Sistemas Herdados e Quadro Jurídico do Quénia

1. Sistemas Herdados e Quadro Jurídico do Quénia Comunicação apresentada no 4° Seminário Anual da CABRI em Accra, Gana Por Kubai Khasiani

2. Introdução • Nos últimos 45 anos, os sistemas orçamentais do Quénia evoluíram incrementalmente, sem transformações radicais. É significativo notar que o pais sempre procurou reformar os seus sistemas em conformidade com as alterações e requisitos para uma boa gestão das finanças públicas

3. A Constituição • A constituição em vigor no Quénia é praticamente a mesma que foi negociada e concedida aquando da independência do Quénia dos Britânicos. • Por conseguinte, as leis que regem a gestão das finanças públicas foram herdadas da constituição elaborada aquando da independência. • Em 1964, um breve debate sobre se o país deveria adoptar um governo descentralizado levou a que o pais optasse pela auto-governação interna, culminando na Constituição da Republica do Quénia.

4. Finanças Públicas • A gestão das finanças publicas no Quénia é regida pela Constituição e diversas outras Leis. • O Artigo 48 e o Capitulo 7 da Constituição são os dispostos que regem esta matéria. • A responsabilidade pelas finanças públicas é repartida entre os órgãos legislativos e executivos do governo. • O executivo carece da previa aprovação do órgão legislativo para adquirir e gastar receitas

5. Lei relativa ao Orçamento • O Quénia na possui ainda uma lei orgânica do orçamento nem legislação que reja as finanças publicas na Constituição. • Isto torna quase impossível ao parlamento introduzir leis subsidiarias para contornar o principio da separação de poderes e a superintendência do Tesouro na gestão das finanças publicas • A ausência de uma lei abrangente em matéria do orçamento

6. Sistemas herdados no momento da independência • Grande parte do sistema actual foi herdado da Grã-bretanha pela independência nos finais da década de 1960. • O quadro também se norteia pelo sistema presidencial de países como os EUA, onde o presidente é directamente eleito, e é chefe do executivo e Chefe de Estado. • Embora o chefe do Executivo seja um Presidente eleito por sufrágio directo, o sistema parlamentar de Westminister ainda é praticado. • Os Deputados são directamente eleitos e o Conselho de Ministros é composto de ministros designados pelo Presidente de entre os Deputados. • Porém, os dois sistemas revelam diferenças fundamentais a nível do processo orçamental.

7. Sistema Híbrido • O sistema híbrido deu origem a novos desafios. • Isto porque, embora o Presidente seja eleito pelo partido, o seu partido não necessita de uma maioria no parlamento porque as eleições presidenciais são realizadas em paralelo às eleições legislativas.

8. Sistema Híbrido • O Executivo pode muito facilmente confrontar-se com uma situação em que uma moção importante, como as estimativas orçamentais, não são aprovadas no parlamento. • Num sistema parlamentar perfeito, o Governo deveria demitir-se perante uma tal situação.

9. Sistema Híbrido • Num sistema Presidencial, o órgão legislativo pode mudar o carácter de um programa executivo, ao ponto de o alterar por completo. • Por tradição, no Quénia, o governo não se demite perante um tal impasse, dando-se primazia ao sistema Presidencial

10. Sistema Híbrido • O executivo vê-se obrigado a fazer lóbi junto do órgão legislativo para garantir a aprovação das suas moções, inclusive o orçamento • Com a introdução da Lei sobre a Comissão dos Serviços Parlamentares, o parlamento agora pode propor o seu próprio orçamento, independentemente da posição do executivo

11. O Gabinete do Orçamento • Hoje existe um gabinete do orçamento no Parlamento para ajudar os Deputados a interrogar os orçamentos. • O Parlamento está em vias de aprovar o projecto de lei sobre a Gestão Fiscal, que lhe consagra mais influencia sobre o orçamento, e atribui o poder ao gabinete do orçamento no sentido de elaborar um orçamento alternativo ao que foi preparado pelo executivo.

12. O quadro orçamental • De acordo com o sistema orçamental adoptado aquando da independência, o Governo tinha que preparar duas propostas de orçamento: um orçamento para as despesas correntes e um orçamento de despesa de capitais, também conhecido pelo orçamento de Desenvolvimento. • O processo anual de apurar estas estimativas era coordenado pelo Ministério das Finanças, que fixava limites orçamentais para as despesas correntes e de desenvolvimento todos os anos. • Cada ministério preparava o seu orçamento discriminado e apresentava-o ao Tesouro para exame e aprovação. • Depois de o orçamento ser aprovado pelo parlamento, o Ministério das Finanças fazia a afectação dos recursos aos Ministérios, em função das disponibilidades.

13. O quadro orçamental • O quadro orçamental estava estruturado de modo a apresentar um orçamento anual discriminado. • As dotações orçamentais também se limitavam a um exercício financeiro e não podiam ser transitados de um exercício para o outro (cuja situação perdura ainda). • A classificação não estava padronizada • O orçamento incluía apenas as despesas do estado • Apenas os insumos são aplicados na formulação do orçamento, descorando-se os resultados.

14. As Reformas • Revisão do Programa e Orçamento Previsional • Programa de Racionalização do Orçamento • O MTEF • O Programa de Investimento Público

15. PRFB A Revisão do Programa e Orçamento Previsional (PRFB) visava mudar de um orçamento nacional anual para um orçamento quinquenal. O PRFB foi introduzido como uma abordagem de médio prazo em relação ao orçamento, mas sem tomar o seguinte em consideração;

16. PRFB • Programas cuja implementação foi repartida a médio prazo receberam uma dotação anual, ao lhes foi garantido todo o valor. • Elevada imprevisibilidade nas entradas de receitas. • Incumprimento dos limites • Fraca priorização dos programas e actividades,

17. PRFB • os custos correntes futuros gerados pelos gastos de desenvolvimento não são tomados em consideração. • ausência de vinculo com o plano de desenvolvimento. • O Ministério do Plano foi responsabilizado com o desenvolvimento do plano, o Ministro das Finanças coordenava o orçamento e não havia sinergia. • O plano de desenvolvimento era genérico e incluía estratégias e objectivos latos

18. PRFB • Os MDAs não possuíam planos estratégicos individuais. • O orçamento estava discriminado em grande pormenor, sem grande ênfase sobre os resultados previstos ou sobre os objectivos gerais do plano de desenvolvimento • O orçamento não estava em condições de cumprir algumas das promessas do governo e era necessário fazer muitos ajustes às estimativas publicadas / aprovadas durante o exercício financeiro.

19. BRP O BRP tinha por objectivo melhorar a afectação dos recursos orçamentais disponíveis e um vínculo mais forte entre a conjuntura económica e as prioridades para acelerar o crescimento económico. Porem, as seguintes condições primaram;

20. BRP • As condições que imperavam aquando do PFRB não mudaram. • O quadro orçamental era o mesmo • Projecções de receitas imprevisíveis • Aumento das despesas não discricionárias • O processo orçamental não era transparente • Existiam constrangimentos significativos de capacidades

21. PIP O objectivo principal do PIP era de fortalecer o orçamento previsional ao proporcionar um instrumento mais abrangente para a planificação e priorização das despesas de capital. Porem, o quadro introduzido apresentava as seguintes insuficiências;

22. PIP • O quadro carecia de um modelo comum para o custeamento • Muitos projectos foram interrompidos e os recursos por processo eram escassos • Grande volume de facturas a pagar, assim dificultando a priorização objectiva dos programas. • Pouca participação pelas partes interessadas

23. PIP • As condições que persistiam durante os sistemas anteriores no que respeita as capacidades, a estrutura orçamental, a transparência e a responsabilização não haviam mudado significativamente. • Novos problemas com a divisão das tarefas entre as diversas entidades no domínio do processo orçamental, e o papel do Tesouro sofreu ameaça

24. MTEF • O Quadro de Despesa de Médio Prazo (MTEF) esta a ser adoptado em mais países em desenvolvimento como a modalidade preferida de orçamentação. • O Quénia adoptou o MTEF como abordagem para integrar a formulação de politicas, a planificação e a orçamentação.

25. MTEF O MTEF fundamenta-se em: • Um quadro estratégico a nível nacional e dos MDA • Uma quadro claro e transparente apoiado por um quadro jurídico • Disponibilidade de informação sobre custos exactos das politicas do estado,

26. MTEF • Programas, subprogramas, actividades, projectos, resultados e produtos. • Responsabilização política bem definida, ao contrário de responsabilização administrativa. • “Regras do jogo” claras, com mecanismos de compromisso a nível do conselho de ministros e a nível ministerial;

27. MTEF • Relação clara entre o Ministério das Finanças e Ministérios da tutela; • Base tributária previsível • Orçamento exaustivo, abrangendo todas as transacções do estado, inclusive os fundos extra-orçamentais. • Um modelo explícito de monitorização e avaliação

28. Desafios actuais • Falta de um quadro legal para o orçamento e de “regras do jogo” explícitas • Planos estratégicos fracos para apoiar o orçamento • Informação inexacta para apoiar as decisões orçamentais • Orçamento pouco abrangente, e recursos extra-orçamentais • Falta de um sistema informático integrado operacional

29. Desafios actuais • Base tributária inconstante • Orçamento discriminado baseado nos insumos sem um quadro de monitorização • Funções institucionais contraditórias no processo orçamental com o controlo do PFM do Tesouro ameaçado • Fracos mecanismos de transparência e responsabilização

30. Conclusão O Quénia introduziu um quadro abrangente de gestão das finanças públicas, com destaque para o seguinte; • Aprofundamento do MTEF • Capacitação • Aprovação de um quadro legal de PFM • Introdução de um quadro orçamental baseado nos resultados