La Institucionalidad Ambiental como un Problema de Agencia: El Caso de Chile

1. La Institucionalidad Ambiental como un Problema de Agencia: El Caso de Chile Rodrigo Pizarro Fundación TERRAM Presentación para el programa de Economía de las Instituciones. Universidad de Chile 11 enero 2007

2. Reflexiones Preliminares sobre la Teoría de Instituciones • Las instituciones son agrupaciones de derechos, reglas y procedimientos para la toma de decisiones, que hacen surgir prácticas sociales, asignan roles a los participantes en esas prácticas y gobiernan la interacción entre los ocupantes de estos roles. (O. Young). • Las Instituciones Ambientales son instituciones que gobiernan las actividades humanas en relación a los recursos naturales y servicios ecosistémicos (O.Young). • Existe una distinción entre instituciones y organizaciones. Las instituciones son reglas y procedimientos, mientras que las organizaciones son entidades materiales que tienen personal, oficinas, presupuestos y equipamiento, muchas veces personalidad jurídica. No hay que confudirse entre ellas.

3. Regímenes Ambientales • Las instituciones ambientales varían mucho en términos de atributos como la formalidad, institucionalización y etapas de desarrollo. • Muchas veces los componentes principales se codifican en contractos explicitos, leyes, reglamentos, a nivel local, regional o nacional. Pero también ocurre que los ‘arreglos’ son de carácter informal, con acuerdos tácitos, o aceptados generalmente, pero no contratos formales.

4. Otra manera de mirarlo • Williamson define la firma como una institución creada para reducir los costos de transacción. • Asociado a las instituciones ambientales existen conflictos de distinta índole (usufructo, externalidades, rentas). En consecuencia, argumentaría que las instituciones ambientales –formales o informales- son ‘arreglos’ con el propósito de ‘internalizar’ o idealmente ‘arbitrar’ conflictos, entre distintas partes. • De hecho si se recuerda uno de los argumentos a favor del desarrollo de la institucionalidad ambiental en Chile era, precisamente, evitar la ‘judicialización’ de conflictos. • En cualquier caso, formal o informal, las instituciones ambientales son una construcción social, y consecuentemente posibles de cambiar y definitivamente evolucionar o involucionar.

5. La institucionalidad ambiental en el contexto del modelo de desarrollo • La estrategia de desarrollo de Chile se caracteriza por tres pilares fundamentales. Primero, los equilibrios macro-económicos y la disciplina fiscal. Segundo, la horizontalidad de las políticas públicas y la subsidiaridad del Estado y, tercero, la apertura internacional no-discriminatoria. • A su vez, el crecimiento económico, se sustenta en la extracción y exportación de recursos naturales, con nulo o muy bajo procesamiento. En los hechos el ‘modelo económico chileno’ se basa en la extracción de la renta económica de estos recursos, de esta manera cediendo a los privados la propiedad de recursos públicos. • Esta ‘realidad socio-económica’ influye la institucionalidad ambiental, es subsidiaria, sectorializada y se basa en los instrumentos de derechos de propiedad. O la institución de los derechos de propiedad

6. Contexto: Crisis Ambiental 2005 • Derrame de Petróleo en Antofagasta • Tala Ilegal de Alerces • Carretera de la Costa de Valdivia • Caso Pascua Lama • Contaminación de Santiago • Caso de la Farfana • Caso de Itata • Caso Celco Valdivia – Una imagen vale mil palabras

8. Contexto: Institucional • Renuncia de Gianni López, en el contexto de renuncias sucesivas (Goñi, Blanlot, Adriana Hofman, López). • Incumplimiento de metas y agendas. • Despido de Seremi de Bienes Nacionales de la V Región por votar en contra de una RCA. • Informe Solari-Dockendorf –incumplimiento de Programa de Lagos.

9. Contexto Internacional • TLC con Estados Unidos • Capítulo Ambiental del TLC. • Carretera de la Cordillera de la Costa Valdivia • Salmonicultura • Creciente Presión a Empresas • Campaña de Forest Ethics. • Campaña por un Salmón Sustentable. • Informe de la OCDE • Muy Crítico

10. Contexto Político • 2005 es año electoral. • Por primera vez todas las tendencias comprometen cambios en política ambiental. • Presidenta Bachelet firma acuerdo con Ecologistas – Acuerdos de Chagual. Promete: • Ministerio de Medio Ambiente • Superintendencia de Fiscalización • Servicio Nacional de Áreas Protegidas

11. ¿Cuáles son las Preguntas en la Política Ambiental? • ¿Cómo y de qué manera se determina la calidad ambiental que queremos? (M.A. vs Crecimiento). • ¿Cuál es la institucionalidad ambiental que debe diseñar, implementar y fiscalizar la política ambiental? (Coordinación-Implementación Única) • ¿Cuáles son los instrumentos? (Mercado-Comando y Control)

12. Tesis Central • La institucionalidad ambiental de Chile, creada a partir de la LBMA, resuelve estas tres preguntas, pero exacerba una serie de incentivos perversos que impiden cumplir adecuadamente con los objetivos ambientales (los objetivos declarados por la autoridad). • La proliferación de conflictos se relaciona con problemas de fondo en el diseño de la institucionalidad ambiental, a partir de la LBMA y la estructura del Estado de Chile.

13. Nota aparte • Este documento supone que: • No se ha avanzado en materia ambiental lo suficiente, de acuerdo a los propios objetivos de la autoridad pública (no se cumple con la agenda ambiental). • Existe voluntad política (por lo menos al principio). • Sin embargo, ambas afirmaciones son discutibles y materia de debate permanente.

14. Institucionalidad Ambiental de Chile • Continúa la lógica del modelo económico global, el Estado es subsidiario en materia ambiental. • Consiste en un Modelo de Coordinación, la política ambiental la determinan los servicios y ministerios sectoriales. • La Coordinación se realiza a través de la Presidencia, a nivel nacional, y los gobiernos regionales a nivel regional. • Los instrumentos son sectoriales, regulatorios (normas) y de mercado (permisos). • El SEIA es el instrumento ambiental de ‘coordinación’ por excelencia del sistema. Consiste en una ventanilla única de permisos ambientales (es un facilitador de inversiones). Entrega algo de discrecionalidad política. Da cabida a la participación ciudadana.

15. Marco Teórico • Teoría de Agente Principal • Existen relaciones de agencia cuando un agente (individuo, empresa u organización), el Principal, requiere los servicios de otro, El Agente, para que cumpla objetivos del Principal. • Ejemplo llevar el auto al mecánico, ir al médico. • El Principal y el Agente tienen incentivos distintos. • Existe información asimétrica. • Existen costos de transacción y de monitoreo.

16. Hipótesis • El Marco institucional ambiental exacerba los problemas de agencia, por el diseño mismo de la institucionalidad. • Aunque exista voluntad política es muy difícil cumplir con los objetivos delineados en la política ambiental. • Es necesario identificar los problemas de agencia y diseñar una institucionalidad que los elimine o por lo menos los controle.

17. Pregunta 1:¿Qué, quién y cómo se decide? Aquí existe una elección

18. Pregunta 1:¿Qué, quién y cómo se decide? • Precisando la decisión ambiental, involucra tres ámbitos: • El territorio destinado a Áreas Ecológicas –Aquí existe un conflicto con el uso del territorio. (Estado o privados?) • Cómo se determinan las normas ambientales. (Estado con privados?) • El SEIA como decidor de los proyectos de inversión y su tecnología. (Privados solamente)

19. Problema 1: El problema con el SEIA:o cómo despedir al mecánico?

20. Problema 1: El problema con el SEIA:o cómo despedir al mecánico • El SEIA (consiste en una decisión regional entre empleo y calidad ambiental). La Corema tiene cierta discrecionalidad en aceptar el proyecto y en ciertas condiciones. Pero: • La ubicación la decide el privado. – ej rellenos sanitarios de Stgo. • La evaluación técnica es sectorial, a través de los servicios. • La decisión política es de un organismo político central, la COREMA-Intendente y Seremis responden al Presidente. • La ciudadanía (el Principal) no tiene capacidad alguna de evaluar/monitorear la decisión de la Corema (el Agente). • La ciudadanía no puede despedir al Agente (Corema) si ha tomado una decisión equivocada entre conservación ambiental y crecimiento, ambos factores en su función de utilidad U (C,MA) La decisión entre empleo y calidad ambiental no es una decisión regional, no es democrática, no es participativa y, en los que corresponde al ámbito político, es fundamentalmente una decisión del Gobierno Central. Tampoco existe un sistema eficiente de compensación (no existen pagos). • Desde el punto de vista de agencia es el peor esquema posible.

21. Pregunta 2: ¿Cuál es el diseño institucional apropiado? • Asociada a la actual estructura institucional existen tres problemas. • Problema Nº2: Los incentivos institucionales de las agencias sectoriales (el esquema de coordinación) • Problema Nº3: Captura de Agencia • Problema Nº4: Credibilidad y Consistencia de la Política Ambiental

22. Problema Nº2: Los incentivos institucionales de las agencias sectoriales (el esquema de coordinación)o ¿cómo y quién evalúa al mecánico?

23. Problema Nº2: Los incentivos institucionales de las agencias sectoriales (el esquema de coordinación)o ¿cómo y quién evalúa al mecánico? • En Chile los servicios sectoriales tienen responsabilidades de fomento productivo, fiscalización y conservación ambiental juntos. • Por ejemplo, CONAF, SubPesca, MinVu, Obras Públicas. • Más aún son evaluados por su ‘éxito’ productivo: plantaciones o X’s forestales, producción pesquera y salmonera, Nº de viviendas sociales, km de autopistas. • Frente a estos incentivos es imposible coordinarse para cumplir un objetivo contrario a su ‘misión’ institucional de hecho. La coordinación es imposible. • En este caso La CONAMA es el Principal y los servicios los agentes. Pero la Conama no cuenta con capacidad de ‘exigir’ coordinación’ o ‘protección ambiental’, a su vez los servicios deben cumplir con su mandato institucional.

24. Problema Nº3: Captura de Agencia o el gato cuidando la carnicería

25. Problema Nº3: Captura de Agencia o el gato cuidando la carnicería • Las agencias perciben que el éxito de su trabajo se encuentra ligado al éxito del sector que regulan. Las Agencias son ‘capturadas’ por quienes supuestamente regulan. • En Chile esto se exacerba por la poca profundidad del mercado laboral, pero esto se da particularmente en las agencias de rr.nn.(ej CONAF). • En consecuencia es muy difícil asegurar una regulación óptima o una fiscalización adecuada. • Profundiza el problema de agencia. Los servicios responden a intereses económicos no ambientales.

26. Problema Nº4: Credibilidad y Consistencia de la Política Ambiental o ¿cómo dejar que el bebé llore?

27. Problema Nº4: Credibilidad y Consistencia de la Política Ambiental o ¿cómo dejar que el bebé llore? • Consistencia en el tiempo se refiere a la incapacidad de los gobiernos de cumplir con objetivos de largo plazo frente a las demandas de corto plazo. • Este fenómeno implica que la política ambiental no es creíble. • Al dejar que la institucionalidad ambiental dependa en última instancia de la SegPres, la política ambiental siempre quedará supeditada a objetivos políticos de corto plazo. Se exacerba un problema básico de agencia (ej. Frei: nada detendrá el desarrollo de Chile, Rodriguez Grossr: eliminar los lomos de toro, Veloso: plazo para permisos ambientales). • También ocurre en la fiscalización de parte de las Coremas de los mega-proyectos. No es creíble que se revoque la RCA y se cierre un proyecto de millones de dólares, por el incumplimiento de permisos ambientales menores. (ej Celco –nuevo plazo de 2 años-, Sta Marta, etc.). • Frente a este fenómeno el peor diseño posible es que la política ambiental dependa en última instancia de funcionarios públicos eminentemente políticos, la Secretaría de la Presidencia.

28. Pregunta 3: ¿Cuáles son los instrumentos? • Problema Nº5: Los instrumentoso las externalidades de los intangibles

29. Problema Nº5: Los instrumentoso las externalidades de los intangibles • En teoría los instrumento de gestión ambiental han pasado de comando y control, de mercado, y ahora de gestión territorial (ejemplo el agua) • La ausencia de instrumentos de ordenamiento territorial impide resolver una gama de problemas en materia ambiental. Los instrumentos económicos son incapaces de internalizar adecuadamente las externalidades positivas y negativas sobre el uso del espacio (ejemplo Santa Marta, Celco, Contaminación de Santiago). • Las normas ambientales nunca podrán contemplar adecuadamente las realidades del territorio. Por ello los instrumentos de ordenamiento territorial permiten: • Optimizar los usos del territorio. • Una participación ciudadana de verdad. • Enfrentar nuevos problemas: transporte, el borde costero, la ciudad, las cuencas.

30. Reflexión • El objetivo de un diseño institucional es • Cumplir con los objetivos del Principal (el gobierno, mandatado por la ciudadanía). • Ser eficaz – cumplir el objetivo • Ser eficiente – cumplir al menor costo posible. • Ser transparente – transparentar las decisiones y la justificación de esas decisiones • La Institucionalidad Ambiental fue diseñada de manera tal que no cumple con ninguno de los objetivos elementales. Ojo - a menos que ese haya sido el objetivo.

31. Lineamientos para una nueva institucionalidad ambiental • Primero transparentar el objetivo. • Segunda construir una institucionalidad que cumpla esos objetivos • Tercero, se deben resolver los problemas de agencia. • La decisión de calidad ambiental debe cederse a los ciudadanos, al proceso democrático – ordenamiento territorial de opciones de desarrollo. • Debe haber coordinación, pero no con estos servicios – es necesario separar las funciones de fomento, conservación y fiscalización de los servicios sectoriales. La creación de un Ministerio de M.A. y una Superintendencia de Fiscalización tiene sentido sólo si se cumple este objetivo. • Es crucial evitar la captura de agencia – La Superintendencia de Fiscalización debe ser autónoma y con carrera funcionaria. Debe haber una Agencia Ambiental que realice estudios ambientales independientes (Cenma?)

32. Lineamientos para una nueva institucionalidad ambiental • Es fundamental separar la Segpres de la política ambiental. El Presidente de Conama debe ser el Ministro de Medio Ambiente. Es necesario reformar las Coremas. • Hay que forzar la coordinación. Es necesario crear un visto bueno ambiental para obligar a los servicios a coordinarse. • Es fundamental avanzar hacia instrumentos de Ordenamiento Territorial. • En fin un Ministerio de Medio Ambiente, una Superintendencia de Fiscalización Ambiental, una Agencia de Información y Estudios Ambientales, son algunas innovaciones, pero siempre que se reformen los actuales servicios, existen instrumentos de ordenamiento territorial e instrumentos de coordinación interinstitucional.

33. Reflexión final: ¿y qué hay del modelo económico • Una Nueva Institucionalidad Ambiental Afecta el Modelo Económico. • La subsidiaridad/el derecho de propiedad – ¿ordenamiento territorial? • La horizonalidad de las políticas públicas – ¿la internalización de externalidades? • La inserción internacional no discriminaoria – ¿los tratados de libre comercio? • La captura de rentas públicas – ¿la gestión sustentable de rr.nn (royalty)?

34. “The best security of mankind is that interest be made coincident with duty”James Madison, Federalist Paper Nº72Muchas Gracias Rodrigo Pizarro Fundación Terram Enero 2007