发展规划研究及编制实务 2014 年 3 月

发展规划研究及编制实务2014年3月

主要内容 一、规划工作概述二、国家产业政策、区域政策演变及特点三、规划编制实例分析

第一节规划工作概述

健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。 ——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

规划的功能 经济体制不同，规划的功能不同。在社会主义市场经济体制下，总体上看，规划具有促进国家战略目标实现，弥补市场失灵，公平配置公共资源，促进全面、协调、可持续发展的功能。 ●国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。 ●科学编制并组织实施国民经济和社会发展规划，有利于合理有效地配置公共资源，引导市场发挥资源配置的基础性作用，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。 ——《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发［2005］33号）

规划体系 • 按层级：国家级、省级、市县级 • 按类型： ●国民经济和社会发展总体规划 ——时间序列 ●主体功能区规划 ——空间序列 ●专项规划 ●区域规划 ●市县空间发展规划 ●土地利用规划 ●城市规划

五年计划（规划）历史 • 建国以来，除了1949—1952年国民经济恢复时期和1963—1965年国民经济调整时期外，我国已经编制了12个五年计划（规划）。 • “三五”计划（1966—1970）开始，五年计划逢一、逢六编制。 • “六五”计划（1981—1985）是继“一五”计划（1953—1957）后第二个正式公布的五年计划。 • “七五”计划（1986—1990）是第一个在计划刚开始实施就正式通过并公布的五年计划，自此成为惯例。 • “七五”计划恢复了“二五”计划由党提出计划建议的做法，从制度上明确了党和政府在计划编制上的分工。 • “九五”计划（1996—2000）开始，专家参与前期课题研究，参与政策咨询。

“十一五”开始，五年“计划”改为五年“规划”“十一五”开始，五年“计划”改为五年“规划” • 一字之差，体现了经济社会发展理念的转变 • 从强调经济增长到重视社会和谐 • 从强调经济产量到追求经济社会全面进步 • 从平衡布局到效率优先再到协调发展 • 从刚性的计划指标到预期性、约束性指标体系

规划的内容 • （透彻的）背景分析 • （先进的）规划理念 • （可行的）规划目标 • （明确的）发展任务 • （有效的）保障措施观古今于须臾，抚四海于一瞬。拢天地于形内，挫万物于笔端。 ——陆机《文赋》

规划的内容—环境分析 • 这是准确提出规划原则、目标、任务和措施等规划内容的前提 • 分析的范围：发展阶段、体制背景、国内外大势，以及其他根据规划对象确定的分析内容 • 眼光向上——搞清楚国家和省经济发展的新战略和宏观调控政策的新方向，提前做好政策和对策上的应对 • 眼光向前——搞清楚国际经济发展前景，确立我们先导产业发展、承接国际产业转移、加强国际产业合作的重点 • 眼光向外——搞清楚各地区经济社会发展新动向，在激烈的区域竞争中争取主动 • 眼光向内——搞清楚我们自身的优势和弱项，扬长避短，制定科学合理的发展目标、发展战略和实施措施

规划的内容—规划理念 • 规划理念是规划之魂，主要体现于指导思想、发展方针、指导原则或规划思路中，决定着所有规划内容的方向 • 从近几个五年计划（规划）看，都有一个鲜明的主题和清晰的主线： • “九五”计划：推进经济体制和经济增长方式两个根本性转变 • “十五”计划：把发展作为主题，把结构调整作为主线 • “十一五”规划：以科学发展观统领经济社会发展全局 • “十二五”规划：以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线

规划的内容—规划目标 • 从规划构成上看，目标和指标起着承上启下的作用，既是根据对发展环境的分析和未来发展需要提出的，也为战略任务和政策措施的提出进行铺垫，是规划不可或缺的重要组成部分 • 指标也是规划内容的具体化和数量表现形式，是公众直观了解规划内容的有效途径，也是对规划实施情况进行评估的重要依据 • 从“十一五”开始，将指标区分为约束性和预期性。约束性指标是政府在公共服务和涉及公众利益领域对政府及其部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。

规划的内容—规划目标 满足每年新增人口达到全国平均生活水平 2 GDP 保8 满足现有人口生活水平提高 4 满足缩小同发达国家发展差距 2

规划的内容—重点任务 • 这是实现规划目标的道路、途径或具体的抓手，即干一些什么事情 • 要从战略目标，到战略任务，到战役任务，再到战斗任务，逐级落实促进区域协调发展—推进形成主体功能区—构筑“一核一环一区”空间格局—其一，保护发展中部生态涵养区—强化水源涵养和生态保育功能—推进绿化造林

规划的内容—保障措施 • 这是实现规划目标和完成规划任务的保障 • 坚强有力的推进机制 • 有针对性的政策体制 • 完备高效的要素体系 • 支撑强劲的建设项目

规划编制步骤和程序 • 规划的科学性取决于规划编制程序的规范性 • 如果以下步骤和程序都能认真履行，规划内容的深度、水平就会得到起码的保障：（中期评估）—前期研究—（基本思路）—规划草案—规划衔接—征求意见—批准发布

第二节国家产业政策、区域政策演变及特点

我国正式引入产业政策是上世纪80年代后期，1989年国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》，成为我国真正意义上探索和应用产业政策的重要标志。1994年制定了《90年代国家产业政策纲要》,对制定产业政策的原则、产业结构调整的主要方向等重大问题进行了规定。进入21世纪后,我国产业政策的制定和实施更加频繁,特别是近年来,在国际金融危机形势下,国家制定和实施了一系列产业政策,尤其加大扶持新兴战略性产业发展的力度,为国民经济的“保增长,调结构”做出了巨大贡献。我国正式引入产业政策是上世纪80年代后期，1989年国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》，成为我国真正意义上探索和应用产业政策的重要标志。1994年制定了《90年代国家产业政策纲要》,对制定产业政策的原则、产业结构调整的主要方向等重大问题进行了规定。进入21世纪后,我国产业政策的制定和实施更加频繁,特别是近年来,在国际金融危机形势下,国家制定和实施了一系列产业政策,尤其加大扶持新兴战略性产业发展的力度,为国民经济的“保增长,调结构”做出了巨大贡献。

表现形式：除政策文件以外，还有法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等形式。表现形式：除政策文件以外，还有法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等形式。其中比较重要或比较有中国特色的是：中央政府发布的正式政策、中央部门发布的正式政策、地方政府和政府部门发布的正式政策、部门决议、会议决议、领导书面批示与口头指示及专项检查、专项整顿等。

“十一五”以来主要产业政策文件 2006年钨、锡、锑三个行业准入条件国家重点行业清洁生产技术导向目录（第三批）电解金属锰企业行业准入条件铜冶炼行业准入条件水泥工业产业发展政策

2007年 当前优先发展的高技术产业化重点领域指南(2007年度) 造纸产业发展政策煤炭产业政策玻璃纤维行业准入条件氯碱（烧碱、聚氯乙烯）行业准入条件新能源汽车生产准入管理细则电石行业准入条件（2007年修订）铝行业准入条件铅锌行业准入条件平板玻璃行业准入条件化纤工业十一五发展指导意见玉米深加工业健康发展的指导意见 2007年应予淘汰落后水泥产能的企业名单当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录(2007年修订) 外商投资产业指导目录（2007年修订）

2008年 国家重点节能技术推广目录（第一批）加快国家高技术产业基地发展的指导意见促进自主创新成果产业化的若干政策促进房地产市场健康发展的若干意见促进我国邮轮业发展的指导意见进一步促进红色旅游健康持续发展的意见将超薄塑料购物袋列入淘汰类产业目录的公告淘汰落后造纸、酒精、味精、柠檬酸生产企业的公告《铁合金行业准入条件》和《电解金属锰企业行业准入条件》修订公告电石、铁合金、焦化行业淘汰落后生产能力的企业名单(第二批) 水泥、平板玻璃建设项目清理工作通知乳制品工业产业政策乳制品加工行业准入条件奶业整顿和振兴规划纲要大豆加工业健康发展意见

2009年 组织实施现代中药产业发展专项的通知抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展意见组织实施彩电产业战略转型产业化专项有关问题的通知半导体照明节能产业发展意见的通知发布鼓励进口技术和产品目录(2009年版)的通知印发第一批国家信息化试点单位名单的通知印发编制秸秆综合利用规划的指导意见的通知乳制品工业产业政策（2009年修订）促进生物产业加快发展若干政策的通知促进甩挂运输发展的通知发布国家重点节能技术推广目录（第二批）全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）轻工业、石化、有色金属、装备制造、钢铁、汽车等10大产业调整和振兴规划

2010年 国家重点节能技术推广目录（第二批）、（第三批）当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录(2010年版) 支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知扩大公共服务领域节能与新能源汽车示范推广有关工作的通知推进再制造产业发展意见加快发展旅游业的意见加快培育和发展战略性新兴产业的决定推进国家创新型城市试点工作的通知做好云计算服务创新发展试点示范工作通知开展服务业综合改革试点的通知农产品冷链物流发展规划当前推进高技术服务业发展有关工作通知发展家庭服务业的指导意见工程咨询业2010-2015年发展规划纲要的通知清理钢铁项目通知进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见进一步淘汰落后产能推进煤矿整顿关闭工作的通知采取综合措施对耐火粘土萤石的开采和生产进行控制的通知

2009年页岩气井数量达到9.8万口，比2006年增长了1倍多；页岩气产量快速攀升，2010年达到2005年的7倍。美国页岩气的成功开发，降低了美国能源对外依存度，抑制了天然气价格2009年页岩气井数量达到9.8万口，比2006年增长了1倍多；页岩气产量快速攀升，2010年达到2005年的7倍。美国页岩气的成功开发，降低了美国能源对外依存度，抑制了天然气价格

2011年 产业结构调整指导目录（2011年本）外商投资产业指导目录（2011年修订）当前优先发展的高技术产业化重点领域指南(2011年度) 促进战略性新兴产业国际化发展指导意见海洋工程装备创新发展战略（2011—2020）进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策 “十二五”节能减排综合性工作方案 “十二五”资源综合利用指导意见和大宗固体废物综合利用实施方案发展天然气分布式能源的指导意见完善太阳能光伏发电上网电价政策通知深化再制造试点工作的通知鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业的实施意见开展国家电子商务示范城市创建工作的指导意见多晶硅行业准入条件“十二五”墙体材料革新指导意见规范煤化工产业有序发展通知中国逐步淘汰白炽灯路线图开展平板玻璃建设项目专项清理通知

2012年 “十二五”国家战略性新兴产业发展规划 “十二五”节能环保产业发展规划节能减排“十二五“规划工业转型升级规划（2011－2015年）促进企业技术改造的指导意见服务业发展“十二五”规划深化流通体制改革加快流通产业发展的意见鼓励和引导民间投资进入物流领域实施意见下一代互联网发展建设意见进一步支持小型微型企业健康发展的意见促进电子商务健康快速发展有关工作通知国家重点节能技术推广目录（第四批）（第五批）大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见促进民航业发展的若干意见天然气、海水淡化技术、钒钛、造纸工业发展等“十二五”规划天然气利用政策页岩气发展规划（2011—2015）

2013年 船舶工业加快结构调整促进转型升级实施方案加快发展节能环保产业的意见促进健康服务业发展若干意见推进物联网有序健康发展的指导意见 10个物联网专项行动计划进一步促进电子商务健康快速发展有关工作的通知中国国际服务外包产业发展规划纲要（2011-2015）发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展战略性新兴产业重点产品和服务指导目录修改产业调整指导目录（2011年本）有关条款的决定半导体照明节能产业规划海水淡化产业发展“十二五”规划国家重点节能技术推广目录

我国产业政策的主要特点及方向 一是规模化导向。属产业组织政策范畴，目标是实现规模经济和专业化协作。主要表现为保护和扶持大型企业（尤其是国有企业）。21世纪以来，“推动企业兼并重组、实施重点产业部门大企业集团战略、提高中国工业产业国际竞争力”是我国产业政策的主要内容。在制定行业发展规划和确定项目审批或核准条件时，偏向于在位大型企业，对新进入中小企业发展进行限制。

二是抑制产能过剩和无序竞争。上世纪80年代开始，在重点促进供不应求产业发展的同时，也在控制或限制一些产业的发展。进入21世纪，抑制部分产业产能过剩成为中国产业政策的主要目标之一。2004年以来，抑制产能过剩一直是宏观调控的重要内容。对被列入产能过剩行列的行业，原则上不再批准扩大产能的项目；对不符合产业政策要求、不按规定程序审批或核准的项目，一律不得通过企业债、IPO等方式进行融资等。二是抑制产能过剩和无序竞争。上世纪80年代开始，在重点促进供不应求产业发展的同时，也在控制或限制一些产业的发展。进入21世纪，抑制部分产业产能过剩成为中国产业政策的主要目标之一。2004年以来，抑制产能过剩一直是宏观调控的重要内容。对被列入产能过剩行列的行业，原则上不再批准扩大产能的项目；对不符合产业政策要求、不按规定程序审批或核准的项目，一律不得通过企业债、IPO等方式进行融资等。

三是鼓励企业兼并重组。 “十一五”期间，政府大力推进企业组织结构调整和兼并重组，支持优势企业并购落后企业和困难企业。近年来，从“十大产业调整振兴规划”到“十二五规划纲要”，都毫无例外地提出了要“引导企业兼并重组，提高产业集中度”。

四是鼓励技术进步和创新。我国的产业技术政策既是产业政策的组成部分，又是技术政策的组成部分，几乎涉及所有产业，因此也可看作是整个国家的技术政策，其重点随产业发展及环境变化而动态调整。虽然不同阶段的关注重点有所不同，但推进产业技术进步、创造有利于技术进步的环境、完善促进产业技术进步的法律法规体系，鼓励创新、建设以企业为主体的国家技术创新体系，始终是中国产业技术政策的主要内容。

区域发展战略布局的演变 • 第一阶段：设立开发区或开放城市 1979年设立经济特区，1984年形成“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—沿江和内陆开放城市—沿边开放城市”开放格局。 • 第二阶段：设立综合配套改革试验区按照梯度发展的思路，以增长极带动其他地区的发展，增长极选点更为重视规模区域效应和规模效应。

第三阶段Ⅰ：设立专项试验区 2007年6月开始成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群、沈阳、山西、义乌、海南等专题型综合配套改革试验区先后获批。 • 以一定的经济发展问题为导向，侧重不同主题的探索和改革。 • 第三阶段Ⅱ：地方区域规划上升为国家战略到目前为止，已有70多个国家层面的区域规划出台。 • 立足于国家整体战略，缩小地方差距和增强板块间的协调性问题，被赋予了不同的战略目标和定位，掀起了新一轮的区域经济发展热潮。

国家级区域战略的类别 • 注重公共事务的改革，探索城乡均衡发展模式（成渝经济区）； • 解决和谐发展、可持续发展问题（武汉都市圈、长株潭城市群）； • 探索老工业基地实现新型工业化的问题（辽宁沿海经济带、沈阳经济区）； • 行政管理体制、经济体制等综合体制改革的先行先试（浦东、滨海和深圳）； • 探索“一国两制”下与港澳合作的新模式（横琴新区、前海深港合作区）； • 探索循环经济与生态经济发展模式（曹妃甸循环经济区、黄三角高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区）； • 打造两岸人民交流合作先行先试区域（海峡西岸经济区、平潭综合实验区）； • 国际、国内多区域合作示范区（广西北部湾经济区、图们江开发区）； • 承接和联动东、中、西部经济发展（关中—天水经济区、中原经济区、皖江城市带）； • 探索能源结构和产业结构转型（山西省综改区）； • 以海洋经济为主题的区域发展（山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区、广东海洋经济综合实验区、舟山群岛新区）； • 发展国际贸易综合改革，加快转变外贸发展方式（义乌国际贸易综合改革试点）

国家级区域战略的重点和方向 一是实行区别对待。在把握国家战略方向的同时，充分考虑各地的具体差别和实际要求，设定不同目标，提出不同要求，制定不同政策，真正实现“一区一策”。二是促进重点地区加快发展。鼓励和支持条件较好地区加快发展，更好地发挥辐射带动作用；同时，支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等特殊类型地区发展，不断增强其自我发展能力，全面提升发展水平。三是促进国家重大战略落实。比如说构建两型社会、推进经济结构优化升级、统筹城乡发展等战略，把国家战略落实到地方的发展空间，把国家的要求落实到地方的发展上。四是推动国际国内合作。既深化国内区域合作，加快推进重点地区的一体化发展进程，又优化对外开放格局，协同推进沿海、内地和沿边开放合作，实现以开放促合作，以合作带开发。五是开展试验示范。选择适宜地区开展专项试点和综合试验，在一些潜在风险较大、涉及面较宽的重大问题上先行先试，摸索路径，积累经验。

蓝区：山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属陆域，海域面积15.95万平方公里，陆域面积6.4万平方公里。蓝区：山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属陆域，海域面积15.95万平方公里，陆域面积6.4万平方公里。黄区：东营和滨州两市、潍坊寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县和烟台莱州市。共涉及6市、19个县市区，总面积2.65万平方公里。老区：沂蒙革命老区18个县市区。

一圈：省会济南及周边的淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州，共7市，52个县(市、区)，总人口3368万，面积52076平方公里，分别占全省的34.8%和33.2%。一圈：省会济南及周边的淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州，共7市，52个县(市、区)，总人口3368万，面积52076平方公里，分别占全省的34.8%和33.2%。一带：枣庄、济宁、临沂、德州、聊城、菏泽6市和泰安市的宁阳县、东平县，共60个县(市、区)，面积67179平方公里，人口4481万人，分别占全省的42.8%和46.5%。

蓝色经济重点开发区域 潍坊滨海：潍坊滨海、寿光滨海、昌邑滨海三个开发区，面积2050平方公里，海域1374平方公里青岛西海岸：黄岛区、胶南市全域，面积2096平方公里，海域约5000平方公里文登南海：文登市南部，面积160平方公里，海岸线148.8公里青岛中德生态园：西海岸新区内，规划面积约10平方公里日照国际海洋城：面积160平方公里潍坊滨海产业园：潍坊滨海开发区，面积667平方公里

“一极领先”，就是依托牟平区、高新区、莱山区、芝罘区和保税港区滨海区域，重点打造和优先发展东部海洋经济新区。 “多极崛起”，就是以莱州湾为中心，发挥蓝黄战略叠加优势，大力建设高效生态经济高地，打造全市蓝色经济西部增长极；以丁字湾为中心，用好海即跨海大桥、“亚沙会”辐射带动效应，突破发展海阳亚沙文化旅游产业聚集区和莱阳南海新区，打造全市蓝色经济南部增长极；以龙口湾为中心，加快龙口及招远集中集约用海项目、蓬莱西海岸文化新区建设，大力推进烟台开发区临港产业区建设，打造全市蓝色经济北部增长极；高标准抓好长岛休闲度假岛建设，使之成为彰显蓝色魅力的休闲度假胜地。

第三节规划编制实例分析

规划编制基本要求 内容方面指导思想：统领全篇，高度概括指标体系：科学合理，虚实结合空间布局：主体突出，衔接协调重点任务：紧扣主题，突出特色支撑条件：项目支撑，措施保障形式方面开门见山，忌云山雾罩文字精练，忌夹叙夹议图表结合，忌单调乏味

内容—指导思想：统领全篇，高度概括

关于战略定位 时间序列：近期、中期、远期空间序列：宏观、中观、微观产业、城镇、生态

1982年《深圳经济特区发展规划大纲》，以工业为重点，兼营商、农、牧、住宅、旅游、科技等综合性特区。 1991年“八五”计划：以先进工业为基础，第三产业为支柱，农业现代化水平较高，科学技术比较先进的综合型经济特区和外向型、多功能的国际性城市，成为经济繁荣、社会全面进步的社会主义窗口。 1995年“九五”计划：社会主义现代化国际性城市。 2001年“十五”计划：努力建设区域性经济中心城市、高科技城市、园林式花园式的现代化国际性城市、社会主义法治城市和现代文明城市；成为我国重要的高新技术产业基地和成果交易中心、金融中心、物流中心以及旅游胜地。 2006年“十一五”规划：以建设和谐深圳、效益深圳和现代化国际化城市为总目标，建设亚太地区有重要影响的国际高科技城市、国际物流枢纽城市、国际金融贸易和会展中心、国际文化信息交流中心和国际旅游城市，用15年左右的时间，在率先基本实现社会主义现代化的基础上，把深圳建设成为重要的区域性国际化城市。 2009年《深圳市综合配套改革总体方案》：深圳要争当科学发展的示范区、改革开放的先行区、自主创新的领先区、现代产业的集聚区、粤港澳合作的先导区、法治建设的模范区，强化全国经济中心城市和国家创新型城市地位，加快建设国际化城市和中国特色社会主义示范市的目标定位。 2011年深圳市“十二五”规划：率先建成国家创新型城市、民生幸福城市、国家低碳生态示范城市，中国特色社会主义示范市和现代化国际化先进城市建设取得新进展。

《烟台东部海洋经济新区发展规划》 战略定位具有较强国际竞争力的高端海洋产业集聚区。国家级海洋科研成果转化示范区。面向东北亚区域经济合作重要承载区。山东半岛蓝色经济区建设先行区。烟台东部滨海生态宜居新城。

内容—指标体系：科学合理，虚实结合 科学合理：既积极进取又留有余地虚实结合：定量指标与定性指标相结合（近期与远期、文字与表格）预期性指标与约束性指标相结合

烟台市“十二五”规划指标设置 到2015年，国民经济继续保持平稳较快增长，区域影响力日益增强，进一步巩固环渤海经济圈南翼中心城市地位和省内领先位置，增强在东北亚经济合作中示范先导作用。……

发展规划研究及编制实务 2014 年 3 月