Zakon o fiskalnoj odgovornosti

1. Zakon o fiskalnoj odgovornosti • rast deficita i javnog duga u većini je zemalja EU naglasio potrebu za značajnim fiskalnim prilagodbama koje su nužne u kontekstu održivosti javnih financija • Zakon o fiskalnoj odgovornosti - jedna od ključnih mjera Programa gospodarskog oporavka • Hrvatski sabor donio Zakon 23. studenog 2010. godine, NN, br. 139/10. • Zakonom se određuju pravila: • kojima se ograničava državna potrošnja • jača odgovornost za zakonito, namjensko i svrhovito korištenje proračunskih sredstava te • sustav kontrola i nadzora radi jačanja fiskalne odgovornosti

2. Uredba o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti i izvještaja o primjeni fiskalnih pravila • u čl. 7. st. 9. Zakona o fiskalnoj odgovornosti navedeno je da će Vlada uredbom propisati • izgled i sadržaj Izjave o fiskalnoj odgovornosti, • postupak i rokove sastavljanja i predaje Izjave, • način i rokove izvještavanja Ministarstva financija o uočenim nepravilnostima po provedenim provjerama sadržaja izjava, • oblik i sadržaj izvještaja o primjeni fiskalnih pravila. • Vlada usvojila Uredbu16. lipnja 2011., objavljena je u NN br. 78/2011.

3. Izjava o fiskalnoj odgovornosti • čelnik sastavlja Izjavu o fiskalnoj odgovornosti – za razdoblje u kojem je obnašao dužnost • Izjava potvrđuje: • zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava, • učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrola u okviru proračunom odnosno financijskim planom utvrđenih sredstava

4. Izjava o fiskalnoj odgovornosti • čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika državnog proračuna, čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, čelnik jedinice lokalne samouprave i čelnik jedinice područne (regionalne) samouprave Izjavom potvrđuje: • zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava, • učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrola u okviru proračunom odnosno financijskim planom utvrđenih sredstava. • prvi put će se sastavljati u 2012. za 2011.

5. Izjava o fiskalnoj odgovornosti • Izjava se može dati i u slučaju uočenih slabosti i nepravilnosti • ako uočene slabosti i nepravilnosti ne utječu • na zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava • na učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrola u okviru proračunom odnosno financijskim planom utvrđenih sredstava

6. Obrasci Izjave • Izjava se izrađuje prema obrascima danima u Uredbi • jedan obrazac (dan u prilogu 1a Uredbe) koristi se u slučajevima kada nisu uočene slabosti i nepravilnosti • Izjava se izrađuje na drugom obrascu (danom u prilogu 1b). • u slučaju uočenih slabosti i nepravilnosti koje ne utječu na zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava te učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrola

7. Obrazac Izjave o fiskalnoj odgovornosti koja se daje ako nisu uočene slabosti i nepravilnosti

8. Obrazac Izjave o fiskalnoj odgovornosti koja se daje ako su uočene slabosti i nepravilnosti

9. Davanje Izjave • Izjava se daje na temelju: • Upitnika o fiskalnoj odgovornosti • na temelju raspoloživih informacija • rezultata rada unutarnje i vanjske revizije i • vlastite procjene

10. Dokumenti koji se prilažu uz Izjavu • čelnik ne daje samo Izjavu • uz Izjavu se prilaže: • popunjeni Upitnik o fiskalnoj odgovornosti • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine • Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini

11. Izjave odgovornih osoba ustrojstvenih jedinica • čelnik (ministar, općinski načelnik, gradonačelnik, župan, ravnatelj) može (dakle, nije obvezan) od odgovornih osoba unutarnjih ustrojstvenih jedinica obveznika • primjerice u jedinici lokalne samouprave od pročelnika ili u ministarstvu od ravnatelja uprava • tražiti davanje Izjave za djelokrug rada te ustrojstvene jedinice • ako čelnik od odgovornih osoba unutarnjih ustrojstvenih jedinica traži davanje Izjave, uz Izjavu se također prilažu: • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti ako se uoče slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine i • popunjeni Upitnik iz svog djelokruga

12. Upitnik o fiskalnoj odgovornosti • kako bi se davanje Izjave temeljilo na objektivnim činjenicama, koje su kasnije podložne provjeri, prije davanje Izjave popunjava se Upitnik o fiskalnoj odgovornosti • Upitnik se sastavlja na obrascu iz priloga Uredbe • obuhvaća područja planiranja i izvršavanja proračuna i financijskog plana, javne nabave, računovodstva i izvještavanje

13. Testiranja • da bi se moglo procijeniti postupa li se i do koje mjere u skladu s propisanim zakonodavnim okvirom, provode se testiranja po pitanjima iz Upitnika • Primjerice kod pitanja iz upitnika: „U potpisanim ugovorima s dobavljačima/pružateljima usluga/izvršiteljima radova detaljno je utvrđena vrsta robe/usluga/radova koji se nabavljaju“ • moguće odgovoriti „DA“, „NE“ ili „DJELOMIČNO“ • prije davanja odgovora potrebno je provesti testiranje na uzorku do 5% svih ugovora i minimalno 5% ukupne vrijednosti svih ugovora • testiranja se mogu provoditi tijekom cijele proračunske godine

14. Testiranja • uz svako pitanje u Upitniku obveznika se upućuje na način samog testiranja • negdje je to preslika odnosno reference ugovora, izvješća, a negdje se traži testiranje na uzorku • rezultati testiranja dokumentiraju se odgovarajućim dokazima (preslike odnosno reference pregledane poslovne dokumentacije), ovisno o vrsti pitanja, i pohranjuju u Predmetu o fiskalnoj odgovornosti za određenu godinu

15. Pitanja iz Upitnika • na sva pitanja iz Upitnika mora se odgovoriti potvrdno, djelomično potvrdno ili negativno • djelomičan odgovor uopće nije predviđen za pitanja iz područja planiranja i izvještavanja • kao primjerice „Financijski plan proračunskog korisnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sadrži prihode i primitke iskazane po vrstama, rashode i izdatke predviđene za trogodišnje razdoblje, razvrstane prema proračunskim klasifikacijama, obrazloženje prijedloga financijskog plana i plan razvojnih programa“ • ako pitanje nije primjenjivo na obveznika, na pitanje se odgovara: „nije primjenjivo (N/P)“ • na pojedina pitanja, kao primjerice „Isplata sredstava temeljila se na vjerodostojnoj dokumentaciji“, nije dozvoljeno odgovoriti „pitanje nije primjenjivo“ i zbog toga je to polje u stupcu „N/P“ je zasivljeno

16. Kada odgovoriti “DA”, “NE” ili “DJELOMIČNO” • Uredba podrobno opisuje u kojim se slučajevima odgovara potvrdno, djelomično potvrdno ili negativno • Potvrdan odgovor daje se onda ako su usvojeni potrebni procesi, procedure odnosno kontrole te ako postoje potrebni pisani dokumenti ili interni akti koji su primijenjeni u najmanje 98% poslovnih aktivnosti na koje se pitanje odnosi • Negativan odgovor daje se onda ako se potrebni procesi, procedure odnosno kontrole ne provode ni u jednoj poslovnoj aktivnosti na koje se pitanje odnosi, odnosno ako se provode u manje od 90% poslovnih aktivnosti na koje se pitanje odnosi i ne postoje potrebni pisani dokumenti ili interni akti • u Planu otklanjanja slabosti i nepravilnosti potrebno evidentirati slabost odnosno nepravilnost • Djelomično potvrdan odgovor daje se u slučajevima predviđenima u Upitniku i onima koji nisu obuhvaćeni prethodnim • u Planu otklanjanja slabosti i nepravilnosti potrebno evidentirati slabost odnosno nepravilnost

17. Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti • sastoji se od planova otklanjanja slabosti i nepravilnosti za svako područje iz Upitnika u kojem su uočene slabosti i nepravilnosti, a sadrži: • opis slabosti i nepravilnosti uočenih tijekom postupka popunjavanja Upitnika • akcijski plan s popisom aktivnosti koje je potrebno poduzeti za rješavanje slabosti i nepravilnosti • očekivani datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti te podatke o odgovornim osobama za otklanjanje slabosti i nepravilnosti • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti sastavlja se na posebnom obrascu • za svako područje iz Upitnika u kojem su uočene slabosti i nepravilnosti popunjava se posebni obrazac

19. U Izvješću o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine navodi se • jesu li aktivnosti iz Plana otklanjanja slabosti i nepravilnosti realizirane • daje se obrazloženje nerealiziranih ili djelomično realiziranih aktivnosti i • utvrđuje se novi očekivani datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine prvi se put dostavlja uz Izjavu za 2012. u 2013.

20. Mišljenje unutarnjih revizora • u Mišljenju unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini navodi se: • mišljenje unutarnjih revizora o funkcioniranju sustava financijskog upravljanja i kontrola za revidirana područja • podaci o obavljenim unutarnjim revizijama u prethodnoj godini i podaci o preporukama unutarnje revizije iz ranijih razdoblja koje su provedene u prethodnoj godini • temelji se na dokazima prikupljenima prilikom obavljanja unutarnjih revizija u prethodnoj godini i praćenju provedbe danih preporuka, uključujući i preporuke unutarnje revizije iz ranijeg razdoblja koje su provedene u prethodnoj godini

21. Postupak i rokovi predaje Izjave – proračunski i izvanproračunski korisnici • čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika državnog proračuna do 28. veljače tekuće godine za prethodnu godinu dostavlja nadležnom ministarstvu: • Izjavu • popunjeni Upitnik • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine • Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini • čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave do 28. veljače tekuće godine za prethodnu godinu dostavlja načelniku općine, gradonačelniku odnosno županu nadležne JLP®S: • Izjavu • popunjeni Upitnik • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine i • Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini

22. Postupak i rokovi predaje Izjave – ministarstva i lokalne jedinice • ministri i čelnici drugih državnih tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije do 31. ožujka tekuće godine za prethodnu godinu Ministarstvu financija dostavljaju za ministarstvo odnosno državno tijelo: • Izjavu • popunjeni Upitnik • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine • Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini • načelnici općina, gradonačelnici odnosno župani do 31. ožujka tekuće godine za prethodnu godinu Ministarstvu financija dostavljaju za općinu, grad odnosno županiju: • Izjavu • popunjeni Upitnik • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine i • Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini

23. Postupak i rokovi predaje Izjave – za odgovorne Hrvatskom saboru • čelnici obveznika koji su izravno odgovorni Hrvatskom saboru dostavljaju Hrvatskom saboru uz godišnje izvješće o radu : • Izjavu • popunjeni Upitnik • Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti • Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine i Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini

24. Postupak predaje Izjave kod primopredaje i dr. • prilikom postupka primopredaje čelnici sastavljaju Izjavu za razdoblje od 1. siječnja tekuće godine do datuma prestanka obnašanja dužnosti, koja se zajedno s prilozima predaje čelniku, koji preuzima dužnost, i ulaže u Predmet • odgovorne osobe unutarnjih ustrojstvenih jedinica obveznika prilikom odlaska s mjesta odgovorne osobe unutarnje ustrojstvene jedinice obveznika i postupka primopredaje, ako to čelnik od njih zatraži, sastavljaju Izjavu za razdoblje od 1. siječnja tekuće godine do datuma odlaska s mjesta odgovorne osobe, koja se zajedno s prilozima predaje čelniku i ulaže u Predmet

25. Pravila upravljanja proračunom • Preuzimanje obveza na teret proračuna • Članak 44. Zakona o proračunu • Proračunski korisnici državnog proračuna mogu preuzeti obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama, uz suglasnost Vlade, a na prijedlog ministra financija. Ova odredbe primjenjuje se i na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Proračunski korisnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu preuzeti obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama, uz suglasnost općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana. • Bez suglasnosti izvršnog tijela proračunski korisnici državnog proračuna i proračunski korisnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ne mogu sklapati ugovore o nabavi kojima se preuzimaju obveze na teret proračuna sljedećih godina.

26. Pravila upravljanja proračunom • Investicijski projekti • Zakon o proračunu, članak 45. • Investicijski projekti obuhvaćaju ulaganja u povećanje i očuvanje vrijednosti imovine, ulaganja u zemljišta, građevine, opremu i drugu dugotrajnu materijalnu i nematerijalnu imovinu, uključujući ulaganja u izobrazbu i osposobljavanje, razvoj novih tehnologija, poboljšanja kvalitete života i druga ulaganja iz kojih će se ostvariti koristi. • Iznosi koji se u proračunima izdvajaju za investicije su značajni i važno je s aspekta dobrog gospodarenja uvesti mehanizme ocjenjivanja opravdanosti i isplativosti tih projekata. • Zakonom o proračunu uvedena je obveza proračunskim korisnicima da s investicijskim projektima mogu krenuti tek po provedenom stručnom vrednovanju i ocijenjenoj opravdanosti i učinkovitosti investicijskog projekta.

27. Pravila upravljanja proračunom • Primici od prodaje dionica i udjela • Sredstva koja država i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ostvare prodajom dionica i udjela ne smiju se koristit za financiranje tekuće potrošnje odnosno rashoda poslovanja već za otplatu duga ili ako se ostvari iznos veći od onog potrebnog za otplatu duga za investicije odnosno za nabavu nefininancijske i financijske imovine.

28. Pravila upravljanja proračunom • Stjecanje nefinancijske dugotrajne imovine • Proračuni i proračunski korisnici nefinancijsku imovinu mogu stjecati kupnjom, a mogu je i dobiti u obliku kapitalne donacije i/ili pomoći. U slučaju da stjecanje imovine bez naknade povlači za sobom veće troškove za državu odnosno jedinicu lokalne i područne (regionalne) samouprave proračunski korisnik koji imovinu stječe treba dobiti prethodnu suglasnost Vlade odnosno poglavarstva ili drugog statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ovlaštenog tijela. • Nefinancijska dugotrajna imovina može se stjecati kupnjom samo u opsegu potrebnom za ispunjavanje zadaća proračunskih korisnika.

29. Pravila upravljanja proračunom • Sredstva od prodaje nefinancijske imovine • Zakon o proračunu članak 70. • Sredstava od prodaje i zamjene nefinancijske dugotrajne imovine i od nadoknade štete s osnove osiguranja mogu se koristiti za kapitalne rashode države odnosno jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. • Kapitalni rashodi definirani su kao rashodi za nabavu nefinancijske imovine, rashodi za održavanje nefinancijske imovine, kapitalne pomoći koje se daju trgovačkim društvima u kojima država odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje za nabavu nefinancijske imovine i dodatna ulaganja u nefinancijsku imovinu te ulaganja u dionice i udjele trgovačkih društava. • Ovim se omogućuje da se iz sredstava ostvarenih od prodaje nefinancijske imovine i od nadoknade štete ne financiraju samo rashodi za nabavu nefinancijske imovine (rashodi razreda 4) i njeno održavanje već i kapitalne pomoći koje su dio rashoda poslovanja (razred 3) i ulaganja u dionice i udjele koja se klasificiraju kao izdaci razreda 5.

30. Pravila upravljanja proračunom • Sva gore navedena pravila upravljanja proračunom definirana su Zakonom o proračunu, a Zakonom o fiskalnoj odgovornosti uvode se dodatna pravila s ciljem jačanja fiskalne odgovornosti: • Upravljanje obvezama • Prvo pravilo vezano je uz reguliranje stvaranja obveza iznad plana. Proračunskom korisniku državnog proračuna se u slučaju stvaranja obveza s dospijećem iznad visine predviđene državnim proračunom visina financijskog plana u sljedećoj proračunskoj godini umanjuje za iznos stvorenih obveza iznad visine predviđene državnim proračunom. Na isti način i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može postupiti i prema proračunskom korisniku iz svoje nadležnosti.

31. Pravila upravljanja proračunom • Procjena fiskalnog učinka • Drugo pravilo vezano je uz procjenu fiskalnog učinka propisa koja je jedan od ključnih instrumenata dobrog fiskalnog upravljanja. • Člankom 6. stavkom 2. Zakona utvrđeno je da prijedlozi zakona, uredbi, drugih propisa i akata koje donosi Vlada odnosno koje Vlada predlaže na donošenje Hrvatskom saboru ne mogu biti doneseni odnosno utvrđeni bez mišljenja Ministarstva financija na Iskaz o procjeni fiskalnog učinka. • Procjenom financijskih učinaka primjene zakona i drugih propisa anticipira se buduća potrošnja i na taj način se zadržava (ili smanjuje) razina javnih rashoda u predviđenom makroekonomskom okviru. U tom kontekstu, nužno je osigurati i preusmjeravanje upravljanja proračunskim rashodima na srednjoročnu perspektivu odnosno osigurati bolju kontrolu budućih obveza i upravljanja fiskalnim rizicima.

32. Pravila upravljanja proračunom • Naknadne kontrole • Stavkom 3. članka 6. Zakona o fiskalnoj odgovornosti sustavno se uvode mehanizmi prethodnih financijskih kontrola. Do sada se sustav prvenstveno temeljio na naknadnim kontrolama koje nemaju preventivni učinak, nego se svode na konstatiranje stanja. • Ministarstvo financija može, tijekom izvršavanja državnog proračuna obavljati financijsku kontrolu zakonitog i namjenskog korištenja proračunskih sredstava kod proračunskog korisnika državnog proračuna i krajnjih korisnika, a osobe ovlaštene od ministra financija koje rade provjere dužne su o uočenoj sumnji na nepravilnost obavijestiti ustrojstvenu jedinicu Ministarstva financija koja obavlja proračunski nadzor sukladno odredbama Zakona o proračunu.

33. Pravila upravljanja proračunom • Uvođenjem ovih kontrola provjere se više neće temeljiti samo na administrativnom pregledu dokumentacije već na utvrđivanju činjenica na licu mjesta. Ovlašteni kontrolori će moći otići kod proračunskog korisnika odnosno krajnjeg korisnika i uvjeriti se je li roba isporučena/ radovi obavljeni/ usluge pružene te odgovaraju li zadanim specifikacijama i očekivanoj kvaliteti, jesu li se poštovale odredbe ugovora i slično. • Važno je naglasiti da se ove odredbe na odgovarajući način primjenjuju i na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. I jedinice lokalne (područne) regionalne samouprave moći će ovlastiti osobe koje će obavljati kontrole na licu mjesta te na taj način povećati svrhovitost i učinkovitost i samih administrativnih kontrola.