Centro de Regulación y Estabilidad Macrofinanciera (CREM)

1. Asimetrías Regulatorias:Cooperativas de Ahorro y Crédito,Bancos y las Cajas de CompensaciónInvestigación financiada por Coopeuch Centro de Regulación y Estabilidad Macrofinanciera (CREM) Departamento de Economía, Facultad de Economía y Negocios Universidad de Chile Guillermo Larraín y Matías Larraín 16/01/2014

2. Contenidos • Elementos esenciales del modelo cooperativo • CAC’s y el Sistema Financiero • Aspectos teóricos • CAC’s y riesgo sistémico • CAC’s y crecimiento económico • Asimetrías regulatorias • Arquitectura regulatoria • Relación con el Banco Central • El puente: ejercicio de la actividad bancaria desde el modelo cooperativo

3. Elementos esenciales del modelo cooperativo • Algunas características de una Cooperativa de Ahorro y Crédito (CAC), permiten considerar racionalmente la aplicación de un tratamiento regulatorio diferenciado respecto de la banca comercial: • Estructura de capital: Las cuotas o aportes de los socios no son negociables en el mercado secundario. En Chile, los socios pueden en determinadas circunstancias, solicitar a la entidad la devolución del capital invertido, afectando de esta forma directamente el nivel de capital o la solvencia de la CAC. • En un banco comercial, que en Chile debe obligatoriamente organizarse bajo la estructura de sociedad anónima, el título de propiedad – la acción – es transable en el mercado secundario, sin necesidad de que la enajenación, cesión o trasferencia a un tercero implique para el banco una disminución de su capital. Una reducción en el precio de la acción no tiene gran impacto sobre la solvencia del banco, puesto que regulatoriamente hablando este es residual

4. Elementos esenciales del modelo cooperativo • Estructura de propiedad, relación agente- principal: • Una cooperativa es el caso extremo de sociedad de propiedad diluida. • Los derechos políticos se definen en razón de los titulares de las cuotas y no en razón del porcentaje que tales cuotas representen en el capital. Esto plantea problemas de gobierno corporativo atípicas para el mercado chileno, caracterizado por una alta concentración de la propiedad accionaria y la presencia de controladores definidos. • El principal problema corporativo es el conocido problema de agencia: aplicado a una cooperativa, se asocia al riesgo de expropiación de los socios (no organizados) por parte de la administración, en atención a la debilidad de los sistemas de monitoreo y control existentes

5. Elementos esenciales del modelo cooperativo • Estas dos características (estructura de propiedad y de capital) tienen importantes implicancias para el análisis y justificación de algunas de las asimetrías regulatorias existentes: • Toma de riesgo. Las cooperativas no pueden ni deben tomar los mismos riesgos que una sociedad anónima bancaria, porque tienen una capacidad menor de aumentar su capital en caso de stress financiero. Una forma de limitar la toma de riesgo es excluir a las CACs de determinados mercados, la otra es limitar su apalancamiento. En Chile se dan ambas cosas. • Riesgo de corrida. Las cooperativas tienen reglas que restringen retirar el aporte. El capital está cautivo, lo que genera menor interés por parte de los depositantes-propietarios en que el riesgo de liquidez inicial se transforme en un riesgo de solvencia. Desde la perspectiva de riesgo sistémico, se obtiene una ganancia derivada de la presencia de un sector cooperativo más robusto.

6. Elementos esenciales del modelo cooperativo • Gobierno corporativo. El problema agente-principal sugiere la aplicación de estándares de gobierno corporativo diferenciados. Los conceptos incorporados en el proyecto de ley que modifica la Ley General de Cooperativas y que facilitan la acción colectiva de los aportantes es un paso en la dirección correcta. • Competencia. La presencia de las CACs pueden ser útiles para imprimir más competencia al sector financiero sin que ello se traduzca en un alza importante del riesgo sistémico. En efecto, la naturaleza del negocio cooperativo lo hace centrar sus esfuerzos en negocios de personas y empresas pequeñas y medianas, justo los segmentos en los cuales el grado de competencia dentro del sistema es más discutido.

7. CAC`s y el Sistema Financiero Cooperativas de Ahorro y Crédito supervisadas por la SBIF, por Activos Totales Fuente: SBIF

8. CAC`s y el Sistema Financiero Sistema bancario, 10 principales bancos según activos totales Fuente: SBIF

9. CAC`s y el Sistema Financiero Colocaciones de Cooperativas de Ahorro y Crédito supervisadas por la SBIF Fuente: SBIF

10. CAC`s y el Sistema Financiero Colocaciones del Sistema Bancario Fuente: SBIF

11. CAC`s y el Sistema Financiero Colocaciones bancarias (salvo 10 principales bancos) y COOPEUCH, millones de pesos Fuente: SBIF

12. CAC`s y el Sistema Financiero Colocaciones agregadas de Divisiones Especializadas en Consumo de la Banca y COOPEUCH. Millones de pesos. Fuente: SBIF

13. CAC`s y el Sistema Financiero Rentabilidad sobre patrimonio Banca y COOPEUCH. Noviembre 2013 Fuente: SBIF

14. CAC`s y el Sistema Financiero Rentabilidad sobre activos, Banca y COOPEUCH. Noviembre 2013 Fuente: SBIF

15. CAC`s y el Sistema Financiero Detalle de colocaciones por tipo, COOPEUCH y Divisiones Especializadas de Consumo en la Banca Fuente: SBIF

16. CAC`s y el Sistema Financiero CACs, colocaciones por tipo Fuente: SBIF

17. CAC`sy el Sistema Financiero Fuente: Encuesta Financiera de los Hogares, Banco Central de Chile

18. CAC`sy el Sistema Financiero Fuente: Encuesta Financiera de los Hogares, Banco Central de Chile

19. CAC`sy el Sistema Financiero Fuente: Encuesta Financiera de los Hogares, Banco Central de Chile

20. CAC`sy el Sistema Financiero Monto promedio y mediano de deuda de los hogares por tipo, 2011 Fuente: Encuesta Financiera de los Hogares, Banco Central de Chile

21. CAC`sy el Sistema Financiero Tasas de colocación mínimas y máximas en préstamos de consumo Fuente: SBIF

22. CAC`sy el Sistema Financiero Crisis Financiera: Variación 12 meses colocaciones totales; datos trimestrales, 2008-2009 Fuente: SBIF

23. CAC`sy el Sistema Financiero • Crisis Financiera: Patrimonio efectivo sobre activos ponderados por riesgo; datos mensuales, 2008-2009 Fuente: SBIF

24. CAC`sy el Sistema Financiero • Resumiendo: • Las cooperativas juegan un rol importante en el acceso al crédito de ciertos segmentos de la sociedad. • El crédito social ha ganado terreno en los últimos años, otorgando nuevas oportunidades y más competencia en el mercado financiero. • Las cooperativas mostraron ser contra cíclicas durante la crisis. • La industria cooperativa presenta heterogeneidades que sugieren establecer normativas diferenciadas. En efecto, existe una cooperativa grande: Coopeuch, que compite fuertemente con las divisiones de consumo de la banca.

25. Contenidos • Elementos esenciales del modelo cooperativo • CAC’s y el Sistema Financiero • Aspectos teóricos • CAC’s y riesgo sistémico • CAC’s y crecimiento económico • Asimetrías regulatorias • Arquitectura regulatoria • Relación con el Banco Central • El puente: ejercicio de la actividad bancaria desde el modelo cooperativo

26. Aspectos teóricos: Perfil de riesgo de un banco cooperativo • Existen diversas razones por las cuales un banco cooperativo tendría menos incentivos a tomar un nivel de riesgo excesivo: • no tienen la presión de maximizar utilidades; • están bajo una menor presión cortoplacista y son más proclives a contraer relaciones de horizontes de largo plazo en sus decisiones de negocios y de políticas de créditos; • es más difícil para un banco cooperativo levantar capital externo; • al ser propiedad de sus miembros, son menos propensos al problema de sustitución de activos , por ende, menos inclinados a tomar riesgo, y • la fuerte presencia local y la proximidad con sus miembros/clientes les permite tener una mejor comprensión de las necesidades y del perfil de riesgo de sus clientes y mitigar las asimetrías de información.

27. Aspectos teóricos: Problemas de agencia • La crisis financiera evidenció que los bancos comerciales se vieron enfrentados a graves problemas de riesgo moral y de selección adversa, en la medida en que se fueron incrementando los negocios de alto riesgo para obtener utilidades exorbitantes (Groeneveld, 2013). • Los accionistas de un banco comercial (muchos de ellos “golondrinas”) tienen incentivos para que la firma tome alto riesgo. Si la inversión es exitosa, los accionistas recibirán todos los beneficios potenciales del comportamiento riesgoso, pero los tenedores de deuda solo tendrán derecho al pago de sus acreencias por su valor original. El leverage es el gran motor del interés de los accionistas. • Esto es el “asset substitution effect” (Leland, 1998), presente en la banca comercial. En la banca cooperativa lo es menos, puesto que en estos últimos, como sus dueños y clientes no tienen participación directa sobre las utilidades, no tendrán incentivos para preferir actividades riesgosas. Es cambia algo cuando - como en Chile - la cuota se puede rescatar.

28. Aspectos teóricos: Problemas de agencia • Por otra parte, debido al hecho que no existe un mercado efectivo para el control corporativo de los bancos cooperativos, es posible sostener que hay escasos incentivos y presión externa para que los ejecutivos y administradores administren la entidad disciplinada y eficientemente. • Groeneveld et al. (2012) señala que en la medida en que los bancos busquen mantener altas calificaciones crediticias, este objetivo puede constituir un fuerte factor disciplinante externo para los ejecutivos. El rol disciplinante de los credit ratings puede ser, de hecho, más fuerte que la presión externa de los accionistas, quienes presumiblemente ponderan en menor medida ratings relativamente altos.

29. Aspectos teóricos: Problemas de agencia • Los miembros del banco cooperativo también pueden ejercer una poderosa herramienta de control sobre la administración a través del retiro de fondos. La salida de los miembros disminuye el volumen de los depósitos disponibles para las actividades del banco y en consecuencia puede ser un mecanismo disciplinante más poderoso sobre la administración que la venta de acciones en los bancos comerciales. • Otro mecanismo disciplinante para los bancos cooperativos proviene del hecho que no tiene acceso al financiamiento de patrimonio externo, o, por lo menos, no en el grado en que lo tienen los bancos comerciales, lo que los hace más dependientes de sus utilidades retenidas para lograr crecimiento.

30. CAC`s y riesgo sistémico • Hay tres tipos de externalidades presentes en un sistema financiero moderno: • 1) tendencia a amplificar shocks negativos, esto ocurre, por ejemplo, en casos de contracción del crédito en que los bancos responden a un shock adverso común mediante la reducción de los nuevos préstamos. Esta reducción de activos también puede provocar venta masiva de instrumentos financieros no líquidos, reduciendo sus precios, debilitando aún más los balances y aumentando el costo del crédito; • 2) mecanismos de retroalimentación macro-financieros que dan lugar a una sobre-exposición a shocks agregados adversos, es el caso de la retroalimentación endógena entre el crédito y el precio de los activos que puede provocar un apalancamiento excesivo, aumentando la vulnerabilidad del sistema cuando los precios de los activos eventualmente se corrijan.

31. CAC`s y riesgo sistémico • Hay tres tipos de externalidades presentes en un sistema financiero moderno: • 3) relaciones dentro del sistema financiero que aumentan la vulnerabilidad del sistema frente a perturbaciones idiosincrásicas o agregadas. Cuando el crédito crece, puede haber una excesiva dependencia del financiamiento mayorista a corto plazo que proporcionan bancos y entidades no bancarias. Esto aumenta la exposición del sistema al riesgo de liquidez. • La acumulación de estas exposiciones por el lado del financiamiento y por el de los mercados de derivados también puede hacer que los intermediarios individuales terminen por ser "demasiado interconectadas para quebrar”.

32. CAC`s y riesgo sistémico • Las CACs contribuyen a estas externalidades pero en menor medida que otras instituciones financieras: • El apetito por riesgo de una CAC es menor que el de un banco porque les resulta más complejo levantar capital en caso de necesidad. • Se exponen proporcionalmente menos a shocks de precios: sus colocaciones (personas y empresas pequeñas y medianas) son carteras de alta dispersión con activos subyacentes sin precios de mercado. • Sus actividades de tesorería son menos relevantes en el balance • Al no participar en mercados de derivados y depender del financiamiento mayorista generan menos riesgos hacia el sector financiero.

33. CAC`s y crecimiento económico • Los bancos cooperativos tienden a ser menos rentables que los bancos comerciales, pero no sistemáticamente diferentes en términos de eficiencia y poder de mercado. • Los bancos cooperativos parecen generar ingresos de manera más estable que sus competidores, lo que reduce significativamente el riesgo de insolvencia. • La literatura sugiere que los bancos cooperativos tienen menos activos de riesgo en sus balances, lo que podría estar impulsado por ventajas informativas para con sus clientes o un enfoque más de aversión al riesgo que la banca en general. • En el caso de países con fuerte presencia de bancos cooperativos como Austria, Finlandia, Alemania y los Países Bajos, el desarrollo e ingresos asociado a esta industria tienen un impacto positivo en el crecimiento de sus respectivos PIB (CEPS, 2010).

34. Contenidos • Elementos esenciales del modelo cooperativo • CAC’s y riesgo sistémico • CAC’s y crecimiento económico • CAC’s y el Sistema Financiero • Asimetrías regulatorias • Arquitectura regulatoria • Relación con el Banco Central • El puente: ejercicio de la actividad bancaria desde el modelo cooperativo

35. Asimetrías Regulatorias • Activo: Universo de clientes: • Las CACs están habilitadas para ejercer las mismas operaciones que la banca tradicional comercial (otorgamiento de créditos, emisión y operación de tarjetas de crédito y emisión de letras de crédito), pero restringidas respecto de sus asociados o miembros. • Dicha diferencia es coherente con la naturaleza de las CACs y con la aplicación práctica de los principios cooperativos, pues se trata de organizaciones que tienen por propósito primordial beneficiar a sus miembros (“member-oriented”) y no obtener utilidades o dividendos para sus dueños (“capital-oriented”).

36. Asimetrías Regulatorias • Activo: Operaciones en el mercado de derivados: • Las CACs, a diferencia de los Bancos, no están habilitadas para realizar estas operaciones. • Es recomendable revisar esta prohibición, cuando las operaciones obedezcan exclusivamente a razones de cobertura y no de especulación. • Restringiéndose la autorización al universo de contratos más estandarizados y de uso común (ej., forwards y swaps de tasa de interés o monedas), y aparejada al establecimiento de restricciones a las tesorerías para operar derivados por cuenta propia y a la aplicación de criterios contables formales que permitan determinar con precisión qué clase de derivados, y bajo qué circunstancias, son de cobertura y no de especulación.

37. Asimetrías Regulatorias • Cuentas Corrientes/Facilidades Banco Central: • Simetría fiscal: Los depósitos están asegurados por el Estado en términos similares a la banca. • Asimetrías monetarias: • Existen diferencias regulatorias entre CACs y banca: (i) imposibilidad de CACs de acceder a la cuenta corriente del Banco Central; y (ii) posibilidad de los bancos de solicitar préstamos al BC frente a problemas de liquidez. • A las CACs se les faculta para que sus socios puedan operar únicamente vía cuentas vista, y no para operar cuentas corrientes.

38. Asimetrías Regulatorias • Cuentas Corrientes/Facilidades Banco Central: • Asimetrías monetarias: • Estas asimetrías se encuentran vinculadas: para justificar la imposibilidad de ofrecer cuentas corrientes se suele esgrimir la imposibilidad material de las CACs de acceder al LBTR. • Es necesario revisar la actual restricción en relación al acceso de las CACs a las facilidades de liquidez del Banco Central. Ello las habilitaría para acceder al LBTR, lo que a su turno permitiría levantar las restricciones operacionales asociadas a la imposibilidad de operar cuentas corrientes. • El acceso a las facilidades del BCCH debiera ser no por industria sino por función de la facilidad: si es minimizar el riesgo de corrida, debieran tener acceso a ella las entidades que puedan ser víctima de corrida.

39. Asimetrías Regulatorias • Fondo de Reserva/capital/encaje: • Asimetrías en cuanto a su funcionamiento orgánico: • (i) al Fondo de Reserva Legal que deben constituir CACs con al menos el 20% de sus remanentes; (ii) al tratamiento diferenciado en relación a exigencias de capital mínimo, patrimonio y activos ponderados por riesgo y activos totales; y, finalmente, (iii) tasa de encaje aplicable para depósitos u obligaciones a la vista y a plazo. • En todos estos casos, el trato regulatorio diferenciado parece razonable, pues se condice con las diferencias estructurales organizativas y de capital de cada clase de entidades, y con la imposibilidad de las CACs de acceder a recursos frescos en situaciones de iliquidez, solvencia o stress financiero.

40. Asimetrías Regulatorias • Devolución de aportes de capital: • El Compendio de Normas Financieras del Banco Central prescribe que las CACs deben establecer las condiciones y procedimientos para devolución de aportes de capital, debiendo disponer, al menos, que estos pagos estén condicionados a que, con posterioridad a la fecha de solicitud, se hubieren enterado aportes de capital por una suma al menos equivalente al monto de las devoluciones requeridas. • Esta exigencia constituye una diferencia regulatoria en relación a un banco comercial organizado como sociedad anónima, pues en este caso el titular de las acciones puede enajenarlas en el mercado secundario sin restricciones de tiempo y monto. • En condiciones normales, la regla actual desconoce la natural variabilidad de entradas y salidas de capital y entorpece el buen funcionamiento de una CAC. La condición del recupero es incierta y no depende del ahorrante.

41. Asimetrías Regulatorias • Devolución de aportes de capital: • En condiciones anormales, la regla induce comportamientos inestables. Para la CAC, existe una alta correlación entre la calidad de aportante y depositante comparado con la banca. Frente a una pérdida de confianza, ¿qué retirará primero?. Al menos dos razones inducen a retirar primero el capital. • (a) las CACs, al igual que los bancos, tienen un seguro de depósito que, aunque tiene limitaciones, para la mayoría de los aportantes cubre la mayor proporción de los mismos. • (b) las limitaciones para devolver el capital invertido, pueden sugerir al aportante que “solo los primeros en llegar a retirar el capital” serán los que podrán hacerlo. Esto induce un evidente comportamiento oportunista y en el extremo inductor de inestabilidad. • Cuando hay dudas sobre la gestión de una CAC, primero habrá corrida sobre el capital. Lo anterior se amplificará según el leverage de las CACs.

42. Asimetrías Regulatorias • Devolución de aportes de capital: • A diferencia de legislaciones comparadas, la normativa local carece de precisión en cuanto al tiempo u oportunidad para que las CACs realicen la devolución. • La regulación debería avanzar hacia la adopción de un modelo de restricciones temporales similar al de Canadá o Alemania, en que se permite la devolución una vez transcurrido un cierto período de tiempo posterior a la solicitud, y concluido el ejercicio contable; la definición de un porcentaje determinado del capital total anual para realizar devoluciones; el otorgamiento de la potestad al Directorio de cada CAC para rechazar una devolución por razones prudenciales; o bien, la determinación por parte del regulador del capital mínimo que debe mantener cada CAC para poder realizar devoluciones.

43. Corolario • Al elegir los distintos vehículos con los cuales el sector privado puede llevar a cabo actividades productivas, un país elige instrumentos con distintas combinaciones (riesgo, retorno). Hagamos el paralelo con la estructura ideal de un portafolio bien comportado: uno quisiera tener en dicho portafolio instrumentos con combinaciones (riesgo, retorno) que variaran de manera que la diversificación de instrumentos permita la optimización de la exposición al riesgo y el retorno. • Comparado con una sociedad anónima, una cooperativa es un instrumento que tiene otra relación (riesgo, retorno) y por lo tanto amerita una presencia en el portafolio de instrumentos de un país: menor riesgo, menor retorno.

44. Contenidos • Elementos esenciales del modelo cooperativo • CAC’s y riesgo sistémico • CAC’s y crecimiento económico • CAC’s y el Sistema Financiero • Asimetrías regulatorias • Arquitectura regulatoria • Relación con el Banco Central • El puente: ejercicio de la actividad bancaria desde el modelo cooperativo

45. Arquitectura regulatoria • Las cooperativas a nivel mundial tienen doble fiscalización: un regulador financiero y uno de los principios cooperativos, sin traslape de funciones. • En Chile, las CACs están sometidas a la supervisión de la SBIF y del DECOOP. • DECOOP no solo tiene atribuciones directamente asociadas al funcionamiento del modelo cooperativo, sino también algunas funciones financieras.

46. Arquitectura regulatoria • Una arquitectura regulatoria idónea para cooperativas que se desenvuelven en el mercado financiero debiese estructurarse en dos dimensiones: • En tanto operador financiero o bancario, debiesen sujetarse a la legislación/ regulación/ supervisión bancaria y financiera ordinaria. Este debiese ser el perímetro regulatorio de la SBIF y el Banco Central respecto de las CACs. • Por su naturaleza “cooperativa”, debiesen someterse a la supervisión y control de una autoridad encargada de velar únicamente por el cumplimiento y aplicación de los principios y reglas cooperativas, sin que exista una superposición de roles con el perímetro del regulador financiero.

47. Relación con el Banco Central • Para acceder a la red de protección del BC, las instituciones no bancarias deberían cumplir condiciones: a) ser potenciales sujetos de pánico por parte de sus financistas,b) ser muy grandes para tolerar que entren en quiebra; o bien, c) estar muy interconectadas con el resto del sistema financiero. • Las CACs, en menor medida que un banco, pueden ser víctimas de pánico de los depositantes. Los argumentos de interconectividad y tamaño dependen de su estructura. • Según el tamaño de algunas cooperativas, como es el caso de COOPEUCH, parece razonable sostener que los bancos disponen de una ventaja comparativa respecto de las CACs, no del todo justificable.

48. El Puente: Ejercicio de la actividad bancaria desde el modelo cooperativo • La cooperativa es el caso extremo de la propiedad difusa, lo cual genera problemas de agencia y justifica en cierto perímetro un tratamiento regulatorio diferenciado. Los derechos políticos asociados a cuotas de participación se fundan en el principio de “Un Miembro, Un Voto”. Como consecuencia existe la imposibilidad de tener un controlador definido y de ser objeto de tomas de control o compras hostiles de sus cuotas en el mercado secundario. • La naturaleza de las cooperativas en su inicio es el apoyo mutuo, en la medida en que las cooperativas van creciendo con la incorporación de nuevos socios, la naturaleza del apoyo mutuo se diluye. Al aumentar su tamaño, la CAC compite fuertemente con la banca, manteniendo algunas asimetrías regulatorias que le generan desventajas y pueden ser fuentes de inestabilidad. Este cambio en la naturaleza de las CAC no esta recogido en la regulación chilena.

49. El Puente: Ejercicio de la actividad bancaria desde el modelo cooperativo • El modelo cooperativo como forma de organización importa diferencias respecto de los bancos tradicionales organizados como sociedades de capital desde el punto de vista de la competencia, gobierno corporativo, estabilidad, desarrollo y acceso a capital o financiamiento. • En Chile la existencia de esas asimetrías regulatorias no se deriva necesariamente de la diferente naturaleza de las instituciones sino de una búsqueda explícita de incentivar una estructura jurídica particular.

50. El Puente: Ejercicio de la actividad bancaria desde el modelo cooperativo • En otras jurisdicciones existen bancos cooperativos que compiten con la banca tradicional. En estos casos, el marco jurídico permite que el ejercicio de la actividad bancaria pueda organizarse a través de formas jurídicas o corporativas distintas de las que tradicionalmente se asocian a los bancos comerciales. Llevado al caso chileno, supondría que los bancos puedan también organizarse bajo el modelo cooperativo y no necesariamente bajo la forma de sociedades anónimas. • Esto supone para policymakers y reguladores dos líneas de acción. Por una parte, velar por la aplicación de una carga regulatoria equivalente a ambas clases de entidades en su condición de competidores del mercado financiero. Por la otra, aplicar un trato legal y regulatorio diferenciado en atención a su naturaleza orgánica o corporativa.