QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO EM EDUCAÇÃO: Uma Análise para os Municípios da RMN em 2009

1. UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS – CCSA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA – PPGECO Mestranda: Veruska Pereira da Silva Orientadora: Maria do Livramento M. Clementino QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO EM EDUCAÇÃO: Uma Análise para os Municípios da RMN em 2009 Natal, Setembro/2011

2. INTRODUÇÃO • Problemática • A educação, considerada um dos principais instrumentos de transformação da sociedade, é traduzida como um importante instrumento responsável pelo bem-estar da nação. • Apesar do sistema brasileiro ter evoluído nos últimos anos, alguns problemas ainda persistem. • O papel da família, escolarização dos pais, estrutura física da escola, local de moradia, recursos públicos, são fatores determinantes no desempenho dos estudantes. • Pelo fato de a educação pública ser obrigação do Estado, torna-se importante avaliar as despesas realizadas na educação. Então questiona-se: • Qual a qualidade do gasto público em educação para os municípios que compõem a Região Metropolitana de Natal?

3. INTRODUÇÃO • OBJETIVO GERAL • O presente trabalho tem por objetivo fazer uma avaliação da qualidade do gasto público em educação, da rede municipal de ensino para os dez municípios que compõe a Região Metropolitana de Natal – RMN.

4. INTRODUÇÃO • Objetivos Específicos • Obter indicadores de desempenho e despesa para cada município da RMN. • Analisar o indicador de qualidade do gasto público em educação através dos princípios da eficiência e da eficácia. • Comparar o gasto realizado em educação com o retorno obtido pelos estudantes através das médias da Prova Brasil.

5. INTRODUÇÃO • Justificativa • Esta pesquisa é justificada por três motivos: • Primeiro pelo fato de que estudos que associam as finanças públicas com a educação são importantes para entender porque o desempenho dos sistemas educacionais muitas vezes não são satisfatórios. • Segundo por alguns estudos a respeito da qualidade do gasto público em educação no Brasil, como no caso o de Brunet, Bertê e Borges (2008) ter concluído que em 2007 a qualidade do gasto público em educação do Rio Grande do Norte era uma das piores. • Terceiro pretende-se através deste trabalho fornecer informações que contribuam para o desenvolvimento do setor no que se refere a uma melhor alocação dos recursos públicos para a educação e uma melhor qualidade do ensino.

6. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO • Capítulo I: Gasto Público Social • As Abordagens Normativas e Positivas • O Tratamento do Gasto pela Literatura do Welfare State • A Teoria da Escolha Pública e a sua Relação com as Finanças Públicas • O Welfare State e a Teoria da Escolha Pública • As Funções Econômicas do Estado • A Produção de Bens Públicos • As Especificidades da Educação

7. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO • Capítulo II: A Trajetória da Política Educacional e do Financiamento à Educação a partir da Constituição de 1988 • A Política Educacional no Governo de Collor • A Política Educacional no Governo de Itamar Franco • Políticas Educacionais do Primeiro e do Segundo Mandato de Fernando Henrique Cardoso • Políticas Educacionais do Primeiro e do Segundo Mandato de Lula • Programas e Políticas Educacionais no Rio Grande do Norte e nos municípios da RMN • Políticas de Financiamento da Educação

8. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO • Capítulo III: Caracterização da Região Metropolitana de Natal • Caracterização dos Municípios da RMN quanto aos Indicadores Educacionais • Os determinantes do Aumento do Gasto Público em Educação • Avaliação das Despesas Públicas em Educação • Procedimentos Metodológicos • Escolha das Variáveis • Base de Dados • Procedimento para a Coleta dos Dados • Procedimento para o Cálculo dos Indicadores e Análise dos Dados • Considerações Finais • Referências Bibliográficas

9. GASTO PÚBLICO SOCIAL • Os direitos sociais afirmados na Constituição devem ser garantidos pelo Estado e para que a oferta do Estado cresça este é obrigado a realizar mais despesas públicas, os conhecidos gastos públicos sociais, cujo o controle é de extrema importância para manter a estabilidade econômica. • Segundo Rezende (2001) o gasto público social é um conjunto de aplicações do Governo nos programas de assistência social, educação, cultura, habitação, previdência social, trabalho, alimentação e nutrição.

10. GASTO PÚBLICO SOCIAL • O Tratamento do Gasto pela Literatura do WelfareState • Pelo motivo do mercado não conseguir por si só atender as necessidades da sociedade foi observado que este apresentava diversas imperfeições as conhecidas “falhas de mercado”. No sentido de as corrigir o Estado intervém na economia para promover o bem-estar social e a eficiência econômica. • A intervenção do Estado na busca pela garantia dos direitos sociais em favor da eficiência e da equidade resultou no conhecido WelfareStateou Estado de Bem-Estar Social, sendo este um conjunto articulado de programas de proteção social, que asseguram o direito à aposentadoria, habitação, educação, saúde, etc. (ARRETCHE, 1996) • Esta literatura diz respeito a abordagem normativa da economia referindo-se ao que deveria ser alcançado, o que deveria ser produzido.

11. GASTO PÚBLICO SOCIAL • A Origem, o Desenvolvimento e a Crise do WelfareStateno Brasil • A trajetória do WelfareStateno Brasil pode ser entendida por sua origem na década de 30, por seu desenvolvimento na década de 60 e pela crise, iniciada no final dos anos 70 que se estabeleceu nos anos 80. • A origem se deu com o surgimento de políticas sociais ainda que de caráter político que passaram por transformações e inovações, no que diz respeito a educação, saúde, assistência social, etc. • Em meados da década de 60 os sistemas nacionais públicos estão efetivamente regulados nas áreas de bens e serviços sociais básicos. • A crise dos anos 80 acarretou na crise do WelfareState. De acordo com Draibe (1989) um dos marcos da crise do WelfareStateestá relacionado com a capacidade do Estado em financiar os gastos, afetando a manutenção dos programas sociais.

12. GASTO PÚBLICO SOCIAL

13. GASTO PÚBLICO SOCIAL • A Teoria da Escolha Pública (TEP) e sua Relação com as Finanças Públicas • A TEP se preocupa em estudar a relação existente entre a política e a economia, enfatizando as questões relacionadas às “falhas de governo”, o qual a falta de responsabilidade governamental é uma característica marcante destas falhas, tornando-se uma causadora dos problemas relacionados as finanças públicas e impedindo muitas vezes o alcance satisfatório dos objetivos econômicos e sociais. • Esta teoria está relacionada tanto a abordagem positiva da economia quanto a normativa. Suas decisões partem do resultado da análise econômica para que seja possível tomar decisões no âmbito político com o objetivo de atingir determinados resultados.

14. GASTO PÚBLICO SOCIAL • Uma das preocupações da TEP é tornar o Governo mais eficiente na execução das políticas públicas e mais responsável no atendimento as demandas da sociedade. • O controle financeiro pode ser realizado através do acompanhamento do gasto público para avaliar a qualidade e os resultados dos programas no intuito de evitar o mau uso dos recursos públicos que podem resultar em ineficiência e ineficácia.

15. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 • O sistema educacional brasileiro desde a Constituição Federal de 1988 vem passando por várias transformações, como: • Garantia da educação como um direito social; • Descentralização da política educacional; • Vinculação constitucional de recursos para a educação, entre outras. • De acordo com Azevedo (2004), a política educacional é definida como um programa de ações produzidas pelas relações de poder expressas na política. • Segundo Araújo (2005), a prática da política pública, em especial da política educacional, requer que se considere a intervenção do Estado brasileiro na realização dos direitos sociais.

17. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 • As conquistas educacionais no Brasil evoluíram no decorrer dos anos e os resultados alcançados, podem ser comparados internacionalmente através do Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA). • Nessa avaliação, realizada com estudantes de 15 anos de idade nas áreas de ciências, leitura e matemática, são recolhidas informações pessoais sobre esses estudantes e suas famílias, fator importante na explicação de diferentes níveis de desempenho.

18. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 Gráfico 1- comparação d o pisa entre países da América latina, 2006 - 2009 Gráfico 2- comparação do pisa entre países desenvolvidos economicamente 2006 - 2009

19. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 • Políticas de Financiamento da Educação • As políticas de financiamento da educação são imprescindíveis para o estudo das despesas, uma vez que estas estão associadas aos correspondentes meios de financiamento. • A partir da Constituição Federal de 1988 até a segunda metade da década de 90, a principal fonte de financiamento da educação pública estava voltada aos impostos e ao salário-educação. • Na segunda metade da década de 90 o Governo adota uma política que visa atingir maior descentralização de recursos e da gestão. • Criação do Fundef • Em 2006, substituição do Fundef pelo Fundeb;

20. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 • Com o Fundeb, as fontes de recursos que formam o fundo foram ampliadas.

21. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 • Os recursos são distribuídos de acordo com os fatores de ponderação, cujo estes são definidos anualmente e diferenciados pela etapa, modalidade e tipo de estabelecimento da educação básica.

22. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 • A definição dos fatores de ponderação, juntamente com os dados do censo da educação básica e dos valores dos recursos no estado, permite o cálculo do valor/aluno anual. • O valor/aluno é independente para cada estado, apenas ele deve ser igual ou maior do valor/aluno anual nacional.

23. A TRAJETÓRIA DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 • O valor financeiro que cada município irá receber é calculado multiplicando o coeficiente de distribuição de cada município pelo total de recursos de cada estado. • No mínimo 60% deve ser destinado à remuneração dos profissionais do magistério em exercício e os outros 40% na manutenção e desenvolvimento do ensino.

24. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • RMN, institucionalizada em 1997 com seis municípios e atualmente está composta por dez.

25. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Caracterização dos Municípios da RMN quanto aos Indicadores Educacionais • O IDEB relaciona o desempenho dos estudantes com a taxa de aprovação, cujo escala varia de 0 a 10.

26. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Caracterização dos Municípios da RMN quanto aos Indicadores Educacionais • As elevadas taxas de abandono e reprovação no ensino fundamental levam os alunos a cursarem a série fora da idade adequada, criando uma distorção entre a idade e a série que o aluno deveria está cursando.

27. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Caracterização dos Municípios da RMN quanto aos Indicadores Educacionais • A taxa de distorção é maior para as séries finais, devido ao maior número de abandono e reprovação.

28. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Os Determinantes do Aumento do Gasto Público em Educação • Uma das hipóteses teóricas para justificar o crescimento das despesas públicas parte da Teoria de Adolph Wagner, com a conhecida “Lei de Wagner”, a qual afirma que a despesa pública é endógena e cresce com o rendimento, e que este crescimento é mais rápido do que o crescimento do rendimento. • Segundo Rezende (2001, p.21), a argumentação da Lei de Wagner é uma tentativa de explicar o comportamento do aumento das despesas públicas, em que a população, a densidade demográfica, o grau de urbanização, entre outras variáveis, são importantes para determinar o crescimento dos gastos nas mais variadas funções do Estado. • De acordo com Arretche (1996) as mudanças demográficas são o principal fator a explicar o aumento dos gastos, devido aos programas sociais responderem à idade da população.

29. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Os Determinantes do Aumento do Gasto Público em Educação • O aumento das despesas públicas em educação cresceu para todos os municípios da RMN

30. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Os Determinantes do Aumento do Gasto Público em Educação • As maiores despesas efetuadas na função educação pelo município está relacionada ao ensino fundamental, conforme determina a Lei 9.324.

31. Pirâmide etária da RMN 1970 - 2010

32. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Avaliação das Despesas Públicas em Educação • Eficiência • Eficácia • Efetividade

33. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimentos metodológicos • A metodologia utilizada é baseada no trabalho de Brunet, Bertê e Borges (2008), cujo a qualidade do gasto público em educação pode ser medida através do seguinte indicador: • O IQ (índice de qualidade do gasto público em educação) é o resultado da razão entre o indicador de desempenho e o indicador de despesa.

34. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimentos metodológicos • O resultado do indicador de desempenho parte do seguinte função: • Onde: • D é indicador de desempenho; •  é o escore bruto da variável de desempenho; •  e  são, respectivamente, a média e o desvio padrão dos escores brutos de desempenho de todos os municípios da RMN.

35. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimentos metodológicos • Para o cálculo do indicador de despesa na função educação, tem-se: • Onde: • G é o Indicador de despesa municipal; • S é a despesa municipal em educação; • m é o total de matrículas na rede municipal; •  e  são, respectivamente, a média e o desvio padrão da despesa por aluno de todos os municípios da RMN no mesmo período de tempo.

36. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimentos metodológicos • Escolha das variáveis de desempenho e despesa • Número de matrículas na rede municipal de ensino – Censo Escolar/INEP; • Desempenho da Prova Brasil municipal (4ª série/5º ano e 8ª série/9º ano) de português e matemática – Prova Brasil/INEP; • Despesas realizadas na função educação (dados por município) – SIOPE.

37. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimento para Cálculo dos Indicadores e Análise dos Dados • O indicador bruto de despesa por aluno é a razão entre as despesas na função educação e o número de matrículas, ambos rede na municipal de ensino.

38. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimento para Cálculo dos Indicadores e Análise dos Dados • Após o tratamento estatístico pela função de distribuição acumulada normal , obtêm-se o indicador de despesa com seus valores confinados entre 0 e 1. • Os municípios que efetuaram mais despesas em educação apresentaram o índice próximo de 1.

39. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimento para Cálculo dos Indicadores e Análise dos Dados • Médias coletadas dos microdados da Prova Brasil 2009 • A média mínima satisfatória do SAEB é de 200 pontos para 4º série/ 5°ano e de 300 pontos para 8º série/ 9º ano.

40. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimento para Cálculo dos Indicadores e Análise dos Dados • Para o cálculo do indicador de desempenho é utilizado o mesmo tratamento estatístico do indicador de despesa • Seus valores também são confinados entre 0 e 1, mas a sua análise é realizada de forma análoga ao indicador de despesa • Para o indicador de desempenho o valor vai ser melhor quanto mais próximo for de 1.

41. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimento para Cálculo dos Indicadores e Análise dos Dados

42. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL • Procedimento para Cálculo dos Indicadores e Análise dos Dados

43. CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE NATAL

44. CONSIDERAÇÕES FINAIS • Neste estudo, o fator determinante utilizado para justificar o desempenho escolar foram os recursos, ou seja, os gastos públicos realizados na função educação. • O ponto de partida para este estudo foi a compreensão da Teoria do Bem-Estar Social (Welfare State) e da Teoria da Escolha Pública. A primeira foi importante para entender como e por que o Governo intervém na economia, e a segunda, nos mostra que complicações econômicas e políticas afetam o desenvolvimento do bem-estar social

45. CONSIDERAÇÕES FINAIS • As mudanças ocorridas na política educacional a partir da Constituição de 1988 foram fundamentais para diminuir o analfabetismo e melhorar a qualidade do ensino, como: • A criação da LDB; • Mudanças na forma de financiamento da educação; • Criação, ampliação e reformulação de programas e ações educacionais • Para o estudo do gasto, é essencial entendermos a forma de financiamento, e, neste trabalho, destacamos a atual, O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério (FUNDEB)

46. CONSIDERAÇÕES FINAIS • Além disso, verificamos, de acordo com os dados do SIOPE, que, em 2009, os dez municípios da RMN cumpriram a legislação do FUNDEB destinando, no mínimo, 60% dos recursos para a valorização do magistério. • Os dados dos indicadores educacionais dos municípios da RMN, possibilitou identificar problemas que influenciam na qualidade do ensino, como é o caso da distorção idade/série que está diretamente relacionada à taxa de reprovação e abandono. • Concluímos que a alta taxa de distorção idade/série é maior nas séries finais devido a essas séries apresentarem maiores taxas de reprovação e de abandono.

47. CONSIDERAÇÕES FINAIS • Entendemos como qualidade do gasto o uso adequado dos recursos. • Os indicadores de desempenho, despesa e qualidade do gasto, permitiu avaliar e comparar os resultados entre os municípios da RMN. • Os principais resultados encontrados mostram que elevadas despesas não significam melhor desempenho educacional. • E a partir dos resultados desta pesquisa novos questionamentos são levantados que podem ser utilizados em estudos futuros, como é o caso: • Quais os mecanismos que, desde o território, impactam na escola produzindo desigualdades? • O baixo desempenho escolar nos municípios da RMN estaria ligado às “falhas do governo”, ou seja, a casos de corrupção na área educacional?

48. Obrigada pela atenção!