Droit institutionnel de l’Union européenne

1. Droit institutionnel de l’Union européenne Primauté -effet direct-responsabilité extra-contractuelle Nicolas de Sadeleer Professeur aux FUSL

2. Première partiePrimauté du droit CE

3. Principe d’origine prétorienne qui n’a jamais été expressément inscrit dans les traités. • Principe reste bien absent du traité de Lisbonne • La primauté commande l’exclusion de toute règle interne, quelle que soit sa place dans la hiérarchie des normes, enfreignant la légalité communautaire, quelle que soit sa source (droit primaire ou secondaire).

4. Costa c Enel/Faits • Un particulier contestait devant un juge italien la conformité au traité CEE de la loi de nationalisation de la production et de la distribution d’électricité. Dans le cadre d’un contentieux préjudiciel, le gouvernement italien avança que la procédure était frappée d’une irrecevabilité absolue dans la mesure où la loi italienne postérieure primait la loi d’approbation du traité CEE. • L’exception de procédure a obligé la CJCE a prendre une position claire sur la primauté.

5. A la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la C.E.E. a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres lors de l'entrée en vigueur du traité et qui s'impose à leur juridiction. • En instituant une communauté de durée illimitée, dotée d'institutions propres, de la personnalité, de la capacité juridique, d'une capacité de représentation internationale et plus particulièrement de pouvoirs réels issus d'une limitation de compétence ou d'un transfert d'attributions des États à la Communauté, ceux-ci ont limité leurs droits souverains et créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes.

6. PRIMAUTECJCE, 15 juillet 1964, Costa c E.N.E.L., aff. 6/64 Cette intégration, au droit de chaque pays membre, de dispositions qui proviennent de sources communautaires et plus généralement les termes et l'esprit du traité, ont pour corollaire l'impossibilité pour les États de faire prévaloir, contre un ordre juridique accepté par eux sur une base de réciprocité, une mesure unilatérale ultérieure (...).

7. PRIMAUTECJCE, 15 juillet 1964, Costa c E.N.E.L., aff. 6/64 « Issu d’une source autonome, le droit né d traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit (...) Le transfert opéré par les États, de leur ordre juridique interne au profit de l'ordre juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains. »

8. PRIMAUTECJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, aff. 106/77 En vertu du principe de la primauté du droit communautaire, les dispositions du traité et les actes des institutions directement applicables ont pour effet, dans leurs rapports avec le droit interne des États membres, non seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur, toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore - en tant que ces dispositions et actes font partie intégrante, avec rang de priorité, de l'ordre juridique applicable sur le territoire de chacun des États membres - d'empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec des normes communautaires.

9. Primauté: rôle des juridictions nationales « Le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit CE, a l’obligation d’assurer le plein effet de la directive en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition nationale contraire » (C.J.C.E., 9 mars 1978, Simmenthal, aff. 106/77 , Rec., p. 629).

10. Fondement de la primauté • Le fondement de la primauté doit donc être recherché dans la nature et les caractéristiques de l’ordre juridique communautaire. • C’est donc le traité qui est à la source de la primauté et non les constitutions nationales, auxquelles la primauté peut d’ailleurs être opposée.

11. Primauté sur le droit constitutionnel • Le principe d’égalité de traitement entre les hommes et les femmes prévaut sur la Loi fondamentale allemande qui prévoyait que les femmes ne pouvaient en aucun cas être employée à un service armé. • (CJ, 11 janvier 2000, Kreil, aff. C-285/98)

12. Limites posées au principe de primauté Tension permanente entre les impératifs de la primauté et le modalités de sa mise en oeuvre. Le principe de sécurité juridique prime sur celui de la primauté: • le droit CE n’impose pas à une juridiction nationale d’écarter une sentence arbitrale devenue définitive alors même que cela s’avère nécessaire pour pouvoir examiner la validité du contrat que la sentence arbitrale a déclaré valable à l’aune du droit CE (arrêt Eco Swiss, 1 juin 1999) • le droit CE n’exige pas des autorités administratives nationales de revenir sur une décision administrative définitive en contradiction avec un arrêt préjudiciel (arrêt Kühne & Heitz, 13 janvier 2004)

13. Seconde partieEffet direct du droit CE

14. Effet direct et droit international • Droit intl.: aptitude d’une disposition d’un traité de produire directement des droits et des obligations dont les particuliers peuvent se prévaloir devant les tribunaux ou toute autre autorité nationale. • La grande majorité des traités ne revêtent pas ce caractère.

15. Effet direct et droit CE • Conception plus libérale: présomption en faveur de l’effet direct • Le droit CE est au service d’un projet d’intégration. • Le droit CE, dans son ensemble, est comme tel apte à produire des effets qui affectent immédiatement la situation personnelle et matérielle des particuliers.

16. Effet direct en fonction des catégories d’actes communautaires • l'effet direct appliqué aux règles du traité • l'effet direct appliqué au règlement (3) l'effet direct appliqué à la décision (4) l'effet direct appliqué à la directive (5) l'effet direct appliqué aux accords internationaux conclus par la CE

17. (1) L’effet direct appliqué aux traités constitutifs Lorsque les dispositions du TCE sont claires, précises et inconditionnelles, la CJCE reconnaît le droit, dans le chef du particulier, d'invoquer devant une juridiction nationale à l'encontre de l'Etat défaillant, les effets immédiats qui découlent des obligations imposées aux EM.

18. CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62 • L’arrêt Van Gend en Loos marque le divorce le plus net avec la solution traditionnelle du droit international. • La CJCE s’est écartée d’une interprétation textuelle et subjective; elle a tranché en fonction des buts et du système du traité (interprétation téléologique et systématique) • Le fondement de l’effet direct en droit CE: spécificité même de l’OJ CE

19. CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62 Le droit communautaire, indépendant de la législation des États membres, de même qu'il crée des charges dans le chef des particuliers, est destinéàengendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique. Ces droits naissent non seulement lorsqu'une attribution explicite en est faite par le traité, mais aussi en raison d'obligations que le traité impose d'une manière bien définie tant aux particuliers qu'aux États membres et aux institutions communautaires.

20. CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62 • Art. 12(nouvel art. 25) CEE est directement applicable: - interdiction claire et inconditionnelle - obligation n’est assortie d’aucune réserve - le fait que la disposition désignait les EM comme destinataires de l’obligation n’implique pas que les ressortissants ne pussent en être les bénéficiaires

21. Critères pour conférer un effet direct • Caractère complet, inconditionnel et précis de la disposition • Il n’est pas requis que la disposition confère des droits subjectifs aux particuliers

22. Effet direct des dispositions du traité CE • Effet direct complet (vertical et horizontal) Concurrence (art. 81-82 CE); libre circulation des personnes (art. 39 CE); non-discrimination (art. 141 CE) • Effet direct limité (uniquement vertical) Interdiction droits de douane et taxes d’effet équivalent (art. 25 CE); Interdiction droits restrictions quantitatives à l’importation et à l’exportation (art. 28-29 CE)

23. Exemple d’effet direct complet • « La prohibition de discrimination entre travailleurs masculins et féminins s’impose non seulement à l’action des autorités publiques, mais s’étend également à tues conventions visant à régler de façon collective le travail salarié ainsi qu’aux contrats entre particuliers »(Arrêt Defrenne, aff. 43/75)

24. Exemple d’effet direct complet • L’article 48 CEE (nouvel article 39 CE) - libre circulation des travailleurs - s’applique à des règles dictées par des associations sportives qu déterminent les conditions d’exercice d’une activité salariée par des sportifs professionnels » (Arrêt Bosman, aff. C-415/93, point 116)

25. Effet direct dans la CEDH • Seuls les Etats sont défendeurs dans le cadre des procédures juridictionnelles mises en place par la CEDH. • Effet direct horizontal indirect concernant les obligations positives que doit prendre l’Etat à l’égard d’une personne privée en vue de protéger les droits fondamentaux d’une autre personne.

26. Effet direct des dispositions du traité CE • Absence d’effet direct: dispositions de nature institutionnelle dont la mise en oeuvre est subordonnée à l’exercice d’une compétence CE; objectifs du traité; obligation de coopération; politique sociale

27. Absence d’effet direct : exemples • Art. 2 fixant les objectifs du traité C E • Art.87-88 CE dans la mesure où ils accordent à la Com. un large pouvoir d’appréciation. • Art. 136-140 CE concernant la politique sociale • Art. 158-162 (cohésion éco-soc), 153 (consommateurs), 174-175 (envt.) car ils présentent un caractère programmatique.

28. Effet direct - Absence d’effet direct/Aides d’Etat Effet direct vertical : Art. 88,§3 CE • Impose à l’EM la notification préalable des projets aides d’Etat à la Commission européenne - aucun pouvoir discrétionnaire dans le chef de l’EM Absence d’effet direct : Art. 87 CE • Prévoit que les aides d’Etat sont incompatibles avec le marché commun - pouvoir discrétionnaire de la Commission - possibilité d’avaliser ou de refuser l’aide projetée

29. (2) Effet direct du règlement • Source directe de droit dans les Etats, le règlement bénéficie de plein droit de l’effet direct dans son ensemble. «en raison de sa nature même et de sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, le règlement produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer au particulier des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de protéger» (C.J.C.E., 14 décembre 1971, Politi, aff. 43/71) • Il est susceptible d'avoir à la fois un effet direct vertical et horizontal

30. Effet direct horizontal du règlement • Effet direct horizontal : possibilité pour un opérateur économique d’intenter, à l’encontre d’un autre opérateur, un procès civil pour assurer le respect du règlement

31. Exemple récent de l’effet direct horizontal du règlement « Il y a lieu de considérer que la pleine efficacité de la réglementation en matière de normes de qualité applicables à des variétés de raisins de table et, en particulier, l'effet utile de l'obligation édictée à (...) impliquent que le respect de cette obligation puisse être assuré dans le cadre d'un procès civil intenté par un opérateur à l'encontre d'un opérateur concurrent.” (CJCE, 17 septembre 2002, Antonio Muñoz y Cia SA, aff. C-253/00)

32. (3) Effet direct de la décision Lorsqu’elle impose une obligation inconditionnelle et suffisamment nette et précise, la décision engendre dans le chef des particuliers que les juridictions nationales doivent sauvegarder (arrêt 12 décembre 1990, Kaefer et Procacci, aff. jtes. C-100 et 101/89).

33. (4) Effet direct de la directive « Most of the problems surrounding the direct effect of EC law arise with directives. Directives are different from the Community Treaties and regulations; they are not automatically the law of the land; they are first in need of implementation. Directives are in form and in substance a bit like international treaties. (...) » P-J KUIJPER, ‘Epilogue’ in Prinssen & Schrauwen (eds.) Direct Effect (Europa Law Pub., 2004) 254

34. A priori, absence d’effet direct de la directive • A la différence du règlement, la directive s'inscrit dans la perspective d'un dualisme des ordres juridiques avec, d'une part, l’OJ CE et, d'autre part, l’OJ national. L'autorité de droit interne doit intervenir, non seulement pour intégrer les dispositions de la directive, mais également pour assurer leur mise en oeuvre concrète par l'adoption de mesures dont elle décide discrétionnairement le contenu. • Par conséquent, la correcte mise en oeuvre d’une directive par l’intermédiaire de mesures d’application, atteint directement le destinataire indirect de la norme CE.

35. Effet direct d’une directive • Ce dualisme est toutefois atténué par l'application de la théorie de l'effet direct. La CJCE a consacré depuis l'arrêt Van Duyn la théorie de l'effet direct des directives (arrêt du 4 décembre 1974, aff. 41/74, Van Duyn) • L’effet direct ne ne se pose que si l’EM n’a pas correctement exécuté la directive.

36. Les deux raisons d’être de l’effet direct de la directive • Incompatibilité avec la valeur contraignante de la directive • Effet utile serait atténué dans la mesure où les obligations qui en découlent ne pourraient être invoquées par les personnes concernées

37. Effet direct de la directive Il s’ensuit que les particuliers sont fondés à les invoquer devant le juge national à l’encontre de toute autorité de l’Etat membre, soit lorsque la directive n’a pas été transposée dans les délais, soit lorsqu’elle a été transposée incorrectement. L’effet direct fait du citoyen un véritable justiciable du droit CE.

38. Conditions • La règle doit être claire et précise • et inconditionnelle (elle ne requiert pas, pour son application, l'interposition d'un pouvoir discrétionnaire exercé par une institution communautaire ou un organe de l'Etat membre)

39. Conditions non remplies “Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme .... : (Directive 75/442 déchets) “la disposition en question doit être considérée comme la délimitation du cadre dans lequel doit se dérouler l'activité des Etats membres en matière de traitement de déchets et non comme imposant en soi l'adoption de mesures concrètes ou telle méthode d'élimination des déchets. Elle n'est donc ni inconditionnelle ni suffisamment précise et n'est pas ainsi de nature à conférer des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à l'égard de l'Etat” (ArrêtComitato di coordinamento per la difesa della cava du 23 février 1994, aff. C-236/92, point 14) L'article 4 de la directive ne peut servir de fondement à la contestation de la légalité d'une autorisation administrative dont la procédure d'octroi aurait été scrupuleusement respectée mais qui ne garantirait pas, sur le fond, le respect des conditions de protection de la santé et de l'environnement.

40. Effets direct vertical et horizontal • Les dispositions d’une directive, qui sont inconditionnelles et suffisamment précises, peuvent être invoquées par les particuliers, de manière verticale (effet ascendant), dans leurs rapports avec les autorités étatiques, • En revanche, A) elles ne peuvent être invoquées, de manière verticale (effet descendant), , par des autorités à l’encontre d’individus. B) elles ne peuvent être invoquées, de manière horizontale, par des particuliers à l’encontre d’autres individus. (C.J.C.E., 14 juillet 1994, Faccini Dori, aff. C-91/92, Rec., p. I-3325.)

41. Effet vertical descendant • JP constante CJCE • « Une directive ne saurait avoir comme effet, par elle-même et indépendamment d’une loi interne prise pour son application, de déterminer ou d’aggraver la responsabilité pénale de ceux qui agissent en infraction à ses dispositions » (Arrêt Pretore di Salo, 14/86, point 20).

42. Effet vertical descendant • Mrs Delena Wells, riveraine d’une carrière • Autorisation de réexploiter la carrière accordée à un nouvel exploitant • Absence d’étude d’impact sur le milieu conformément à la Directive 85/337 • Qu. préjudicielle : possibilité pour Mrs Delena Wells d’invoquer Directive 85/337 non appliquée au cas d’espèce

43. Effet vertical descendant « De simples répercussions négatives sur les droits des tiers, même si elles sont certaines, ne justifient pas de refuser à un particulier d’invoquer les dispositions d’une directive à l’encontre de l’EM concerné » (Arrêt Wells, C-201/02, point 57) Pas de situation d’  « inverse direct effect » comme l’avait argué les autorités britanniques

44. Effet vertical descendant • « Le fait que les opérations d’exploitation minière doivent être arrêtées pour attendre les résultats de l’évaluation est, certes la conséquence de la réalisation tardive des obligations incombant à la GB » (Arrêt Wells, C-201/02, point 58)

45. Effet direct vertical Passé le délai de transposition, les particuliers peuvent invoquer directement à l’encontre de l’EM défaillant les dispositions de la directive qui remplissent les conditions de l’applicabilité directe.

46. Effet direct d’exclusion En application du principe de primauté, le juge national doit écarter tout droit national contraire à la directive alors qu’aucun droit subjectif n’est en cause (24 octobre 1996, Kraaijeveld, aff. C-72/95; 19 septembre 2000, Linster, aff. C297/98)

47. Absence d’effet direct horizontal • «le caractère contraignant d'une directive sur lequel est fondé la possibilité d'invoquer celle-ci devant une juridiction nationale n'existe qu'à l'égard de tout Etat membre destinataire. Il s'ensuit qu'une directive ne peut créer d'obligation dans le chef d'un particulier et qu'une disposition d'une directive ne peut être invoquée en tant que telle à l'encontre d'une telle personne devant une juridiction nationale» (C.J.C.E., 26 février 1986, Marshall, aff. 152/84)

48. Palliatif permettant de contourner les limites de l’effet direct: l’obligation d’interprétation conforme En vue de garantir l’effet utile des directives dans le cas où il ne serait pas possible d’invoquer l’effet direct de certaines de leurs dispositions, la CJCE a conçu, de façon prétorienne, un mécanisme complémentaire, qui consiste à obliger les Etats membres à interpréter, dans toute la mesure du possible, leurs règles nationales à la lumière du texte et de la finalité de certaines directives. (CJCE, 10 avril 1984, Von Colson et Kamann, aff. 14/83, point 16 ; 14 juillet 1994, Faccini Dori, aff. C-91/92, point 26.)

49. Obligation d’interprétation conforme • Cette jurisprudence permet donc de contourner l’écueil de l’absence d’effet direct des directives. • L’ obligation d’interprétation conforme porte sur toute législation prise pour l’application de la directive dans l’ordre juridique dans son ensemble. • L’ obligation peut-elle se faire contra legem?

50. Obligation d’interprétation conforme : risque d’interprétation contra legem CJCE, 5 octobre 2004, Pfeiffer, C-397/01 à C-403/01 Malgré le caractère précis et inconditionnel des articles de la directive, absence d’effet direct horizontal Si le choix entre deux méthodes interprétatives, le juge national devra choisir celle qui écarte le conflit (points 116-117). Voyez tout particulièrement le point 119 « prendre en considération l’ensemble des règles de droit national  pour garantir la pleine effectivité » de la directive mal transposée (point 119).