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Master “ Regolazione dell’attività finanziaria ” Università LUISS, Roma, 17 marzo 2012. L’AGCM e la regolazione dei mercati Principio di concorrenza e regolazione dei mercati Anna Argentati. Indice – Parte prima. L’AGCM: fondamento, natura giuridica e funzioni

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slide1

Master “Regolazione dell’attività finanziaria”

Università LUISS, Roma, 17 marzo 2012

L’AGCM e la regolazione dei mercati

Principio di concorrenza e regolazione dei mercati

Anna Argentati

indice parte prima
Indice – Parte prima
  • L’AGCM: fondamento, natura giuridica e funzioni
  • AGCM e la regolazione dei mercati
  • I poteri consultivi ex artt. 21-22 L. n. 287/90
  • La legge annuale per il mercato e la concorrenza e..
  • la segnalazione annuale del 2012 (AS901)
  • I nuovi poteri dell’AGCM in materia di competition advocacy
l agcm aspetti generali
L’AGCM: ASPETTI GENERALI

Il carattere di autorità amministrativa indipendente

  • Natura costituzionale interesse tutelato
  • Attività di applicazione della legge in senso stretto, in posizione di assoluta indipendenza
  • Accertamento liceità/illiceità delle condotte
  • Natura contenziosa del procedimento istruttorio
  • Autonomia organizzatoria, gestionale, contabile
l agcm aspetti generali1
L’AGCM: ASPETTI GENERALI

Organizzazione AGCM

  • Organo collegiale dotato di autonomia organizzativa e gestionale (il controllo sulla gestione finanziaria dello stesso è affidato alla Corte dei Conti) composto da 1 Presidente e 3 Commissari, nominati dai presidenti di Camera e Senato, che hanno un mandato, non rinnovabile, di 7 anni e non possono esercitare alcuna attività professionale o di consulenza. Agisce secondo la normativa in materia di trasparenza delle pubbliche amministrazioni (l. 241/90), utilizzando tuttavia alcune norme speciali in materia di riservatezza; pubblica settimanalmente le proprie decisioni (DPR di procedura, n. 217/98)
  • Le decisioni AGCM sono soggette esclusivamente al controllo giurisdizionale amministrativo, in primo (TAR Lazio) e secondo grado (Consiglio di Stato).
l agcm e la regolazione dei mercati
L’AGCM e la regolazione dei mercati
  • Perché l’AGCM si occupa di regolazione dei mercati?
  • Poteri consultivi: artt. 21- 22 della L. n. 287/90
  • Importante ruolo svolto sul piano culturale
l agcm e la regolazione dei mercati1
L’AGCM e la regolazione dei mercati
  • Con riferimento a impatto concreto delle segnalazioni e pareri, tre fasi:

a)1990-2005;

b)2005-2012 (legge annuale per la concorrenza);

c) Da oggi in poi (nuovi poteri di advocacy)

l agcm e la regolazione dei mercati negli anni 1990 2005
L’AGCM e la regolazione dei mercati negli anni 1990-2005
  • Ruolo “culturale” di grande rilievo, ma..
  • ..Tasso di successo degli interventi di advocacy globalmente < 30%
  • Inadeguatezza del disegno istituzionale
l agcm e la regolazione dei mercati negli anni 1990 20051
L’AGCM e la regolazione dei mercati negli anni 1990-2005
  • Per quanto riguarda le norme esistenti, le segnalazioni dell’Autorità non sono quasi mai state sufficienti a sollecitare l’intervento del legislatore, non essendo l’Autorità da sola in grado di influenzare la scelta delle priorità da parte del Parlamento.
  • Sulle norme in corso di approvazione spesso, come noto, di origine governativa, l’intervento dell’Autorità è risultato spesso tardivo.
  • L’AGCM non è stata un interlocutore fondamentale della politica sul terreno delle liberalizzazioni e della riforma della regolazione
l agcm e la regolazione dei mercati negli anni 2005 2012
L’AGCM e la regolazione dei mercati negli anni 2005-2012
  • La leggeannuale per ilmercato e la concorrenza (art. 47, L. n. 99/09)

Obiettivo

  • “rimuoveregliostacoliregolatori, dicaratterenormativo o amministrativo, all’aperturadeimercati, dipromuovere lo sviluppodellaconcorrenza e digarantire la tuteladeiconsumatori”
benefici generali della legge annuale
Benefici generali della legge annuale
  • Maggiore trasparenza dei processi decisionali politici
  • La natura intersettoriale del provvedimento garantisce l’uniformità delle riforme regolatorie che influiscono su vari campi dell’attività economica
  • La periodicità del provvedimento permette di pianificare le riforme pro-competitive su base regolare e sistematica
  • Per questi aspetti –in particolare per l’ultimo- la legge italiana per la concorrenza è unica in Europa
l agcm e la regolazione dei mercati negli anni 2005 20121
L’AGCM e la regolazione dei mercati negli anni 2005-2012

B) Il diverso modo di interpretare il proprio ruolo di advocacy da parte dell’Autorità:

i) maggiore rilievo ascritto a questa competenza;

ii) prassi di trasmettere documenti più ampi e articolati, ispirati da una filosofia e un approccio pro-attivo

l agcm e la regolazione dei mercati negli anni 2005 20122
L’AGCM e la regolazione dei mercati negli anni 2005-2012
  • Maggiore efficacia dell’attività di advocacy - AGCM:
    • Le segnalazioni dell’Autorità vengono ri-esaminate entro la fine di ogni anno
    • L’Autorità rafforza il suo ruolo di promotore della cultura pro-competitiva nei confronti dei regolatori
    • Maggiore pubblicità degli interventi dell’Autorità presso l’opinione pubblica
l agcm e la regolazione dei mercati negli anni 2005 20123
L’AGCM e la regolazione dei mercati negli anni 2005-2012
  • Attività di monitoraggio degli interventi segnalatori catalogati per macrosettore economico e valutarne l’esito
  • All’inizio di ogni anno, circa 3 mesi prima della trasmissione della Relazione Annuale, l’Autorità invia a Governo e Parlamento una “segnalazione annuale” che
    • Individua le priorità di riforma pro-concorrenziale per l’economia italiana
    • Contiene una selezione dei più importanti interventi segnalatori dell’Autorità specificando le norme, o le parti di esse, da modificare tramite la legge annuale
l attivit di advocacy dell autorit dopo il 2010 un nuovo approccio
L’attività di advocacy dell’Autorità dopo il 2010: un nuovo approccio

Questo nuovo approccio permette all’Autorità di essere più influente nella sua attività di advocacy:

  • Ai fini della stesura della legge annuale il Governo dispone di più tempo e di una cooperazione più attiva da parte dell’Autorità
  • Maggiore consapevolezza del Parlamento riguardo alle restrizioni concorrenziali
  • Le tematiche concorrenziali, e le corrispondenti soluzioni dell’Autorità, sono portate all’attenzione del dibattito politico, accrescendo la consapevolezza degli operatori economici e della comunità riguardo ai benefici di una corretta applicazione delle regole della concorrenza
  • Fornisce al Governo una precisa traccia da seguire nella preparazione della legge annuale
l applicazione del nuovo approccio post riforma la segnalazione annuale del 2012
L’applicazione del nuovo approccio post riforma: la segnalazione annuale del 2012
  • La segnalazione del 5 gennaio 2012:
    • Indicazioni di riforma normativa settoriali

per la crescita

    • Alcune indicazioni di carattere generale (riforme trasversali)
l applicazione del nuovo approccio post riforma le segnalazioni annuali del 2010 e del 2012
L’applicazione del nuovo approccio post riforma: le segnalazioni annuali del 2010 e del 2012

Gli interventi normativi settoriali nella segnalazione annuale 2012

  • Servizi pubblici locali
  • Appalti pubblici
  • Distribuzione dei carburanti
  • Gas e elettricità
  • Trasporto ferroviario
  • Infrastrutture aeroportuali e autostradali
  • Autotrasporto in conto terzi
  • Settore postale
  • Comunicazioni elettroniche
  • Mercati bancari, finanziari e assicurativi
  • Servizi privati : Effettiva attuazione del principio di liberalizzazione per le attività economiche di servizio

- Distribuzione commerciale

- Taxi

- Distribuzione farmaceutica

- Distribuzione editoriale

  • Libere professioni
la legge annuale per la concorrenza
La legge annuale per la concorrenza
  • L’AGCM, amministrazione indipendente sganciata dal circuito della responsabilità politica, si è trovata sostanzialmente a compartecipare alla funzione di indirizzo politico del Governo?
  • No. Il disegno di legge annuale per la concorrenza non snatura il ruolo dell’AGCM
  • Le indicazioni formulate da AGCM sono il risultato di un giudizio tecnico, che guarda agli effetti che la norma produce sul corretto funzionamento del mercato.
i nuovi poteri di competition advocacy dell autorit
I nuovi poteri di competition advocacy dell’Autorità

Art. 34 del d.l. 201/2011: parere preventivo obbligatorio sull’attività legislativa governativa che introduce restrizioni all’accesso e all’esercizio;

Art. 35 del d.l. 201/2011: legittimazione ad agire innanzi al TAR del Lazio contro tutti gli atti amministrativi che determinano distorsioni della concorrenza

Art. 1 del d.l. 1/2012: parere preventivo obbligatorio sui regolamenti di liberalizzazione

Art. 12 del d.l. 5/2012: parere preventivo obbligatorio sui regolamenti di semplificazione

Art. 4 del d.l. 1/2012: potere di segnalare al Governo le norme regionali restrittive della concorrenza per l’impugnativa

conclusioni
Conclusioni
  • Le liberalizzazioni sono un processo complesso e poliedrico, e complesso e poliedrico è il dispositivo di contrasto che è stato messo in campo.
  • In un quadro in cui le liberalizzazioni “politiche” incontrano notevoli difficoltà, le norme che potenziano il ruolo dell’Autorità meritano un giudizio positivo.
conclusioni1
Conclusioni

In virtù dei nuovi poteri, l’Autorità potrà contribuire ai processi di liberalizzazione con un mix di attività distinte e complementari (più o meno soft), in fase ex ante e in fase ex post.

AGCM da organo di consulenza tecnica si trasforma in guardiano dei processi di liberalizzazione

Sostanziale equilibrio di fondo del disegno

indice parte seconda
Indice – Parte Seconda
  • Il principio di concorrenza e la regolazione dei mercati prima della riforma del titolo V Cost.
  • La “tutela della concorrenza” ex art. 117 Cost.: significato della riforma
  • La nozione di “tutela della concorrenza” nelle declinazioni della Corte Costituzionale
  • L’intreccio della competenza statale con le competenze regolatorie delle Regioni nei singoli ambiti settoriali
  • L’art. 117 Cost.: norma solo di competenza o (anche) norma (espressiva) di un principio?
principio di concorrenza e regolazione dei mercati prima della riforma del titolo v cost
Principio di concorrenza e regolazione dei mercati prima della riforma del titolo V Cost.
  • Quadro sostanzialmente anfibologico
  • Nessun ordine di priorità nelle modalità di intervento: discrezionalità assoluta del legislatore e della p.a.
  • Incerto il fondamento costituzionale del principio di concorrenza (diverse tesi in dottrina)
la tutela della concorrenza ex art 117 cost significato
La “tutela della concorrenza” ex art. 117 Cost. : significato

Costituzionalizzazione del principio di concorrenza – Importanti conseguenze:

  • sul piano normativo: mutamento delle condizioni di legittimità delle norme
  • sul piano amministrativo: mutamento delle condizioni di azione amministrativa
la tutela della concorrenza ex art 117 cost significato1
La “tutela della concorrenza” ex art. 117 Cost. : significato

Conseguenze: sul piano normativo:

Libera concorrenza diviene epicentro del sistema

Superamento impostazione ambigua della Costituzione

Principio concorrenziale come fondamento del sistema economico del Paese produce importanti effetti

Diverso rapporto tra mercato e intervento pubblico (sia in termini di priorità che di modalità di intervento)

Più stringente vincolo per il legislatore

la tutela della concorrenza ex art 117 cost significato2
La “tutela della concorrenza” ex art. 117 Cost. : significato

Conseguenze sul piano amministrativo:

mutamento del modo di rapportarsi del potere amministrativo rispetto al mercato

dal monopolio dell’amministrazione al monopolio del mercato

eliminazione della discrezionalità amministrativa tradizionale

Intervento amministrativo competition oriented

ridefinidizione degli strumenti tradizionali di regolazione amministrativa (concessioni, autorizzazioni, controllo dei prezzi, tariffe, finanziamento oneri servizio pubblico, ecc)

la tutela della concorrenza nelle declinazioni della corte costituzionale
La “tutela della concorrenza” nelle declinazioni della Corte Costituzionale
  • Come ha inteso la “tutela della concorrenza”?
  • Merito della Corte: lo sforzo di sistematizzazione compiuto
  • Sentenza n. 14/2004: prima importante sentenza dopo la riforma del Titolo V
la nozione di tutela della concorrenza nelle declinazioni della corte
La nozione di “tutela della concorrenza” nelle declinazioni della Corte

Sentenza n. 14/2004:

  • “la tutela della concorrenza non può essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in quell’accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o a instaurare assetti concorrenziali”
la nozione di tutela della concorrenza nelle declinazioni della corte costituzionale
La nozione di “tutela della concorrenza” nelle declinazioni della Corte Costituzionale

Sentenza n. 14/2004:

  • La nozione di concorrenza non può che riflettere quella a livello comunitario
  • Essa comprende sia interventi di tutela che di promozione del mercato
  • Profilo discutibile della sentenza: eccessiva “dilatazione” della tutela della concorrenza fino a ricomprendere qualunque intervento in economia
la nozione di tutela della concorrenza nelle declinazioni della corte costituzionale i punti fermi
La nozione di “tutela della concorrenza” nelle declinazioni della Corte Costituzionale: i punti fermi
  • I singoli interventi ammissibili (sentenze n. 401/07 e 430/07):
  • 1) misure legislative di tutela in senso proprio,“che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che influiscono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati” (misure antitrust);
  • 2) misure legislative promozionali, “che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese” (per lo piú dirette a consentire la concorrenza “nel” mercato);
  • 3) misure legislative che perseguono il fine di strutturare procedureconcorsuali di garanzia per realizzare “la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici” (dirette a tutelare la concorrenza “per” il mercato).
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La nozione di “tutela della concorrenza” nelle declinazioni della Corte Costituzionale: le incertezze applicative

A) Gli aiuti di Stato

  • La posizioni originaria: sentenza n. 14/04
  • La correzione di rotta nella sentenza n. 63/08)

“Il riferimento alla tutela della concorrenza quale materia di competenza statale esclusiva (…) non può giustificare l’intervento del legislatore statale in materia di aiuti di Stato, i quali, quando consentiti, lo sono normalmente in deroga alla tutela della concorrenza”.

  • Di conseguenza, “Questa materia non può essere estesa fino a ricomprendere quelle misure statali che non intendono incidere sull’assetto concorrenziale dei mercati o che addirittura lo riducono o lo eliminano o che, lungi dal costituire uno strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza, contrastano con i principi comunitari e contraddicono apertamente il fine (la tutela della concorrenza) che pure affermano di voler perseguire”.
  • Gli interventi di sviluppo complessivo del mercato
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La nozione di “tutela della concorrenza” nelle declinazioni della Corte Costituzionale: le incertezze applicative

B) Gli interventi che promuovono lo sviluppo complessivo del mercato quale infrastruttura essenziale

  • Casi: energia, comunicazioni, servizio idrico integrato, ecc.
  • Ratio
  • Consonanza con la policy dell’AGCM
la tutela della concorrenza quale materia funzione e il carattere trasversale di tale competenza
La tutela della concorrenza quale “materia-funzione” e il carattere trasversale di tale competenza
  • La concorrenza come materia-funzione: “La tutela della concorrenza non è “una materia di estensione certa”, bensì “una funzione esercitabile sui più diversi oggetti». Quale materia trasversale, la tutela della concorrenza rappresenta un obiettivo, legato a valori costituzionali, tali da consentire allo Stato di “invadere” ambiti legati alle materie di competenza regionale, determinando una situazione di “intreccio di competenze
  • Dal carattere trasversale della competenza discende..il carattere mobile della linea di confine tra competenza statale e competenze regionali: infatti, la “tutela della concorrenza”…non ha solo un ambito oggettivamente individuabile (…), ma dato il suo carattere “finalistico” anche una portata più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento dell’esercizio della potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza”.
e l actio finium regundorum compiuta dalla corte
e…l’actio finium regundorum compiuta dalla Corte
  • Come la Corte ha risolto in concreto il problema dell’interferenza con i poteri regolatori delle Regioni?
  • L’esistenza e l’ampiezza di ambiti di autonomia in capo alle Regioni (in materia di concorrenza) dipende:
    • dalla singola materia considerata;
    • dall’esistenza in quella materia di una competenza legislativa regionale;
    • dagli effetti prodotti dalla normativa de qua
e l actio finium regundorum compiuta dalla corte1
e…l’actio finium regundorum compiuta dalla Corte
  • Evoluzione degli orientamenti interpretativi:
    • Una prima fase improntata a maggiore equilibrio (sentt. n. 14/2004 e 272/2004):
      • Rilevanza macroeconomica come discrimen tra intervento statale e intervento regionale (sent. 14/2004)
      • La distinzione tra norme di principio e norme di dettaglio (sent. n. 272/2004)
    • Una seconda fase maggiormente filo- centralistica (dalla 401/2007 in poi)
    • Il criterio utilizzato dalla Corte: “Le Regioni possono dettare norme che incidono positivamente sulla concorrenza, a condizione che i) esse abbiano un autonomo titolo di legittimazione e gli) gli effetti pro-concorrenziali prodotti siano marginali e indiretti”
settori specifici contratti pubblici
Settori specifici: contratti pubblici

Sentenza n. 401/2007: leading case in materia

Gli istituti cardine del procedimento ad evidenza pubblica, quali le procedure di qualificazione e selezione dei concorrenti, le procedure di affidamento, i criteri di aggiudicazione, i poteri di vigilanza, il sub-appalto vengono ricondotti alla materia “tutela della concorrenza”

Afferma la Corte: “La tutela della concorrenza, nella parte in cui è volta ad assicurare procedure di garanzia, si caratterizza per il particolare modo di operare della sua “trasversalità”: l’interferenza con le competenze regionali non si traduce cioè in “un intreccio in senso stretto”, ma determina “la prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa”.

settori specifici contratti pubblici1
Settori specifici: contratti pubblici

…(segue): il sindacato del giudice costituzionale:

  • si articola su due livelli: i) il primo volto a verificare se l’intervento normativo sia astrattamente riconducibile alla materia in questione; ii) il secondo volto a verificare se le singole disposizioni, pur in astratto rientranti in detta materia, siano ragionevoli e proporzionate rispetto al fine perseguito.
  • Una volta accertato che la disciplina attiene alla “tutela della concorrenza”, non si tratta - osserva la Corte – “di valutare se essa sia o meno di estremo dettaglio, ma occorre invece accertare se la disposizione sia strumentale ad eliminare limiti e barriere all’accesso al mercato ed alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale”
settori specifici contratti pubblici2
Settori specifici: contratti pubblici

Sentenza n. 431/2007

“Dalla riconducibilità della disciplina delle procedure di gara all’ambito della “tutela della concorrenza” deriva non solo l’ammissibilità della formulazione, da parte del legislatore statale, di una normativa integrale e dettagliata delle procedure di gara, ma anche l’inderogabilità delle relative disposizioni. Esse legittimamente incidono, nei limiti della loro specificità e dei loro contenuti normativi, sulla totalitàdegli ambiti materiali in cui si applicano, senza che ciò determini una compressione irragionevole e sproporzionata di alcuna sfera di competenza regionale”

settori specifici contratti pubblici3
Settori specifici: contratti pubblici

Sentenza n. 283/2009:

“l’art. 117, co. 2, lett. e), Cost. ha conferito allo Stato, in via esclusiva, il compito di regolare la concorrenza al fine di assicurare una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale. L’uniformità rappresenta un valore in sé perché differenti normative regionali sono suscettibili di creare dislivelli di regolazione, produttivi di barriere territoriali. La tutela della concorrenza non può essere fatta per zone».

Ne deriva che alle Regioni non è consentito adottare una disciplina in materia, “neppure quando essa miri a garantire un livello di concorrenza più elevato rispetto a quello statale”

settori specifici liberalizzazioni
Settori specifici: liberalizzazioni

Sentenze sui decreti c.d. Bersani ( nn. 430/07, 443/2007; 452/2007; 232/2010)

Oggetto: distribuzione commerciale, professioni, guide turistiche, servizio taxi

  • Principi affermati:
    • Norme statali di liberalizzazione inderogabili
    • Nessun rilievo ha la distinzione tra norme di principio/norme di dettaglio
    • Rileva solo l’effettiva funzionalità delle norme ad aprire i mercati
settori specifici servizi pubblici locali
Settori specifici: servizi pubblici locali

L’evoluzione filo-centralistica della Corte: dalla sentenza n. 272/04:

  • In essa, la Corte, chiamata a giudicare la riforma nazionale dei SPL, era pervenuta a due conclusioni:
    • da un lato “l'indicato titolo di legittimazione statale (la tutela della concorrenza) è riferibile solo alle disposizioni di carattere generale che disciplinano le modalità di gestione e l'affidamento dei servizi pubblici locali di “rilevanza economica”;
    • dall'altro “solo le predette disposizioni non possono essere derogate da norme regionali
settori specifici servizi pubblici locali1
Settori specifici: servizi pubblici locali
  • …alla sentenza n. 307/2009:
  • La Corte, analizzando le disposizioni di una legge lombarda che prevedeva una disciplina del servizio di erogazione idrica parzialmente differente rispetto a quella statale e maggiormente filo-concorrenziale, si chiede espressamente “se le regioni, in tema di tutela della concorrenza, possono dettare norme che tutelano più intensamente la concorrenza rispetto a quelle poste dallo Stato”.
  • Nel caso di specie, la legge regionale impugnata aveva imposto l’affidamento del servizio idrico integrato esclusivamente attraverso la gara, laddove invece la normativa statale prevedeva come ulteriore possibilità anche l’affidamento a favore di società a capitale misto e a società in house
  • Nel rispondere al quesito, la Corte sintetizza l’iter logico che ritiene necessario seguire: poiché “la Costituzione pone il principio, insieme oggettivo e finalistico, della tutela della concorrenza” … “le norme impugnate, in quanto più rigorose delle norme interposte statali, ed in quanto emanate nell’esercizio di una competenza residuale propria delle regioni – quella relativa ai “servizi pubblici locali” – non possono essere ritenute in contrasto con la Costituzione”.
settori specifici servizi pubblici locali2
Settori specifici: servizi pubblici locali

…..…alla sentenza n. 325/2010: punto di approdo

  • Le norme sull’affidamento e le modalità di gestione (23-bis) non sono eccessivamente puntuali e dettagliate: “è ragionevole che norme in materia di tutela della concorrenza, al fine di meglio tutelare le finalità pro-concorrenziali loro proprie. possano essere dettagliate e autoapplicative”.
  • “L’ordinamento comunitario, in tema di tutela della concorrenza e, in particolare di affidamento della gestione di servizi pubblici, costituisce solo un minimo inderogabile per i legislatori degli Stati membri e, pertanto, non osta a che la legislazione interna disciplini più rigorosamente, nel senso di favorire l’assetto concorrenziale di un mercato, le modalità di tale affidamento. Pertanto, il legislatore nazionale ha piena libertà di scelta tra una pluralità di discipline ugualmente legittime
  • I servizi pubblici locali come cartina di tornasole dell’evoluzione nel tempo dell’orientamento della Corte
distribuzione commerciale
Distribuzione commerciale

Profilo esaminato: gli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali (sent. n. 150/2011):

  • La disciplina rientra nella materia “commercio” (potestà esclusiva delle Regioni)
  • “è comunque necessario valutare se la stessa, nel suo contenuto, determini o meno un vulnus alla tutela della concorrenza, tenendo presente che è stata riconosciuta la possibilità, per le Regioni, nell’esercizio della potestà legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali (...)”.
distribuzione commerciale1
Distribuzione commerciale
  • Nel caso di specie, la legge regionale ampliava la portata liberalizzatrice della norma nazionale, aumentando il numero di giornate in cui era consentita l’apertura domenicale e festiva
  • “La normativa non solo non si pone in contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza, ma produce anche effetti pro-concorrenziali, sia pure in via marginale e indiretta”
  • Attualità della materia (d.l. n. 138/2011, conv. In L. n. 148/2011)
concessioni demaniali
Concessioni demaniali
  • Attualità del tema
  • Solo tra il 2010 e il 2011: 5 sentenze pronunciate (180/2010; 233/2010; 340/2010; 213/2011; 235/2011)
  • Rinnovi, proroghe tacite o automatiche delle concessioni: per tutti, contrarietà al principio di concorrenza
concessioni demaniali1
Concessioni demaniali
  • Sentenza n. 235/2011: richiamo espresso della direttiva Servizi
  • Secondo una legge della Regione Campania, alle norme relative al rinnovo delle concessioni demaniali idriche non si sarebbe applicato il decreto n. 59/2010 (di recepimento della direttiva Servizi) in quanto esse dovevano ritenersi “afferenti alle attività sanitarie”.
  • La Corte dichiara con decisione l’illegittimità della previsione, evidenziando che l’art. 7 del decreto n. 59/2010, richiamato dalla norma impugnata, “prevede che le attività sanitarie siano sottratte all’applicabilità della direttiva, ma nulla stabilisce in materia di esclusione del demanio idrico. La disposizione censurata, pertanto, incide sulla disciplina relativa ai servizi nel mercato interno, che rientra nella competenza legislativa statale in quanto è diretta a tutelare la concorrenza (art. 117, co. 2, lett. e Cost.) assicurando il corretto ed uniforme funzionamento del mercato”.
comunicazioni elettroniche
Comunicazioni elettroniche

L’imposizione agli operatori privati di oneri ulteriori rispetto a quelli previsti dal Codice delle comunicazioni, nella duplice forma di i) oneri economici e ii) requisiti amministrativi (autorizzatori):

i) Oneri economici: sent. n. 282/2010

  • Una legge della Toscana aveva previsto che gli oneri relativi all’effettuazione di verifiche e controlli degli impianti radio base della telefonia mobile, esistenti sul territorio della regione Toscana, fossero a carico dei titolari di detti impianti in contrasto con art. 93 Codice comunicazioni elettroniche.
  • La Corte, nell’affermare che l’art. 93 del Codice costituisce ‘espressione di un principio fondamentale della materia dell’ordinamento delle comunicazioni ‘in quanto persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre a carico degli stessi oneri o canoni’, puntualizza anche che “la finalità della norma è anche quella di “tutela della concorrenza” sub specie di garanzia di parità di trattamento e di misure volte a non ostacolare l’ingresso di nuovi soggetti nel settore”.
comunicazioni elettronche
Comunicazioni elettronche
  • Aggiunge la Corte che“tale esigenza si pone, allo stesso modo, per tutti gli obblighi pecuniari, siano essi imposti in occasione del rilascio dell’autorizzazione ovvero previsti per interventi di vigilanza e di controllo che si rendano necessari nel corso dello svolgimento del servizio e che, dunque, siano inerenti al rapporto instauratosi con l’amministrazione proprio in forza dell’originario titolo autorizzativi”
  • Potenziale valenza generale del principio
comunicazioni elettroniche1
Comunicazioni elettroniche

ii) Oneri amministrativi: sentt. n. 350/2008, 25/2009 e 69/2010

Censurate varie leggi regionali introduttive di requisiti aggiuntivi rispetto alla normativa nazionale (Codice delle comunicazione elettroniche) per la gestione dei centri di telefonia fissa (phone center)

“l’introduzione, ad opera del legislatore regionale, di un vero e proprio autonomo procedimento autorizzatorio per lo svolgimento dell’attività di centri di telefonia risulta in contrasto ‘con le scelte operate dal legislatore statale in materia di liberalizzazione dei servizi di comunicazione elettronica e di semplificazione procedimentale” (350/2008)

distribuzione farmaceutica
Distribuzione farmaceutica

Vincoli ai periodi di apertura degli esercizi farmaceutici e contingentamento numerico (sentenze n. 29/2003; 76/2008; 295/2009)

  • Nessuna apertura ai principi concorrenziali
  • La scelta del legislatore è volta a perseguire la salute pubblica, e i limiti alla concorrenza tra esercizi farmaceutici hanno natura strumentale alla salute pubblica
  • “Infatti, le finalità concrete che la legge vuol raggiungere con il contingentamento delle farmacie (assicurare ai cittadini la continuità territoriale e temporale del servizio ed agli esercenti un determinato bacino d'utenza) vanno nello stesso senso di quelle che si vogliono conseguire con la limitazione dei turni e degli orari, in quanto, come è stato più volte osservato, l'accentuazione di una forma di concorrenza tra le farmacie basata sul prolungamento degli orari di chiusura potrebbe contribuire alla scomparsa degli esercizi minori e così alterare quella che viene comunemente chiamata la rete capillare delle farmacie.”
l art 117 comma 2 lett e norma solo di competenza o anche norma di principio
L’art. 117, comma 2, lett. e): norma solo di competenza o anche norma di principio?
  • L’art. 117, comma 2, lett. e) è norma di competenza o enuncia anche un principio?
  • Dibattito acceso all’indomani della riforma del titolo V
  • Crescente disponibilità del Giudice costituzionale a cogliere nell’art. 117 Cost. un principio di libera concorrenza
l art 117 comma 2 lett e norma solo di competenza o anche norma di principio1
L’art. 117, comma 2, lett. e): norma solo di competenza o anche norma di principio?
  • Prova indiretta: l’apertura della Corte verso un’analisi contenutistica delle norme scrutinate:
  • Sentenze verso leggi statali:
    • n. 430/2007 (decreto Bersani);
    • n. 325/2010 (servizi pubblici locali)
    • n. 1/2008 e 205/2011 (proroga concessioni grande derivazione idroelettrica)
l art 117 comma 2 lett e cost norma solo di competenza o anche norma di principio
L’art. 117, comma 2, lett. e) Cost.: norma solo di competenza o anche norma di principio?

Sentenza n. 150/2011:

“L’espressione «tutela della concorrenza» di cui all’art. 117, co Cost. determina la necessità di un esame contenutistico sia per ciò che costituisce il portato dell’esercizio della competenza legislativa esclusiva da parte dello Stato, sia per ciò che riguarda l’esplicazione della potestà legislativa regionale, sia essa riferibile al terzo o al quarto comma dell’art. 117 Cost.”

conclusioni l a nozione di tutela della concorrenza
Conclusioni: la nozione di “tutela della concorrenza”

Superate alcune incertezze iniziali

Nozione puntuale e rigorosa

Tipizzazione degli interventi ammissibili

l a tutela della concorrenza tra uniformit centralistica e istanze di sussidiariet
La “tutela della concorrenza” tra uniformità centralistica e istanze di sussidiarietà

Tendenza crescente a interpretare la tutela della concorrenza nel senso dell’uniformità normativa

Spazi molto ridotti per le Regioni nelle materie di loro competenza (criterio degli effetti pro-concorrenziali, purché siano marginali e indiretti)

Preclusione assoluta in materia di procedure concorsuali nei contratti pubblici