientras que Costa Rica y México recaudan menos de 15% del PIB.

carga tributaria y desigualdad
Carga tributaria y desigualdad

Tampoco son los países menos desiguales (Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela) los que presentan mayor presión tributaria. La tributación, entonces, no ha sido la explicación de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco parece ser que la mejor distribución del ingreso esté asociada a una mayor capacidad para cobrar efectivamente los impuestos.

clasificaci n de pa ses seg n la presi n tributaria e indicadores de equidad
Clasificación de países según la presión tributaria e indicadores de equidad
  • Elevada presión y baja desigualdad relativa (Uruguay, Argentina y, con indicadores algo inferiores, Chile)
  • Elevada presión y alta desigualdad (Brasil es el ejemplo excluyente de esta categoría)
  • Relativamente bajas presión y desigualdad (Costa Rica, Venezuela y México)
  • Medianamente altas presión y desigualdad (Colombia, República Dominicana, Nicaragua, Honduras y Bolivia)
  • Baja presión y medianamente alta desigualdad (El Salvador, Panamá, Perú, Ecuador, Paraguay, Guatemala y el caso extremo de Haití)
carga tributaria y desigualdad20
Carga tributaria y desigualdad
  • De la observación de la dinámica reciente (1990-2005) de los indicadores de desigualdad y presión tributaria no se registra ningún caso de país en donde hayan caído simultáneamente la presión tributaria y aumentado la desigualdad.
  • Casi todos los países para los que se cuenta registro de ambos indicadores (no se dispone de coeficiente de Gini para Haití) muestran un crecimiento de la presión tributaria. De ellos la mitad ha logrado mejorar simultáneamente los indicadores de equidad mientras que en la otra mitad el aumento de la presión tributaria fue acompañado por deterioro distributivo.
  • Solo hay dos países, Panamá y México, en donde cayo la presión tributaria, como se había señalado anteriormente; en ambos casos también disminuyó la desigualdad.
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Clasificación de países según dinámica de la presión tributaria y distribución del ingreso entre 1990 y 2005
otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria
Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria

Existen otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria. Entre ellos conviene señalar al menos dos.

En primer lugar, algunos países han debido mejorar la solvencia fiscal mediante el incremento en la presión tributaria como única respuesta ante las demandas y restricciones originadas en la crisis de la deuda y la demanda de financiamiento para atender sus pagos. Brasil y Argentina son, sin duda, los ejemplos más claros de ello en la región.

importancia de los servicios de la deuda por pa ses informaci n correspondiente a 2005
Importancia de los servicios de la deuda por países (información correspondiente a 2005)
otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria27
Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria

En segundo término, muchos de los países de la región tienen fuentes de financiamiento no tributarias que son de suma importancia. Venezuela, Bolivia, México, Ecuador, Chile y Paraguay son claros ejemplos de situaciones en donde los recursos naturales brindan ingresos fiscales de tal importancia que han relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudación tributaria. En Panamá deben considerarse los recursos del Canal.

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2. Rasgos que caracterizan la estructura tributaria en América Latina, con especial referencia al impacto distributivo
estructura tributaria de am rica latina en relaci n con pa ses m s desarrollados
Estructura tributaria de América Latina en relación con países más desarrollados
  • De una primer aproximación se puede adelantar que la estructura tributaria de los países latinoamericanos es más regresiva que la correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta negativamente la distribución de la renta y constituye uno de los factores que hace de América Latina una de las regiones más desiguales del planeta.
  • Resulta llamativo que el nivel de imposición general a los consumos (el de características más regresivas) resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo desarrollado.
  • La diferencia entonces se encuentra en el pobre desempeño de la imposición a la renta y la correspondiente a la seguridad social (impuestos de características más progresivas o proporcionales).
imposici n directa en la estructura tributaria comparaci n con la ocde a o 2005 pib
Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% PIB)
imposici n directa en la estructura tributaria comparaci n con la ocde a o 2005 del total
Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% del total)
rasgos estilizados de los cambios en la estructura impositiva e impacto distributivo
Rasgos estilizados de los cambios en la estructura impositiva e impacto distributivo
  • Significativo incremento de la imposición general sobre bienes y servicios
  • Simplificación de los esquemas mediante la depuración del número de impuestos aplicados
  • Caída en la participación de los ingresos sobre el comercio y transacciones internacionales
  • Leve aumento de la participación de la imposición sobre las rentas y patrimonio
  • Aparición de impuestos aplicados sobre bases extraordinarias o espurias
  • Introducción de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes
  • Pérdida de importancia de las cargas sobre la nómina salarial para financiar sistemas de seguridad social
s ntesis de cambios en la estructura
Síntesis de cambios en la estructura

Los cambios en la estructura de los sistemas tributarios de la región no parecen haber tenido como horizonte prioritario la construcción de esquemas más progresivos mediante el incremento en la imposición directa.

Si la década de los años ochenta había sido considerada como la de la expansión del IVA, los años que siguieron se caracterizaron por la profundización de esa tendencia. Más aún, en materia de imposición sobre los bienes y servicios los avances en la generalización, unificación de alícuotas y la reducción de imposición selectiva muestran la subestimación del impacto distributivo de este tipo de tributación.

participaci n de la tributaci n directa por pa ses
Participación de la tributación directa por países

Los únicos países que presentan una participación de los impuestos directos mayor al 40% tienen una presión total media o baja (Colombia y México).

En cambio, Brasil participa junto con Chile, Argentina y Panamá de los países en donde los impuestos directos representan entre el 30 y 40% del total.

La mayor parte de los países cobra de estos tributos entre el 20 y 30% del total, mientras que solo dos recaudan menos del 20%, Paraguay y Uruguay. Sorprende éste caso, que se encuentra entre los de mayor presión pese a presentar una recaudación insignificante de los impuestos directos.

recaudaci n por tipo de impuesto pa ses ordenados por nivel de tributaci n directa en del pib
Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB)
consideraci n de las cargas sobre los salarios como parte de la presi n tributaria
Consideración de las cargas sobre los salarios como parte de la presión tributaria

Se cree conveniente distinguir cinco situaciones, según se trate de aportes obligatorios o voluntarios, la naturaleza de las instituciones a cargo de las prestaciones y el efecto redistributivo de su financiamiento:

  • Si las cargas son compulsivas, el sistema está a cargo de instituciones públicas y las prestaciones cumplen una función redistributiva es obvio que deben formar parte de la presión tributaria y el gasto consecuente debe ser considerado como público. Ejemplos de estos casos son los sistemas de pensiones de Brasil, Costa Rica, Panamá, Paraguay, los sistemas de salud de Costa Rica, el Fondo Nacional de Salud en Chile, el Fondo Solidario de Redistribución para las obras sociales en Argentina.
consideraci n de las cargas sobre los salarios como parte de la presi n tributaria41
Consideración de las cargas sobre los salarios como parte de la presión tributaria
  • Si las cargas son compulsivas, el sistema está a cargo de instituciones públicas pero las prestaciones no cumplen una función redistributiva, sino que se organizan según el “principio del beneficio”, el gasto será público pero los recursos no parecen tener el carácter de tributarios, sino debieran asimilarse a los no tributarios. Ejemplo de esta situación especial sería un sistema puro (sin redistribución) de cuentas nocionales.
  • Cuando las cargas son compulsivas y financian prestaciones con criterio redistributivo pero a cargo de instituciones privadas, no debieran formar parte del gasto público ni sus recursos debieran forman parte de la presión tributaria, pero financian gasto social y conviene considerarlas como parte de una matriz de análisis de las políticas sociales. El sistema de salud colombiano esta organizado de esta manera así como el uruguayo.
consideraci n de las cargas sobre los salarios como parte de la presi n tributaria42
Consideración de las cargas sobre los salarios como parte de la presión tributaria
  • Si las cargas son compulsivas y recibidas por instituciones privadas que organizan sistemas de prestaciones sin atender a objetivos de redistribución, no debieran ser consideradas esas prestaciones como gasto público y su financiamiento no debiera formar parte de la presión tributaria ya que se trata del financiamiento de bienes meritorios asimilables a los cinturones de seguridad o las primas de seguro automotor. Casos de este tipo lo constituyen las administradoras de fondos de pensión de sistemas como el chileno y el argentino, o las ISAPRES en el sistema de salud chileno.
  • Por último, obviamente, los pagos de cuotas voluntarias no forman parte de la presión tributaria.

Más allá de estas consideraciones generales orientadoras, cada país tiene su propia organización de sus cuentas públicas y presenta la información de acuerdo con los requerimientos de información que ellos requieren.

financiamiento de la seguridad social hechos estilizados
Financiamiento de la seguridad social: hechos estilizados
  • Baja cobertura contributiva
    • Trabajadores informales y formales
  • Lento crecimiento y dinámica laboral desfavorable
    • Lenta generación de empleo,
    • Alta informalidad y baja expansión del trabajo asalariado.
    • Precarización laboral
  • Sistemas no contributivos con dificultades de financiamiento y baja cobertura y calidad

Problemas similares no implican estrategias únicas

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América Latina y el Caribe: Distribución ocupacional y cobertura contributiva de la protección social
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América Latina y el Caribe: aportes a la seguridad social de los ocupados, por quintil de ingreso del hogar
reformas de los noventa objetivos
Reformas de los noventa: objetivos

Buscaron mejoras en financiamiento y acceso a la protección social mediante

  • Mayor relación entre empleo y protección basándose en crecimiento económico e incentivos a la cotización
  • Mayor énfasis en eficiencia e incentivos que en solidaridad
reformas de los noventa razones del fracaso
Reformas de los noventa: razones del fracaso
  • Dinámica de mercado laboral se caracterizó por elevado desempleo, informalidad y precarización laboral
  • El crecimiento fue débil y volátil
  • Las restricciones fiscales implicaron baja cobertura no contributiva
  • El diseño de las reformas no fue el mas apropiado para los problemas que debía enfrentar la región y, en algunos casos, agravó la situación fiscal.
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América Latina y el caribe: crecimiento económico y dinámica en la generación del empleo, por categoría de ocupación
cobertura contributiva cay desde 1990
Cobertura contributiva cayó desde 1990

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Cobertura en 1990 y 2002

(% de ocupados que cotiza)

PAISES EN QUE LA COBERTURA MEJORÓ

PAISES EN QUE LA COBERTURA EMPEORÓ

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AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (c. 2002) Cobertura de la seguridad social entre trabajadores ocupados (% de ocupados que aportan)
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Evolución de las contribuciones a los sistemas de pensiones en 6 países con reformas estructurales de América Latina y el Caribe
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América Latina: tipos de sistemas según interacción entre financiamiento público y cotizaciones de la seguridad social en el sector de la salud

estudios de incidencia tributaria
Estudios de incidencia tributaria

Habiéndose revisado varios estudios sobre incidencia tributaria en la región, no es fácil determinar el impacto redistributivo, pero es claro que los sistemas impositivos en su conjunto no son progresivos.

En Gómez Sabaini (2005) se señala, a partir de una serie de estudios realizados para algunos países de América Latina, que la existencia de sistemas tributarios regresivos parece ser la norma, en claro contraste con lo que sucede en los países industrializados. Los cálculos de incidencia arrojan coeficientes de Gini después del pago de los impuestos (Gpost) que indican que los sistemas tributarios aumentan la concentración del ingreso respecto de la existente antes del cobro de dichos tributos (Gpre) en casi todos los casos.

No obstante, se puede establecer con bastante claridad que la tributación directa es un componente fuertemente progresivo aunque de poca significación en los resultados agregados, debido a la escasa participación de estos impuestos en la estructura tributaria de la región.

ndices de concentraci n en algunos pa ses latinoamericanos
Índices de concentración en algunos países latinoamericanos

Fuente: Gómez Sabaini (2005).

l mites a los estudios de incidencia tributaria
Límites a los estudios de incidencia tributaria
  • Falta de fuentes de información confiables
  • Método utilizado:
    • utilización de supuestos específicos referidos a la incidencia algunos tributos en particular,
    • consideración de un período de tiempo en particular en lugar del ciclo de vida
    • supuesto implícito de que la distribución del ingreso antes de impuestos se mantiene inalterada si el sistema tributario no existiera.
  • Escasos estudios integrados: quién paga los impuestos y quién recibe el servicio o bien público que financia
  • No incorporación de la incidencia del impuesto inflacionario en los estudios (no obstante, si se han realizado numerosos análisis de la incidencia del financiamiento inflacionario en particular)
  • No consideración de la incidencia de recursos extraordinarios (en el caso de recursos no renovables hay transferencia intergeneracional)

En consecuencia, los resultados logrados son importantes indicadores de las tendencias generales, pero se debe ser muy cauto en relación con las comparaciones entre diferentes mediciones de un mismo país y, mucho más, entre diferentes países.

principales retos futuros
Principales retos futuros

Se suele argumentar que un nivel elevado de presión tributaria moderadamente progresiva puede tener un efecto redistributivo mayor que un sistema fuertemente progresivo pero que genere baja recaudación (Musgrave).

No obstante, la región presenta los dos problemas de manera simultánea: los sistemas, además de proveer una cantidad insuficiente de fondos, presentan un bajo nivel de progresividad. De manera particular ello se debe a que los impuestos denominados usualmente como “directos” distan de tener una participación significativa en la estructura.

principales retos futuros60
Principales retos futuros
  • Relacionados con el nivel de carga:
    • consolidar tendencia al aumento
    • asegurar solvencia fiscal de mediano plazo
    • incorporar consideraciones cíclicas
  • Relacionados con la estructura tributaria:
    • aumentar la tributación “directa” (en especial rentas) sin descuidar la “indirecta”
    • aumentar la participación de la imposición sobre rentas de personas físicas
    • reemplazar tributación extraordinaria sin afectar la solvencia
principales retos futuros61
Principales retos futuros
  • Relacionados con el financiamiento de la seguridad social:
    • reformas consistentes con los modelos prestacionales aumentando cobertura
    • ayudar a la integración de los sistemas de salud
    • cuidar, en todos los casos, procesos de transición sin afectar solvencia
  • Fortalecer bases de información y realización de estudios de incidencia que ayuden a la definición de políticas de reforma.
  • Fortalecer la administración tributaria
referencias
Referencias:
  • CEPAL: “La protección social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad”, Documento del Trigésimo Primer Período de Sesiones, Montevideo, 2006.Capítulo II.
  • Cetrángolo, O. y Gómez Sabaini, J. C. (comp.) “Tributación en América Latina. En busca de una nueva agenda de reformas”, CEPAL, 2006.

¡Muchas gracias!

oscar.cetrangolo@cepal.org