Para começar: Max Weber

1. Para começar:Max Weber Da teoria da burocracia à demonização da burocracia e do burocrata

2. Burocracia “Uma estrutura social na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais” (Motta, 1985, p. 7).

3. Por que obedecemos?

4. Alguns conceitos fundamentais • Poder: A probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabilidade. • Dominação: é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas. • Obediência: quando a ação de quem obedece ocorre substancialmente como se este tivesse feito do conteúdo da ordem e em nome dela a máxima de sua conduta, sem tomar em consideração a opinião própria sobre o valor ou desvalor da ordem como tal. • Disciplina: é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem, entre um conjunto de pessoas, em virtude de atividades treinadas.

5. Racionalidade • Ação social pode ser determinada: • De modo afetivo; • De modo tradicional; • De modo racional referente a fins; • De modo racional referente a valores.

6. Burocracia • As categorias fundamentais da autoridade racional-legal são: • Um organização contínua de cargos; • Uma área específica de competência; • A organização dos cargos obedece ao princípio da hierarquia; • As normas que regulam o cargo podem ser regras técnicas ou normas; • Os membros estão separados da propriedade dos meios de produção e administração; • Há completa ausência de apreciação do cargo pelo ocupante (garantia do caráter objetivo); • Todos os atos são registrados em documentos; • Pode ser exercida em uma ampla variedade de formas diferentes.

7. Burocracia • Na vida cotidiana dominação é, em primeiro lugar, administração (Weber, 1991, p. 144). • O tipo mais puro de dominação legal é o que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático.

8. Burocracia • Os funcionários individuais do quadro administrativo : • São livres, obedecem somente às obrigações do cargo; • São nomeados, numa hierarquia de cargos; • Têm competências funcionais fixas; • São regulados por contrato (as competências); • Têm qualificação profissional; • São remunerados com salários fixos em dinheiro; • Exercem o cargo como profissão única; • Têm perspectiva de carreira; • Não possuem os meios de produção, nem os cargos; • Estão submetidos a um sistema rigoroso de disciplina e controle.

9. Burocracia • Conseqüências principais da dominação burocrática: • Nivelamento para garantir uma base de recrutamento ampla; • Tendência à plutocratização para garantir a longa formação profissional necessária; • Predominância de um espírito de impessoalidade formalista (sine ira et studio).

10. A demonização da burocracia e do burocrata

11. O começo: disfunções da burocracia • Lembrando: uma das contribuições de Weber à análise da burocracia foi relacioná-la ao processo de racionalização do mundo moderno; Weber não foi nem o criador nem o defensor da burocracia. • A transição da teoria weberiana de origem europeia para a sociologia americana foi feita inicialmente por TalcottParsons, que traduziu textos para a língua inglesa e, também, para o seu próprio referencial: sistema social.

12. Um parêntese: Parsons e os sistemas sociais

13. Características básicas do funcionalismo - método de análise • Explicação dos fenômenos sociais: a) micro - escolhas e decisões dos indivíduos explicadas pela socialização como processo interno e pela diferenciação de papéis e controle social como processos externos ordem social; b) macro - decisões e escolhas dos grupos sociais nas organizações e na sociedade pela diferenciação estrutural dos sistemas sociais - processo interno + especificações normativas e transações com o ambiente como processos externos ordem social.

14. Funções do sistema social voltadas para a sua sobrevivência • Latência - sistema se sustenta e se reproduz continuamente pela transmissão de valores e padrões culturais que o embasam. • Integração - assegura coerência e coordenação entre indivíduos e grupos, bem como entre as partes diferenciadas do sistema. • Gerar e atingir objetivos • Adaptação - busca de recursos para a sobrevivência.

15. Sistema social fornece valores (latência) Indivíduos se integram na sociedade Contribuindo para a adaptação do sistema pela produção dos recursos fundamentais para sua sobrevivência Buscando atingir os objetivos fornecidos pelo sistema

16. Modelo de Parsons: cultura e ação individual Adaptação às estruturas Luta pela realização dos objetivos individuais Valores e cultura Integração e normas de interação

17. A tradução parsoniana de Weber • 1937 • Ênfase no caráter normativo da ação social. • Uma organização é definida pela primazia de um determinado tipo de meta, o foco do seu sistema de valores terá de ser o da legitimação de suas metas, em termos do significado funcional de sua realização para o sistema superior (isto é, o sistema social) e, em segundo lugar, a legitimação da primazia dessa meta sobre outros possíveis interesses e valores da organização e de seus membros. • O tipo ideal deixa de ser uma ferramenta, sendo interpretado como um modelo.

18. Sendo um modelo ... • Os atributos do tipo ideal se transformam em funções a serem efetivamente executadas para que o sistema seja eficiente. • Modelo: Uma estrutura social racionalmente organizada envolve padrões de atividade claramente definidos, nos quais, idealmente, todas as séries de ações estão funcionalmente relacionadas aos fins da organização. • Disfunções: situações nas quais uma ou mais funções não estão presentes. • Principais autores: Merton, Selznick, Gouldner.

19. Origina-se, então, o senso comum • Burocracia é sinônimo de...

20. Neoliberalismo e gerencialismo A NOVA ORTODOXIA

21. Contexto: reaganismo e tatcherismo • 1989- Washington - convocados pelo Institute for InternationalEconomics, funcionários do FMI, Banco Mundial, BID e do governo norte-americano discutem o tema LatinAmericanAdjustment: HowMuchhasHappened?, para avaliar as reformas econômicas em curso. • John Willianson, economista e diretor do Instituto promotor do encontro, falinhavou os dez pontos consensuados e a expressão "Consenso de Washington“: • disciplina fiscal – limitação dos gastos à arrecadação, eliminando o déficit público; • focalização dos gastos públicos; • Reforma tributária ampliando a base de incidência da carga tributário, maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos diretos; • liberalização financeira e afastamento do Estado do setor, taxa de câmbio competitiva; • Liberalização do comércio exterior; • eliminação de restrições ao capital externo; • privatização, com a venda de empresas estatais; • redução dos controle do processo econômico e das relações trabalhistas; • propriedade intelectual.

22. Neoliberalismo • Financeirização: relocalização do poder de acumulação do capital dos proprietários para as instituições financeiras às expensas de outras frações do capital. • Desregulações, privatizações e a retirada do Estado de muitas áreas do bem-estar social. • Para David Harvey: destruição criativa, não somente dos antigos poderes e estruturas institucionais, mas também de modos de vida e de pensamento, de atividades reprodutivas, das formas de ligação à terra e das relações afetivas.

23. Para construir o consenso • Foi necessário propor um aparato conceitual que mobilizasse “sensações e instintos”, valores e desejos, assim como as possibilidades inerentes ao mundo social. • Foi preciso conquistar o consentimento geral, construído com base em práticas de longa data de socialização cultural, gerando um senso comum. • Foi preciso atacar a credibilidade de instituições que se colocavam no caminho do consentimento geral.

24. Em síntese: • O neoliberalimso é uma teoria das práticas político-econômicas que propõe que o bem-estar humano pode ser melhor promovido liberando-se as liberdades e capacidades empreendedoras individuais no âmbito de uma estrutura institucional caracterizadas por sólidos direitos a propriedade privada, livres mercados e livre comercio. O papel do Estado é criar e preservar um estrutura institucional apropriada a essas práticas, o Estado tem de garantir, por exemplo, a qualidade e a integridade do dinheiro. Deve também estabelecer as estruturas e funções militares, de defesa, da polícia e legais requeridas para garantir direito de propriedade individuais e para assegurar, se necessário, pela força, o funcionamento adequando dos mercados. ( HARVEY, 2005, p.12)

25. Gerencialismo • A gestão (e o gerencialismo) se tornou a tecnologiageneralizada de controle, produzindo um modelohegemônico de organização. • Como ideologia transplanta o ethos de negócios do setor privado para a administração pública: • as virtudes dos gestores eram comparadas com as falhas de burocratas, profissionais e políticos; • enquanto os burocratas eram submetidos a regras, voltados para dentro e inertes, os gestores eram inovadores, voltados para fora e dinâmicos; • enquanto os profissionais eram paternalistas, desenvolviam místicas de expertise para ocultar e proteger seu poder e eram autorreguladores, os gestores eram centrados no cliente, criavam organizações transparentes e eram testados no mundo real do mercado; • enquanto os políticos eram dogmáticos, interferentes e mutáveis, os gestores eram realistas, capazes de assumir uma visão estratégica e, desde que recebessem liberdade para gerir, conseguiam cumprir a promessa de que fariam a coisa certa.

26. Gerencialismo na AP • É uma ideologia que legitima direitos ao poder, especialmente ao direito de gerir, construídos como necessários para alcançar maior eficiência na busca de objetivos organizacionais e sociais. • É uma estrutura calculista que organiza o conhecimento sobre as metas organizacionais e os meios para alcançá-las.

27. ‘Verdades globais’ • Coincidentemente, estas “verdades”, nos diversos espaços de vida e ação social, possuem um mesmo pano de fundo (de caráter marcadamente ideológico): as concepções da nova economia política. • Em síntese: uma mistura dos referenciais da economia dos custos de transação com a teoria da escolha pública e a teoria da agência, com ingredientes de uma versão modernizada da tradição corporificada no trabalho de Frederick Taylor e da teoria do processo decisório à moda de Herbert Simon.

28. A ‘verdade global’ sobre a AP: • As burocracias públicas são incapazes de um gerenciamento eficiente e, em decorrência, suas funções devem, sempre que possível, passar para a execução de organizações privadas com fins lucrativos. • Quando este não for o caso (ações e serviços com alto grau de externalidade ou que se dirigem a grupos populacionais sem condições de compra) podem ser executadas por organizações públicas não estatais (OSCIPS ou ONGs). • As organizações públicas ou sem fins lucrativos devem adotar formas organizacionais e modelos de gestão das organizações privadas, que teriam sua eficiência evidenciada pela mera capacidade de sobreviver e expandir-se em ambientes competitivos.

29. Mudanças organizacionais para transformar a AP • Separação da elaboração das políticas da provisão, com uma correspondente centralização do controle sobre os recursos orçamentários em relação aos resultados produzidos. • Introdução do princípio do pagamento por parte dos usuários, ainda que através de subsídios. • Concentração das decisões estratégicas em pequenos grupos. • Abolição do monopólio público na provisão dos serviços, introduzindo o princípio da competição.

30. Enfoque da Nova Administração Pública - NAP • Assume implicitamente que o setor público e o setor privado são similares em sua essência. • Respondem aos mesmos incentivos e processos. • As agências governamentais podem ser vistas como corpos empresariais que funcionam melhor em um ambiente competitivo. • Separar a operação da formulação de políticas, entendida agora, como a definição de objetivos e da missão da organização, de metas de desempenho e indicadores de avaliação.

31. Traços comuns em diferentes contextos: • Mudança de ênfase do processo de elaboração de políticas para habilidades gerenciais, de processos para resultados, de hierarquias ordenadas para bases mais competitivas para a provisão de serviços, de pagamentos fixos para variados, de serviços uniformes e inclusivos para contratos de provisão. • Teria se constituído um novo paradigma - pós-burocrático, que corresponderia ao surgimento de uma cultura em que relações organizacionais, enfoques operativos, tecnologias administrativas, mística e atitudes seriam de um novo tipo.

32. O cliente consumidor é rei! • Para o vitorioso paradigma do mercado o autointeresse do indivíduo consumidor, manifesto em preferências expressas, forma a referência para toda a decisão administrativa. • A satisfação material dessas preferências é assumida como sendo de fundamental importância para a política governamental, que deve ser limitada para não interferir com a produção e nas relações no mercado. • Não existem comunidades, apenas agregados de indivíduos. • Portanto, o conflito em torno de fins políticos e sociais pode ser ignorado e a atenção ser dirigida para o desenvolvimento de modos mais eficientes e efetivos de atingir fins – é o império da racionalidade instrumental.

33. No Brasil:a administração pública gerencial Segundo Luiz Carlos Bresser Pereira (http://blogs.al.ce.gov.br/unipace/files/2011/11/Bresser1.pdf)

34. Precedentes: • Após a II Guerra Mundial há uma reafirmação dos valores burocráticos, mas, ao mesmo tempo, a influência da administração de empresas começa a se fazer sentir na AP. • As ideias de descentralização e de flexibilização administrativa ganham espaço em todos os governos. • A reforma da administração pública só ganhará força a partir dos anos 70, quando tem início a crise do Estado, que levará à crise também a sua burocracia. • Nos anos de 1980 inicia-se uma grande revolução na administração pública dos países centrais em direção a uma administração pública gerencial.

35. Aonde: • Os países em que essa revolução foi mais profunda foram o Reino Unido, a Nova Zelândia e a Austrália (NAP). • Nos Estados Unidos essa revolução irá ocorrer principalmente a nível dos municípios e condados - revolução que o livro de Osborne e Gaebler, Reinventando o Governo (1992) descreverá de forma tão expressiva. • É a administração pública gerencial que está surgindo, inspirada nos avanços realizados pela administração de empresas.

36. Contornos da nova administração pública • Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais. • Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos. • Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de • Piramidal. • Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total. • Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos. • Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de autorreferida.

37. Antes... • A Reforma do DASP – Decreto Lei 200. • Transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na prática. • Princípios de racionalidade administrativa: planejamento e o orçamento, descentralização e controle dos • resultados. • Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de trabalho - momento era de grande expansão das empresas estatais e das fundações.

38. Constituição Federal de 1988 • Momento de retrocesso burocrático. • Afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas. • Crise fiscal e do modo de intervenção do Estado na economia e na sociedade • começaram a ser percebidas a partir de 1987. • Os constituintes de 1988, entretanto, não perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado. • Não se deram conta, portanto, que era necessário reconstruir o Estado. Que era preciso recuperar a poupança pública. Que era preciso dotar o Estado de novas formas de intervenção mais leves, em que a competição tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma administração não apenas profissional, mas também eficiente e orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.

39. A reforma do Ap. de Estado - 1995 • Ajuste fiscal – exoneração de pessoal; reforma previdenciária; tetos remuneratórios. • Modernização ou aumento da eficiência da administração pública - fortalecer a administração pública direta ou o “núcleo estratégico do Estado”, e descentralizar a administração pública através da implantação de “agências autônomas” e de “organizações sociais” controladas por contratos de gestão.

40. Núcleo estratégico • Define as leis e políticas públicas. • É um setor relativamente pequeno, formado, em nível federal, pelo Presidente da República, pelos ministros de Estado e a cúpula dos ministérios, responsáveis pela definição das políticas públicas, pelos tribunais federais encabeçados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministério Público.

41. Classificação das atividades • Exclusivas do Estado - aquelas em que o “poder de Estado”, ou seja, o poder de legislar e tributar é exercido. Inclui a polícia, as forças armadas, os órgãos de fiscalização e de regulamentação, e os órgãos responsáveis pelas transferências de recursos. • Serviços não-exclusivos ou competitivos do Estad0 – ele realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, não podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços. • Produção de bens e serviços para o mercado é realizada pelo Estado através das empresas de economia mista, que operam em setores de serviços públicos e/ou em setores considerados estratégicos.

42. Sobre a propriedade • Pública - a propriedade que é de todos e para todos. • Estatal - instituição que detém o poder de legislar e tributar, é estatal a propriedade que faz parte integrante do aparelho do Estado, sendo regida pelo Direito Administrativo. • Privada - propriedade que se volta para o lucro ou para o consumo dos indivíduos ou dos grupos. • Uma fundação “de Direito Privado”, embora regida pelo Direito Civil, é uma instituição pública. • Em princípio • Todas as organizações sem fins lucrativos são ou devem ser organizações públicas não estatais.

44. No Governo Lula • Aumento do número de servidores no nível federal, na lógica da Reforma da APG (de 485.741 para 542.843 ). • No entanto: o emprego público diminuiu não só a sua participação em relação ao total de ocupados de 11,3% (1995) para 10,7% (2005), mas também em relação ao total do emprego formal que passou de 32,7% (1995) para 25,9% (2005). • Manteve-se estável a relação entre emprego público e o total da população, ou seja, 5,14% (1995) e 5,07% (2005).

45. No Governo Lula • Focalização das políticas sociais. • Ênfase na função do Estado apenas como regulador e fiscalizador dos serviços sociais. • Aprofundamento da diluição das fronteiras entre o público e o privado. • Ex: PPPs - por intermédio de uma PPP, a União, os Estados ou os Municípios podem selecionar e contratar empresas privadas que ficarão responsáveis pela prestação de serviços de interesse público por prazo deterninado. As principais leis que regem as PPPs são as Leis Federais nº 8.987/1995 e nº 11.079/2004.

46. Outro exemplo: fundações estatais na saúde. • Origem: Proposta do Ministério da Saúde - http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/07_0862_M.pdf • A possibilidade de criação de fundações estatais pelos entes federados, mesmo diante da inexistência de lei complementar federal estabelecendo as áreas de atuação das fundações. • Regime jurídico para contratação de pessoal, tal qual ocorre com as empresas públicas e as sociedades de economia mista, é o celetista. • Mais uma reforma, por dentro, do SUS.