La gobernabilidad democrática Leonel Alvarez Yañez Septiembre de 2012

1. La gobernabilidad democráticaLeonel Alvarez YañezSeptiembre de 2012

2. Ideas centrales • Cambio, ruptura, conservación • Orden institucional sostenible • Intermediación política y pluralidad • Necesidades y demandas de la sociedad • Legitimidad y consenso

3. La reforma del estado • Furia anti-estatista • Indiscriminada eliminación de agencias • Descentralización • Desfinanciación

4. La nueva gestión pública y la gobernanza • Problemas: • El modelo weberiano • Elefantismo burocrático • El gobierno distante, centralista e indirecto • Estado angosto: se resiste a admitir como sujetos de pleno derecho a diversos sectores y actores sociales con sus demandas y prefiere enfrentarlos con practicas clientelistas y a veces simplemente ignorarlas o llegar a la violencia.

5. Transformación que puede apreciarse en diversas áreas: • Del poder concentrado en poder difuso • Del gobierno a la gobernanza • Estado centralizado al fragmentado- descentralizado • Burocracias en agencias

6. La nueva gestión pública • El paradigma es el idealizado funcionamiento de la empresa privada: • Gestión es evaluada por sus resultados • Criterios especificados con anterioridad • Objetivo principal: la satisfacción del cliente

7. El extremo • Eliminación de relaciones verticales. • El Estado es un Nodo. • Ya no hay (steering/conducción) solo interacción en redes. • Pero… ¿y la autoridad?

8. Autoridad en el Estado • Al ceder funciones el gobierno central disminuyó también su autoridad. • La nueva gestión publica requería de colaboración • El poder del Estado radica en la posibilidad de emitir decisiones obligatoriamente vinculantes. • Captura del Estado

9. Relación ciudadano-Estado • De la obediencia al reconocimiento de derechos • Empoderamiento • De la coerción a la delegación y a la colaboración • Relación Estado-ciudadanos pasa a Empresa- cliente

10. Transición en los 80´s • Nuevos horizonte para la administración y gestión gubernamental. • El estado desplazado como agente primordial hacia un actor concurrencial.

11. Noción Gobernanza • Manera de gobernar • El acto de gobernar se convirtiera en “conducir” (steering) • No mandar, sino concertar y co-mandar.

12. Noción de gobernabilidad Cualidad de gobernable, o sea, es una situación en la que hay grados que se puede medir con estas cuatro dimensiones históricamente contingentes • Legitimidad: creencia en la autoridad ha llegado legalmente, electo democráticamente. • Efectividad: sistema legal, modernidad y adecuación de las reglas del juego. • Eficacia: conjunto de burocracias. • Estabilidad: identidad colectiva, fines compartidos

13. Gobernabilidad • Ha adquirido una importante connotación socioeconómica. De esta manera, el concepto tiende a examinar los factores políticos, a la luz de la capacidad para producir resultados económicos.

14. Definiciones institucionalistas • las cuales acercan a la gobernabilidad a la variable de estabilidad. Un ejemplo es la tesis de Ersson y Lane, quienes visualizan seis dimensiones de la estabilidad política, como • a) ausencia de déficit del sector público, • b) ausencia de inflación, • c) ausencia de volatilidad, • d) estabilidad gubernamental en las reglas del juego, • e) control de la violencia e inseguridad, y finalmente, • f) la disminución de las protestas civiles. (Fuente: Alcántara, Manuel; 2002)

15. Definiciones complejas • Arbos y Giner, desde una perspectiva multidimensional, enriquecen la tipología de vertientes que han contribuido al debate del concepto. Para estos autores, existen cuatro tradiciones de gobernabilidad: Conservadores, Neoconservadores, Liberales y los Marxistas. De modo tal, pueden establecerse cuatro niveles mínimos de análisis en la comprensión del concepto , al que se refieren de la siguiente manera : • 1) Los procesos complejos de gobernabilidad de las sociedades se mueven en torno a la tensión eficacia-Legitimidad; • 2) De las presiones y demandas del entorno gubernamental, o de la carga de responsabilidades; • 3)de la reestructuración corporativa de la sociedad civil, • 4) y de la expansión y cambio tecnológico, con sus repercusiones demográficas, ecológicas y sociales consiguientes. • Fuente: Arbos, Xavier y Giner, Salvador. (1998). La gobernabilidad, ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. México: Siglo XXI)

16. No es válido entonces, hablar de gobernabilidad a secas, sino en torno a un régimen político, que el Estado logre mediar institucionalmente para resolver los problemas de “la ciudadanía” y cómo se canalizan los conflictos y demandas sociales. • Garretón, por otro lado, configura la posición de la gobernabilidad, donde es necesario reenviarla al sistema de partidos políticos, actores sociales, sociedad civil, modernización del Estado y configuración del juego democrático validando el conflicto y recogiendo las demandas colectivas, a través de la acción de las políticas públicas impulsadas por el Estado y los nuevos actores del escenario del siglo XXI. Fuente: Garretón (1994) “Redefinición de gobernabilidad y cambio político”

17. Gobernabilidad democrática en Latinoamérica Gobernabilidad: Democracia Inclusión participativa de los ciudadanos Conservación del poder político • La conjugación de ambos confluye en columnas institucionales que soporten los intereses de conservación del poder y las exigencias de mayor participación La propuesta de Garretón: • Reemplazo de “matriz nacional-popular”; por otra que denominaré socio-institucional”

18. Matriz de Garretón • En el primer caso, (nacional- popular) dos procesos son lo que la definen: por un lado una sociedad industrial y por el otro el Estado Nacional. • Dichos procesos determinan el tipo de representación y las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad.

19. Nacional – Popular • Se plantea que es de tipo nacional-popular debido a que los intereses del Estado y la sociedad civil se amalgaman eso lo convierte en un modelo político-céntrico. • En esta fórmula la sociedad aparece incluida y configurada para una acción colectiva conjunta. Lo cual se conformaba tanto en ideología como en legitimidad. • Es lo que algunos han llamado un sistema articulado en “sectores”.

20. Nacional - popular • La fórmula nacional-popular tenía dos ejes fundamentales: • uno, el trabajo y la producción y; dos, la política. • Estos elementos vinculaban al ciudadano con el Estado de forma intrínseca cada ciudadano era el Estado y el Estado era cada ciudadano.

21. Matriz socio institucional • En la segunda fórmula, (socio-institucional) la sociedad renuncia a ser definida desde su posición estructural. De tal suerte que, nuevos actores desde los años ochenta se han ido configurando, exigiendo reconocimiento a su identidad de género, étnica, ecológica. Los movimientos sociales hacen su aparición y luchan contra la postura que determina ideológicamente a la sociedad desde fuera de sus propias orientaciones.

22. Matriz socio institucional • En la “nueva sociedad”, tiene como ejes centrales el consumo, la información y la comunicación. En si misma no tiene representatividad en el Estado, por el contrario reniega de él. No lo necesita, se auto-organiza y evita cualquier lazo con la política. El estado tiene menos cosas que ofrecer, lo que hace que la relación de la ciudadanía con él, es decir, la política aparezca menos importante para ella, más abstracta y más lejana.

23. El rol del Estado se desplaza a una dimensión simbólica. Los actores tienden a orientarse hacia la política de forma institucional que involucre sus expresiones y haga auto referencia a sus demandas. • Pérdidad de identidad colectiva por conjunto de identidades .

24. Procesos políticos simultáneos • A su vez el momento de las transiciones a la democracia coinciden con el vacío dejado por la sustitución de la fórmula nacional-popular. • Sin ofrecer un reemplazo estable y coherente de las relaciones estado sociedad. • En este vacío, tienden a instalarse diferentes sustitutos que impiden el fortalecimiento, autonomía y complementariedad de los componentes de la fórmula: Estado-régimen-actores políticos-actores económicos-sociedad civil-; y que a su vez se buscan sustituir o eliminar uno al otro.

25. Dahl, Apter, Lipset, Huntinhgton, Downs. • Para los autores de la modernización democrática una democracia efectiva debe proveer los mecanismos e instituciones procedimentales para neutralizar el conflicto inherente a la sociedad y producir un ambiente de consenso y estabilidad. • El conflicto y el consenso, los dos coexisten en los principios de la integración social y que son otras las teorías que privilegian sólo algunos de ellos.

26. Señalan, por ejemplo, que una de las mayores limitaciones de la teoría política marxista es no admitir la convivencia simultánea de los principios del conflicto y el consenso en la sociedad. • Argumentan que Marx consideraba que eran excluyentes: una sociedad sólo podía vivir en el conflicto abierto, o bien, en la armonía total. No había manera de establecer un punto de equilibrio.

27. La sociología marxista • Las posturas de la gobernabilidad arrancan fundamentalmente, de modelos de democracia liberal representativa, que están sustentadas en el modelo neoliberal de desarrollo. Que en gran medida, suponen un modelo neutral de política o Estado, que no interviene en los flujos del mercado. Así, en nombre de la bendita gobernabilidad se han articulado políticas de ajuste económico, de flexibilidad laboral, de privatizaciones y desindustrialización acelerada de las economías, provocando su transnacionalización, bajo un decreciente gasto social, que deslegitiman la acción tutelar del Estado y operacionalizan una lógica de contención y exclusiones reiterativas, garantizando el orden del mercado en Latinoamérica, en pro de los negocios y la sociedad del consumo. (Roittman, Rosenmann;2002).

28. Según la visión neoliberal de la democracia, todo proyecto alternativo, que no aplique los criterios gerencialistas del management a las políticas públicas, y que opte por modelos nacionales-populares o de corte transformativo social, se convierten automáticamente, en proyectos societales ingobernables, enemigos de la estabilidad neoliberal.

29. José Nún • Es necesario hacer un reparo en el concepto de gobernabilidad, Núnadvierte la paradoja de las democracias neoliberales en Latinoamérica, que tras consolidar transiciones democráticas representativas, que legitimaron sus indicadores macroeconómicos ante el Banco mundial, han tenido que dar pie a gobernabilidades ambiguas y procedimentalistas, que están enmarcadas por contextos de pobreza creciente, polarización social y cultural, desigualdad, y donde los regímenes sociales de acumulación vigentes, han fomentado la marginalidad y la exclusión de la población; mientras el Estado es capturado por grupos e instituciones supra y transnacionales, que tornan la situación política interna de cada país en ingobernable en lo material, donde la magnitud de la crisis y afección de los derechos sociales, civiles y políticos, vulneran la participación y las expectativas de una ciudadanía cansada del modelo de mercado. (Nún, José; 2001. Democracia ¿Gobierno del pueblo o de los políticos?).

30. Sobre el trabajo de Valencia • Reforma del estado como una fórmula d recuperar la eficacia del sistema. • Representación de intereses heterogéneos y contradictorios. • Grandes transformaciones de la autoconservación. • Clausula de gobernabilidad.

31. Sobre el trabajo de Kaplan • Restructuración interna como un ajuste pasivo a las coacciones externas • Fetichización de la conservación • La transición se produce de manera involuntaria. • Estado fuera y encima de la sociedad • Consenso: Asentimiento impuesto por los pocos a la conformidad resignada de los muchos

32. Modelos de gobernabilidad • A) Legitimidad > Eficiencia > Eficacia> Estabilidad • a) Un gobierno que posee amplios apoyos de distintos actores sociales y políticos, y que llega al gobierno respetando indiscutiblemente las reglas procedimentales de acceso, etc. • Esta condición de alta legitimidad (por origen o ejercicio) supone que el gobierno formula las políticas esperadas por sus sectores de apoyo. Por otro lado, hace que la ciudadanía oponga menor resistencia a las políticas del gobierno. Asimismo, el aparato administrativo también se encuentra incentivado, por lo cual la aplicación de la política se lleva a cabo de manera más eficiente. Mientras esta situación perdure el gobierno no deberá preocuparse por la Estabilidad.

33. B) Eficiencia > Legitimidad> Eficacia> Estabilidad • b) Un gobierno que es decisivo, dinámico, que tiene el control de la administración pública y puede llevar a la práctica las decisiones que toma es visto por la opinión pública como más capaz de afrontar los problemas que se presentan y, por lo tanto los actores políticos, sociales y la ciudadanía toda le prestan su apoyo. Asimismo esta eficiencia otorga experiencia y certeza de la eficacia o no de las políticas que el gobierno ha decidido tomar. Sin eficiencia no hay manera de tener eficacia. La falta de eficiencia genera mayor resistencia en la ciudadanía a las políticas del gobierno por deteriorar fuertemente su autoridad.

34. C) Eficacia > Eficiencia> Legitimidad> Estabilidad • c) Un gobierno que tiene buena formulación y planificación de su política podrá estar más cerca del éxito, saciará más demandas y aumentará su legitimidad. Un gobierno ineficaz será aquel que no satisface por elección o impedimento un grado considerable de las demandas que ingresan al sistema político. Este gobierno será de esperar que pierda legitimidad, pues los distintos apoyos irán menguando y, por lo tanto, también lo hará eventualmente la Estabilidad. En palabras de la Mesa de análisis de tensiones en las funciones y organización del Estado Nacional : "Dicha legitimidad será a la vez función de … … la eficacia con que el aparato político institucional y administrativo logra resolver los conflictos y las cuestiones socialmente problematizadas sobre las que las políticas públicas de rango nacional actúan."

35. d) Estabilidad > Eficiencia> Eficacia> Legitimidad • d) Además de la obvia persistencia, un gobierno estable es aquel que mantiene pocos cambios en el funcionariado de alto rango y ministros de gobierno, de manera que los ciudadanos, grupos y actores pueden conocer y prever mejor cual es el estilo y la orientación política del liderazgo como así también establecer compromisos, oficiales o no, y fortalecer los vínculos entre esos actores y el gobierno. Nuevamente es crucial aquí la cuestión de la confianza y el conocimiento mutuo, que guarda relación con la dimensión temporal del concepto.