Le financement des entités supra-communales en Europe - Enjeux et perspectives

1. Le financement des entités supra-communales en Europe -Enjeux et perspectives Guy Gilbert Professeur émérite ENS de Cachan, Paris Colloque Communauté de territoires -Intelligence territoriale Charleroi, 19 décembre 2013

2. Réduction du nombre de municipalités depuis les années 1950 (sélection de pays membres de l’UE) GG CRAC dec 13

3. Population moyenne des municipalités dans quelques pays de l’EU (2005) GG CRAC dec 13

4. Structures de coopération inter-municipales (sélection de pays membres de UE /1) GG CRAC dec 13

5. Structures de coopération inter-municipales (sélection de pays membres de UE /2) GG CRAC dec 13

6. Modes de coopération inter-municipale GG CRAC dec 13

7. Études de casPays de l’Europe du Nord (Finlande, Danemark)ItalieFranceCanada (Québec)

8. Structures communales et structures de coopération-entre collectivités locales, Pays de l’Europe du Nord GG CRAC dec 13

9. Compétences des collectivités GG CRAC dec 13

10. Compétences, organisation, financement de la coopération inter-municipale

11. Finlande • La part du secteur public est élevée (55% PIB) • Fort degré de décentralisation (part des dépenses municipales 64%) • Un seul niveau de collectivités locales (municipalités) • Communes de petite taille (6000 habitants) et fortes disparités fiscales et de « besoins » →La coopération entre municipalités est essentielle GG CRAC dec 13

12. Structure et compétences des municipalités • 326 municipalités • Coopération municipale • création d’établissements publics inter-municipaux (226) • Régime de « municipalités d’accueil »  • Entreprises publiques municipales • 150 entreprises à capital 100% municipal • 1300 sociétés avec participation communale GG CRAC dec 13

13. Coopération entre municipalités /1 (Finlande) • Etablissements publics de coopération (joint authorities) • De droit, régis par législation municipale • Adhésion volontaire (sauf pour les hôpitaux de districts) • Pas de fiscalité, pas de subvention de l’Etat, seulementdes redevances acquittées soit directement par municipalités (ex: prix de journée et tarifs à l’acte dans les hôpitaux) ,soit par usagers • Décisions prises par un conseil composé de représentants des conseils municipaux • Domaines; hôpitaux , services de santé et prévention (1er niveau), handicap, développement économique, formation professionnelle GG CRAC dec 13

14. Coopération entre municipalités /2 (Finlande) • Convention d’accueil (« host municipality ») • Convention entre municipalités; une municipalité fournit le service pour le compte des autres • domaines principaux; éducation, assainissement, collecte et traitements des déchets, eau, protection du consommateur, services incendie et de secours, contrôle des bâtiments • Organisations moins coûteuses que les autorités conjointes GG CRAC dec 13

15. Réformes récentes (2005- 12) Finlande • Réforme de l’administration communale (2005-2012) « Améliorer la fourniture de services en réponse aux nouveaux besoins et priorités » • Deux outils • Des seuils de population minimale requis pour la fourniture de services (20 000 h pour les services de santé premier niveau et services sociaux), 50 000h pour la formation professionnelle • Un soutien financier incitatif à la fusion de communes GG CRAC dec 13

16. Evaluation des effets de la réforme communale (2010) • Fusion de communes; bilan mitigé • Effet relativement lent ( de 416 communes en 2005 à 326 en 2010) • Coût non négligeable (370 M€ subventions d’Etat) • Seuils de population: • 65 nouveaux accords de coopération en matière de santé-welfare • Des modalités très diverses de coopération (ex. cas de fourniture partagée -les communes conservant une part de la fourniture et déléguant une part à la structure coopérative) • Non correspondance entre les aires de services des structures de coopération et celles des hôpitaux • Des modalités de coopération parfois critiquées (équité, lourdeurs bureaucratiques), coordination avec la nécessaire réforme des hôpitaux GG CRAC dec 13

17. Danemark (réforme territoriale de 2007) /1 • Création de ”comités de coopération ”régions-municipalités”; (5 comités au total) • composés notamment des élus des collectivtés concernées (région et municipalités de la région) • comités spécialisés • Un comité chargé des questions de santé et prévention • Clarification du partage des responsabilités entre Etat (coordination et concentration des centres de traitement lourds), région (hôpitaux + médecine de ville + psychiatrie, établissement de normes de fourniture de services homogènes au plan régional et municipalités (prévention et soins sans hospitalisation, créationd e centre de soins et de prévention) • Coopération obligatoire entre R et municipalités sur traitements, formation... • Un comité chargé des questions de services sociaux (notamment la planification des capacités d’accueil pour les handicapés) • Les municipalités , sauf cas particulier (Copenhage), ont la totale responsabilité administrative et financière des services; elles peuvent choisir le mode de gestion des établissements (directe, ou déléguée ayux régions ou secteur privé); elles sont responsabiles ddu respect de l’égalité de traitement des bénéficiaires • Les régions ont la responsabilité de la planification de l’offre (capacités d’accueil) en relation avec les communes GG CRAC dec 13

18. Danemark (réforme territoriale de 2007) /2 • Financement: les municipalités sont responsables en totalité du financement • Elles reçoivent • Dotation globale (Etat central) • Contributions communales , en partie forfaitaires (proprata du nombre d’habitants), en partie proportionnelle au volume effectif des actes/ services • L’évaluation du dispositif a été menée ces derniers mois; (rapport non traduit) GG CRAC dec 13

19. Pays de l’Europe du Nord ; conclusions • Des dispositifs généralisés • Très incités par l’Etat (« décentralisation administrative » pas « fédéralisme fiscal »…) • Parfois 2 objectifs différents (fusion communale- Finlande- et réforme des conditions de l’offre de services FIN et DK) • Flexibilité réelle dans la fourniture des services (fourniture directe, jointe, contractualisation) • Mais des questions récurrentes; problèmes de « preferencematching », « common pool » GG CRAC dec 13

20. Italie • 1990: Création d’établissements (publics) de coopération inter-municipale (adhésion volontaire) (Unione dei Comuni, UM) pour les petites communes avec obligation de fusionner dans les 10 ans (non suivie d’effets….) • Décret de 2000: UM ouverts aux communes de plus de 5 000 hab., plus d’obligation de fusion → GAV (Gestioneassociatativavolontaria)→ nouvelles UM (322 en 2010) • Mise en œuvre différenciée par les Régions • Loi 2011 « Norme sulsistema delle autonomia locale » Remplacement de la GAV par GAO (Gestioneassociataobligatativa); chaque municipalité de moins de 5 000 hab (3000 en zone de montagne) doit fournir au moins 3 services (dans une liste établie par la loi) à l’échelle communautaire soit par adhésion à une UM soit par convention • mise en œuvre différenciée selon les régions GG CRAC dec 13

21. Financement des Unione dei Comuni et Union des communes de montagne (Lombardie) GG CRAC dec 13

22. Canada (organisation municipale) • Dépend des provinces fédérées • les provinces ont tout pouvoir d’organisation interne • Elles sont libres d’organiser ou non des consultations avec les collectivités locales • Quelques provinces incluent dans la législation les consultations, et une majorité pratique des rencontres régulières • Des organisations différentes d’une province à l’autre (3 exemples, Québec, Ontario, New Brunswick) • Des relations inter-municipalités généralisées • Financement quasi-exclusivement par contributions des municipalités GG CRAC dec 13

23. GG CRAC dec 13

24. Relations inter-municipales (New Brunswick; Québec, Ontario) GG CRAC dec 13

25. Structures territoriales (Québec) • Le territoire provincial (municipalisé) est découpé en Municipalités Régionales de comtés (MRC) • Conseil composé des maires de communes • Dans les 14 grandes villes (dont MCM et MCQ), la MRC est composée d’une seule commune • Le conseil est composé des représentants de la ville (communes fusionnées) et des représentants des autres communes (dé-fusionnées)au prorata de la population ; prédominance des voix de la ville-fusionnée (87% des droits de vote à Montréal) • Pas de fonction publique d’agglomération GG CRAC dec 13

26. Répartition des compétences (Québec) • Municipalités locales : (1135) • Logement, routes, transport, police, incendie, déchets, eau, assainissement, loisirs, culture, parcs, planification urbaine • Agglomérations (11 ) • Souvent police, incendie, bases d’imposition et collecte, transport, routes principales, parcs, eau, assainissement • Régies inter-municipales (adhésion libre, sous le contrôle des municipalités) • Transport incendie, eau, assainissement • Municipalités régionales de comtés MRC (MCM 82 municipalités pour Montréal, MCQ 28 municipalités pour Québec) • Planification régionale et développement économique, air, eau, déchets, parcs, coordination transport et infrastructures GG CRAC dec 13

27. Financement des structures inter-municipales (Québec) GG CRAC dec 13

28. France • Une nouvelle étape (1999) dans la consolidation du bloc communal • Mise en porte-à-faux par la réforme de la fiscalité locale • Des effets contrastés • Dépenses • Fiscalité • péréquation • Une réforme territoriale en marche? GG CRAC dec 13

29. Intercommunalités: une réussite surprenante et spectaculaire… • Une réussite… surprenante • Un siècle d’essais –erreurs • L’accélération depuis 1999 • Et …spectaculaire • Bilan au début 2013 GG CRAC dec 13

30. Développementrapide des structures de coopération inter-communales ( 18,000 EPCI) • Des structures “associatives”; • lesmunicipalités transfèrent le pouvoir de décision et d’exécution sur compétences transférées et lèvent des contributions additionnelles dédiées à leurs impôts locaux ; (11 305 SIVU et SIVOM, 3 275 syndicats mixtes et 8 pôles métropolitains)   • des structures « fédératives” ; Une fiscalité de substitution, commune (fiscalité unique ou fiscalité mixte)Un partage de compétences plus étendu, mais selon l’intérêt communautaire »; une assemblée composée de délégués communautaires • Le type d’EPCI dépend surtout de la population (métropoles pour les collectivités au dessus de 500 000 habitants , communautés urbaines au dessus de 450,000 communautés d’agglomération (au dessus de 50,000) and communautés de communes. en 2013: 2 456 EPCI à fiscalité unique (1 métropole, 15 CU, 213 CA, 2225 CC and 4 SAN GG CRAC dec 13

31. Régimes fiscaux des EPCI • Fiscalité additionnelle ; l’intercommunalité empile ses taux sur les 4 taxes locales • Fiscalité substitutive (régime obligatoire pour les CA, les nouvelles CU et SAN) • Taxe professionnelle unique: l’intercommunalité vote le taux unique de la TP et répartit le produit entre communes qui conservent TH et TF • Fiscalité mixte: mise en commun de la totalité des impôts locaux (TP + impôts sur les habitants). GG CRAC dec 13

32. Les EPCI à fiscalité unique (CC et CA) se sont rapidement imposés • Ils se sont multipliés et ont accru leur périmètre • La TPU est la formule choisie par ¾ des CU, par plus de la moitié des CC et CA , au total ¾ de la population française • 83% de la population réside dans une commune membre d’un EPCI à fiscalité propre GG CRAC dec 13

33. Pourquoi un tel succès? • Pragmatisme • Libre entrée en EPCI; mais liberté de sortie restreinte • Libre choix de la formule communautaire (sauf au cas des districts et CU) • Simplification (suppression des communautés de villes) • préservation des intérêts communaux • « intérêt communautaire » défini par l’assemblé communautaire dans les EPCI fédératifs, par les conseils municipaux dans les EPCI associatifs • Champ des compétences communautaires obligatoires plus large dans les EPCI fédératifs • développement et aménagement économique, social et culturel + Aménagement de l’espace + Équilibre social de l’habitat + Politique de la ville + Gestion des services publics locaux + Protection/mise en valeur de l’environnement GG CRAC dec 13

34. « Carotte fiscale » • Disparition de la concurrence fiscale intra-communautaire sur la Taxe Professionnelle (TPU) • « Mutualisation » (dilution/diversification géographique des risques fiscaux) • « Communauté fiscale réduite aux acquêts » • …dans un contexte d’anticipation de baisse de la TP (1999) • « Carotte financière » • Abondement de la dotation de l’Etat; en fonction du degré d’intégration fiscale (CIF)…. • Imputé sur le pot commun des dotations de l’Etat (mis « sous enveloppe ») GG CRAC dec 13

35. Une mécanique confortée par la réforme de la fiscalité locale (2010) • De la TPU à la Fiscalité Professionnelle Unique • Le taux de CVAE est fixé au plan national • Généralisation du régime de la fiscalité mixte • La convergence communautaire se déplace vers la sur la cotisation foncière des entreprises et sur les impôts-ménages GG CRAC dec 13

36. Les finances des intercommunalités • Les mécanismes; arbitrage entre compensation et péréquation • Les effets redistributifs entre communes • Les comportements fiscaux et dépensiers des EPCI GG CRAC dec 13

37. Produit fiscal Croissance cumulée Part communautaire Charges transférées Attribution de compensation Partage du produit de la fiscalité professionnelle unique Montant Dotation de solidarité communautaire Temps GG CRAC dec 13

38. Des effets redistributifs intracommunautaires et des stratégies locales de péréquation • Effets redistributifs • Ressources • «swap » de ressources fiscales  • Dotation de solidarité communautaire • Dépenses • Compensation des charges transférées • Répartition des services communautaires • Stratégies de péréquation • Quantum? • Cohérence avec les objectifs péréquatifs des dotations et fonds de l’Etat? GG CRAC dec 13

39. Quels effets fiscaux et financiers des intercommunalités? France • Un constat • la croissance des dépenses consolidées des communes et des communautés • Qui ne se serait pas produite si les dépenses communautaires s’étaient substituées aux dépenses communales • Et si des économies d’échelle avaient été réalisées • Un alourdissement des budgets consolidés imputable • À l’élargissement de l’offre des services publics locaux? • à une amélioration des services? • À l’augmentation des coûts? GG CRAC dec 13

40. Pourquoi cet effet d’empilement des dépenses et des impôts? • conséquences de l’ « effet-zoo » (notamment accès à des services trop coûteux auparavant (ex. traitement ordures, assainissement…) • De la réplication des équipements (stratégies défensives des communes)? • De faibles économies d’échelle (pas de plan de fusion , pas de services communs)? • De la croissance des coûts; gaspillages, doublons, alignement vers le haut des rémunérations ? • De l’amélioration de la qualité des services? • de l’incitation à augmenter les impôts sans responsabilité politique directe (absence d’assemblée directement élue) GG CRAC dec 13

41. Synthèse des études nationales/1 • Des structures communautaires hétérogènes…pour des objectifs contrastés • Faire émerger des projets de territoire (aménagement du territoire)→métropoles • Rationaliser les conditions de l’offre de services collectifs de proximité • Réaliser des économies d’échelle • Mettre fin à la concurrence fiscale entre municipalités • Garantir la démocratie locale GG CRAC dec 13

42. Synthèse /2 • Des modes de coopération variés (en fonction des objectifs prioritaires) • Incitation au regroupement communal (si pas obligatoire): compétences étendues, financements élargis, dotations renforcées en fonction du degré d’intégration des structures inter-municipales • Incitations à la rationalisation offre de service collectifs mutualisés (planchers de population, dotations spécifiques) • Primes spécifiques en fonction de la localisation (AdT) GG CRAC dec 13

43. Des constantes • Pilotage par le gouvernement central (états unitaires) ou par les états fédérés (fédérations) • Des dispositions souvent conservatoires du pouvoir communal (sauf fusions…) dans les pays à maillage communal fin (Europe du Sud), moins dans les pays du Nord (et Québec) • Un partage des compétences souvent laissé à la discrétion des membres (exception: France) GG CRAC dec 13

44. Le financement des structures communautaires GG CRAC dec 13

45. Des modes de financement relativement homogènes • Des dotations des échelons supérieurs généralisées (provinces, états, UE)souvent à caractère incitatif (ou pour le financement d’équipements structurants) • Prédominance des contributions budgétaires des municipalités-membres • Des clés de répartition des contributions • soit en fonction du nombre des usagers (effectifs ou potentiels (population) • Soit en fonction de la richesse fiscale (potentiel fiscal) • Pas de pouvoir fiscal autonome des communautés (sauf fusion…et sauf France!) • des redevances d’usagers d’importance souvent mineures GG CRAC dec 13

46. Des problématiques financières communes /1 • Quels effets financiers attendre a priori de la création ou de l’adhésion à une structure communautaire? • Quels effets constate-t-on? • Quelles problématiques financières soulevées? GG CRAC dec 13

47. Quels effets financiers et budgétaires attendre de la création d’une structure communautaire? • Plus de ressources : moins de dépenses • un bonus de dotation inconditionnelle (si incitation au regroupement ) • Diversification des risques sur les ressources (extension et diversification des bases d’imposition) • Réduction de la concurrence intra-communautaire • Internalisation des effets de débordement des services publics locaux municipaux • Attraction de nouveaux résidents et de nouvelles activités économiques • Economies d’échelle dans la fourniture des biens publics (réduction des coûts fixes unitaires ) • Moins de ressources : plus de dépenses • Extension de la gamme des services publics locaux (diversité croissante des préférences) effet –Zoo • Accès à des services non envisageables antérieurement (économies de dimension) • Imperfections dans la répartition et la mise en œuvre des compétences entre communautés et communes • Coût administratif de l’empilement des administrations communales et communautaires • Effet de levier des dotations • Pertes d’efficacité engendrées par l’éloignement des centres de décision publics (moins de pression des citoyens, plus de tentations de servir prioritairement des groupes d’intérêts particuliers) GG CRAC dec 13

48. Des problématiques financières communes /2 • Effets sur la dépense publique consolidée • Pas beaucoup d’économies d’échelle constatées en général (sauf exception) • des effets d’empilement des dépenses (imparfaite substitution • En France 1 € de dépenses communautaires en plus→ 10 cts de dépenses en moisn au niveau communal, 1 € de dénnses communales en plus, 40 à 50 cts en moins au niveau communautaire • effet-zoo? • accountability (redevabilité) moindre? • doublons, gaspillage…? GG CRAC dec 13

49. Économies/déséconomies d’échelle? GG CRAC dec 13

50. Des problématiques financières communes /3 • Effets redistributifs et péréquation? • Quelles clés de répartition des financements communautaires? • (péréquation (en fonction des ressources potentielles ou en fonction des « fiscal needs »? • En fonction des bénéficiaires? • Quelle part des échelons supérieurs (Etats?) GG CRAC dec 13