《 中国行政制度史 》 课件 （第二章） 主讲：赵 沛教授 山东大学威海分校法学院 公共管理学 2009 年 3 月

1. 《中国行政制度史》课件 （第二章） 主讲：赵 沛教授 山东大学威海分校法学院 公共管理学 2009年3月

2. 第二章 中国古代行政决策与行政执行制度 第一节 早期中国的行政决策与行政执行制度 一、中枢行政决策与行政执行制度 二、地方行政决策与行政执行制度的原型

3. 第二节 先秦时期的行政决策与行政执行制度 • 中枢行政决策与行政执行制度 （一）从公族大夫辅政到宰相辅政 （二）从文武兼治到文武分职 • 地方行政决策与行政执行制度的起源

4. 第三节 秦汉时期的行政决策与行政执行 • 一、中枢行政决策与行政执行制度 • 秦汉时期的中枢政务系统主要包括：中枢决策系统、中枢政务信息系统和中枢政务执行系统。 • （一）决策系统： • 由皇帝亲自主持的会议：“廷议”和“朝议” • 皇帝下诏命令丞相、御史等朝廷官员单独主持或联合举行的政务会议，史书通常称之为“府议”。 • 顾问咨询机构 ： 博士、光禄大夫、太中大夫、中散大夫、谏议大夫、议郎、侍中

5. （二）信息系统 • 御史府是中枢政务信息中心，负责政务信息的上传下达。 • 武帝时期，尚书台也成为中枢信息系统之一，并日益重要，昭、宣以后，正式成为中枢信息中心。 • 信息来源主要有：各级官员的上书或当面奏请皇帝、民间上书。 • 汉宣帝：“而令群臣得奏封事，以知下情。五日一听事，自丞相以下各奉职奏事，以傅奏其言，考试功能。”

6. （三）执行系统 • 拟制诏书 • 皇帝审阅 • 皇帝诏令的形式通过公车司马下达相府 • 相府下达诸卿或逐级地方官员 • 诸卿或地方官员奉命执行

7. 二、地方行政决策与行政执行制度 汉朝的地方行政可以分为三个阶段： • 第一阶段是汉初至武帝； • 第二阶段是武帝至东汉末年； • 第三阶段是东汉末年。

8. 第四节 魏晋南北朝时期的行政决策与行政执行制度 一、中枢行政决策与行政执行制度 • 曹魏时期，尚书台在功能上从早期的决策行政结合形态倾向纯行政形态，逐渐丧失决策功能 。 • 两晋时期，中书起草制令、门下审议应对驳奏、尚书奉命实施的三省并立体制初步形成 。 • 魏晋南北朝时期，中枢决策程序主要在皇帝或权臣主持的中枢政务会议上进行 。 • 总之，这一时期中央中枢行政决策与执行的分工更加专门化，职能更加明确，部门之间设置了有效的分工制衡，为后世奠定了良好的基础。

9. 二、地方行政决与行政执行制度 （一）黄巾起义后，为了镇压起义军，朝廷准许州牧典兵。 “内亲民事，外领兵马” ，州演变为高层行政区。汉初以来的二级行政体制变为州郡县三级行政体制。州的属员： 别驾：主管人事及格只能部门； 治中：统领州府机关诸曹文书； 主薄：统领各文秘机构，政令的宣传送。 （二）州牧、郡守、县令都是本辖区的最高行政长官，对相关事务可以做出决策。如果无法做出，则逐级上报，由上级主管部门裁决。别驾、治中、郡丞等佐官，不仅要辅助长官决策，同时还依据职权划分负责相关行政事务。

10. 第五节 隋唐时期的行政决策与行政执行制度 一、中枢行政决策与行政执行制度 • 三省六部制 • 中书门下体制 • （1）中书门下体制的基本特征是中书门下（不同与中书、门下两省）为宰相们集体办公场所，是最高行政决策机关，超然于三省之上。中书门下直接指挥诸使、诸州、诸军执行皇帝的命令。尚书省成为纯粹勾检文案、收发文书的机关。 • （2）中书、门下两省逐渐演变成为与宰相分离的、具体负责起草和审查诏令的机关，使职和使职化的六部九寺五监成为政务执行主体。 • 差遣使职 ： 总之：中书门下体制中，中书门下是皇帝旨意的执行机关，三省成为中书门下之下的皇命签发机关，而宰相的主要功能就是监督实施，六部及二十四司、九寺五监和诸使则成为中枢政务的具体实施者。

11. 二、地方行政决策与行政执行制度 • 州府之下设县，其长官为县令，佐官为县丞，主管具体事务者有主薄、录事。其具体行政过程自汉以来几无变化。

12. 第七节 两宋时期的行政决策与执行制度 一、中枢行政决策与行政执行制度 两宋时期的中枢行政决策与执行制度可以分为两个阶段：第一个阶段是北宋前期，实行的是中晚唐以来的中书门下体制；自宋神宗元丰年间至南宋，实行的是省部制，包括北宋中后期的三省六部制和南宋的两省六部制。 （一）北宋前期的中书门下体制下的中枢决策 • 三省六部九寺五监（虚职） • 中书门下及其诸使： • 枢密院决策体制 • 三司决策

13. 宋代中央决策程序： • 尚书省六曹事，先由本曹检具条例商议决定，再关报省内有关曹司；无异议者，即赴尚书都省讨论，重要者集议，议定上中书省。有关边防、禁军等事，上枢密院。中书省、枢密院分别议论处置方案，面奏或进状得旨，即录送门下省；门下省审读详校，有异议则封驳缴奏，大带入状论列，小事缴状内改正，无舛误则录送尚书省施行。

14. （二）元丰改制后的三省一院决策体系 • 三省（中书省、门下省、尚书省）和一院（枢密院）。中书省、门下省设在皇宫之内，参与中枢行政决策。以尚书省六部统领中枢政务，撤销各种虚职，诸差遣使并入省台寺监。 • 三省长官合计四人，共同辅政，三省各司其职：中书草诏、门下审阅、尚书奉行。起初，三省向皇帝分班奏事，后改为三省共同听旨、共议政务的运作方式。 • 尚书省六部事，先由本部商议，再报省内有关部司；无异议者，即付尚书省讨论，重要事务，需集议，议定上中书省。 • 政务信息：，各类政务文书经进奏院汇总，由门下省上报皇帝，皇帝诏令则通过门下省分发各地方政府及诸部司。

15. 二、地方行政决策与行政执行制度 （一）虚三级制 地方政体的决策机制： • 路：路的行政机构主要有三个系统，安抚使司、转运使司和提举常平司，依次简称帅司、漕司和仓司。三司各有所职，互不统属，路不是一个完整的行政区，没有统一的行政首长，甚至不存在统一的行政地域范围，只有按事权划分的各个行政系统。分权之彻底、制衡之严密，历代所未尝见。 • 府、州和通判决策系统 • 县制

16. （二）差遣使决策体制 • 地方行政实权掌握在由朝廷委派的知州、知府、知县手中。知州、知府和知县都是差遣使，任期一满或朝廷有人事变动，随即走人。由此造成机构设置与执权行使脱节，刺史、县令等本官不掌本官职内事，而以差遣官掌实际事务。 • 有宋一代，通过行政区划和差遣使制度有效地解决了君主制度下地方割据的千古难题。但矫枉过正，导致地方无权，多头领导，行政效率极其低下。最终导致御敌无力，灭亡于异族之手。

17. 第八节 金元时期的行政决策与执行制度 一，金元的中枢行政决策与执行制度 • 金朝中枢政务体制实行的是一省六部制。金朝辅政的宰执人员有定制，一般是八人，号称“八府”，遇事则皇帝召集诸相集议。 • 元朝中枢政务实际上是一省制。不过虽然名为中书省，其实质是加强版的尚书省，享有的职权远远超过了唐宋时期的中枢政务部门，集财政权、政务出令、文书封驳、监督执行于一体。（首相：右丞相，中书令由成年皇储担任，并不常设。） • 除上述诸相中书省议政外，元朝的中枢政务会议还有以下几种：御前决策会议、廷议、百官集议和诸司房（诸部）的内部政务执行议事会。前三种会议都是与中枢决策密切相关的政务会议，最后一种则与行政执行直接关联。 • 中枢决策上，另外一个重要的因素是最为皇帝近侍的“怯薛”

18. 二、元朝的地方行政决策与行政执行制度 • 行省、路、府（州、直隶州）、县四级行政区结构为主。 • 路设总管府，达鲁花赤、总管，是为长官；有同知、治中、判官、推官，还有统领六曹、职掌案牍的经历、知事、照磨等。府有达鲁花赤、知府或府尹，下设同知、判官、推事及知事等。州有达鲁花赤、州尹或知州，下设州判、知事等。 • 元代行省以下，根据情况分别设儒学提举司，掌管地方教育；置转运提举司，掌财政。它们是统属于行省的单独行政体系，地方政府无权干涉。

19. 第九节 明清时期的行政决策与行政执行制度 一、明清时期的中枢行政决策与执行制度 （一）明朝 • 票拟制度 ：首先君臣面议，然后内阁退而依据圣意票拟，再进呈皇帝审阅；后期则是先由内阁或太监票拟，再进呈皇帝裁决。虽然是程序先后有变，但所谓差之毫厘，谬以千里，权力大小轻重全在其中。 • 廷议 ：秦汉以来的诸朝制度尤为不同，没有皇帝或宰相的参与，而是中枢各部门间的联席会议，凡参与人员不分贵贱尊卑都有发言权。一般由相关部门的尚书主持。六部官奏事无须再通过宰相，连六部司官也可以直接向皇帝上疏。皇帝发布政令后，直接交由六部执行。在参与决策上，六部、尤其是吏部，在廷推、廷议等活动中居于主导地位。

20. （二）清代的中央行政体制 • 内阁和军机处：内阁和军机处是清代直接辅佐皇帝治国理民的最重要的中枢机构或决策机构。它们是皇帝权力的组成部分，又不是皇权本身。在体制上，它们属于官僚体系。大体上说，乾隆以前，内阁起主要作用；乾隆以后，军机处则在辅佐皇权方面出内阁而代之。 • 清朝的六部及其职能 ：六部是中央主要的行政机构。六部之中，以吏、户、兵三部为重。实际上以户部为最重，因为它是当时惟一的财政机构，掌管财政实权。吏部和兵部职权实际上被军机处剥夺，只分别执掌官员考核和军令奏报的事务性工作。 其次以刑部政务繁忙，故以政务论，户、刑二部是六部之中最重要的机构。 • 理藩院：“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚。尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德”。

21. 二、明清时期的地方行政决策与行政执行制度 (一)明朝 • 地方行政区划主要是省、府（州）、县三级制。 • 布政使是一省的行政长官，其下设左布政使、右布政使、左参政、右参政、左参议、右参议等官。与布政使并行的还有主管监察和司法的按察使、主管军政的都指挥使。三使各司其职，互不统属。凡遇重大政事，由布政使、按察使和都指挥使合议，然后上报朝廷部院，等候裁决。 • 明朝行政体制的特殊之处在于道的设置。道是以专门事务分工为标准组建的行政组织，如分守道、粮储道、提学道、水利道等。这些与行政事务相关的道的长官是左右参政和左右参议。 • 府、县与前代没有根本改变。

22. （二）清朝 • 行政区划沿用明朝的省、府（州）县三级制。 • 总督、巡抚 • 布政使主管一省行政和财政事务。 • 清代的道极为复杂，不仅有布政使佐官管辖的分守道，还有直隶于督抚的盐法道、督粮道、河道。 • 省以下，设府、直隶厅或直隶州。在具体行政过程上，与明朝无异。