反 시장 규제와 잘못된 신화 - 콘텐츠 동등접근 원칙과 바람직한 국내 적용 방향 - 한국방송학회 , 방송회관 , 2008. 5. 14

1. 反 시장 규제와 잘못된 신화 - 콘텐츠 동등접근 원칙과 바람직한 국내 적용 방향 - 한국방송학회, 방송회관, 2008. 5. 14 심상민 (성신여대 문화커뮤니케이션학부 문화콘텐츠 전공 교수) ssmin@sungshin.ac.kr

2. 벼리 • 콘텐츠 동등접근 이슈 현상과 인식 (PAR 중심) • 정책/규제 품질 차원 비판 • 콘텐츠 진흥 차원 비판 • 결론 : 해법과 대안

3. 콘텐츠 동등접근 이슈 현상과 인식 (PAR 중심)

4. 콘텐츠 동등접근 이슈 내용 • <인터넷 멀티미디어 방송사업법> 입법내용 제 20조  …대통령령으로 정하는 기준에 따라 고시한 경우(주요 방송프로그램)…공정하고 합리적인 가격으로 차별없이 제공…주요방송프로그램 계약행위 등에 있어 시청자 이익 및 공정거래질서를 저해하여서는 아니된다.  .. 제 1항 ..고시함에 있어서 문화체육관광부장관, 방송사업자, 시청자 의견을 들어야 한다 …제 1항을 위반.. 시정조치..

5. 시행령안 • 제 19조(콘텐츠 동등접근) •  방통위는 법 제 20조 1항에 따라…주요 방송프로그램을 고시한다. • 해당 방송프로그램의 시청률 또는 시청점유율 • 해당방송프로그램에 대한 국민적 관심도 • 해당방송프로그램에 대한 접근 및 이용 또는 거래의 거절 중단 제한으로 인하여 인터넷 멀티미디어 방송제공사업자의 경쟁력이 현저히 저하되어 다른 사업자와 공정한 경쟁이 제한되는지 여부

6. PAR 이슈(2007.10. FCC) •  미국 –프로그램 접근규치(Program Access Rule : PAR) • 수직통합된 케이블사업자와 프로그램사업자간 위성케이블프로그래밍 또는 위성방송프로그래밍의 배타적 거래를 금지 • SO와 수직적으로 통합된 프로그램사업자(교차소유 지분율 5% 이상) 불공정, 독점계약행위 제한 • 단, SO 사업구역내에서 경쟁사업자 가입점유율이 15% 이상인 경우 적용 배제(유효경쟁..) • 1992년 ‘케이블 텔레비전 소비자 보호 및 경쟁에 관한 법’: 10년 한시법, 2002년 6월 FCC가 2007.10.5까지 1차 연장, 2007.10월 2차 연장(2012년 10.5까지)

7. PAR 이슈(2007.10. FCC) 1. 배타적 거래 금지 조항의 필수성, 개념 해석 2. (MVPD) 시장 경쟁 상황 분석 3. 수직통합프로그램 사업자 차별 능력과 경제적 유인 여부 4. PAR 적용 범위 5. PAR 적용 기간

8. 제도 성과 혼재(미국 사례)

9. Check it out ! • 3. 수직통합프로그램 사업자 차별 능력과 경제적 유인 여부 • 수직통합 PP가 전국 또는 지역의 인기 채널 보유 비중이 여전히 높다는 점 ( 경영 성과) • 대규모 MSO가 프라임타임대 시청률이 높은 채널을 다수 보유, 지역스포츠 채널 (RSN)의 약 50%를 보유, HBO Cinemax 등 프라임네트워크와 in Demand와 같은 VOD네트워크를 보유했다는 점 등 고려 • 배타적 거래 유인 측면 : 여전히 케이블 사업자 70% 점유, MVPD 시장에서 4개 사업자 (Comcast, TW, Cox, Cablevision)의 시장영향력이 높은 점, 통신사업자의 MVPD 사업 진출 등 다른 매체 진입과 경쟁이 가속화된다는 주장은 현재 타당하지 않다는 점

10. 우리가 유의할 점 • 이해관계자 관계 : FCC는 NPRM(Notice of Proposed Rulemaking)을 통한 이해관계자 의견 수렴 • → 방통위 IPTV 정책 과정 불투명한 Government • 2. PAR범위, 기간 문제 : DirecTV, EchoStar 등 시장지배력 높은 DBS 사업자 제외, 모든 채널이 아닌 인기채널에만 제한 (기각), 2년으로 하자는 안(기각) • → PAR 적용 자체에 대한 반론 청취

11. 관련 쟁점들 • 시장지배력이 있는 플랫폼 사업자가 유료방송시장내 주요 인기채널을 배타적으로 차지하는 것을 막는 제도 도입 필요성 여부 • - PP는 SO의 배타적 프로그램 공급 요구를 거절하기 어려움 • - SO와 같은 시장지배력 있는 플랫폼이 인기채널을 배타적으로 차지하는 것을 막는 제도를 별도로 도입해야 함 • 국내 유료방송시장 미국과 유사성 여부 • - 선발지배적사업자 케이블MSP의 채널독점과 후발 경쟁매체에 대한 채널공급계약 배제행위가 동일하게 발생하는지에 관한 판단 • - 채널단위(PAR)의 적용방식이 국내 방송시장 현실에 적합한지에 관한 실무적 판단 • - MSP사업자의 개별 프로그램단위가 아닌 채널단위의 브랜드化하고 있다는 지적에 대한 판단 • - 사전규제 or 사후 규제 : 방송상품의 속성과 시청자의 접근권 보장 측면에서 미국과 같이 사전규제 조항 필요한지에 대한 판단 ( 美, 시장구조를 직접 규제하는 원인규제주의를 채택함으로써 상대적으로 엄격한 규제제도를 채택 • 3. 방송법제76조 개정(보편적 접근권 관련, UAR ..) 이 필요한지에 관한 판단 • 방통위의 시정조치 규제 필요성 여부에 관한 판단 • 공정거래위․다른 법률과의 관계범위에 관한 해석과 판단

12. * 쟁점 분석

13. 1. 시장 지배력 판단 • 입증 • 시장지배 남용 행위를 미리 정해 놓고 그 유형에 해당하는 행위를 법 위반으로 판단하는 방식(form based approach : 독일 일본 한국) • vs • 행위의 경제적 효과 분석을 통해 남용행위 여부를 판단하는 방식(effects based approach : 미국 영국 캐나다) • 이윤희생 테스트 • 경제적 무의미 테스트 • 효율적 기업 테스트 • 소비자 후생 테스트

14. 미국은 소극적 : 적발은 쉬우나 반경쟁적 효과 입증이 어렵다. • EU는 적극적 : 단독기업의 행위라도 시장지배력을 갖고 있는 기업의 행위는 공동행위와 비교해 그 폐해가 적지 않으므로 적극적으로 제재해야 한다는 입장. 시장지배가 카르텔보다 더 문제.. 행위금지명령보다 벌금이 효율적…. • OECD 경쟁위원회 논의 중 • 사전, 예측 규제가 갖는 문제

15. 2. 유효경쟁 - 협의의 유료방송 시장으로 시장 획정 : KT가 위성,IPTV 지배력 행사 –오히려 콘텐츠 접근을 제한 - 광의의 시청각서비스 시장 : 시장 내 분절 영역이 있다면 콘텐츠 접근 의무는 희박. PP, CP, CH 협상력 강화로 이어져 콘텐츠 진흥에 기여

16. 3. 공정 거래 법 적용 • 명령제 < 청구제 : 공정위가 법원에 청구 • - 독점사업자 입증 과업 • - “의도성”: 의도적으로 획득, 유지했는냐?

17. 4. 시장 봉쇄 판단 • PP : 병목부문? • SO, 위성방송(Direct Broadcast Satellite) : 경쟁부분 • 인기채널 : 필수재화 ? • 주요 고려사항 • 인기채널의 필수재화 여부? • 독점기업소유? 복제불가능? 제공능력? 제공거부? • PP와 SO의 수직결합 여부? • 명확한 수직결합 상태로 볼 수 없으며(CJ, 온미디어 지역 제외), 대체로 시장지배력이 있는 SO가 PP들에 대한 영향력을 행사하는 상황 Korea Information Society Development Institute

18. [MSO 현황] *자료: 방송위원회 *최다출자 지분 또는 투자액 30%이상인 경우를 결합사업자로 인정 Korea Information Society Development Institute

19. [MPP 현황] *자료: 방송위원회, TNS Media Korea *시청점유율: 종합유선방송 가입자 대상, 지상파방송(동시재전송) 제외 Korea Information Society Development Institute

20. 미국 : 케이블 주요 콘텐츠가 인기재화 성격 지님

21. 미국은 미디어복합그룹 계열화 구조

23. [소결론] SO, PP, 지상파 의견 존중 콘텐츠와 플랫폼 간 배타적 거래 행위 공급압박(S upply Squeeze), 시장 봉쇄 : MSO, MSP가 PP에게 가할 수 있는 가능성, 개연성? –독점적 거래 행위냐 IPTV에 비해 CATV가 더 유리하다는 경영 선택이냐? PP가 대답하고 결정할 사안. 정부가 아니라 …. - CP, PP에게도 SO, IPTV 접근권 보장한다(open access rule) : 사업자 자율 결정 사항 –결론은 최적화 –미디어 몰이해… 개방접근 = 동등접근 “….PP를 대표해 참석한 강석희 CJ미디어 사장은 지상파방송의 독점적 시장구조에 대해서는 개선이 필요하다는 점을 강조하면서도, 콘텐츠 동등접근권이 허용되면 대부분의 PP는 고사할 수밖에 없다고 우려를 나타냈다.강석희 사장은 “전체 3조 원의 광고시장에서 2조1000억 원을 지상파가 가져가는 상황에서 지상파의 중간광고는 허용해서는 안된다”며 “또 PP의 수입원 중 75%가 광고 비즈니스인 상황에서 의무 재전송해야 하는 채널이 70개 채널 중 27개에 달해 플랫폼 선택권이 제한받고 있어 이에 대한 규제완화가 이뤄져야 한다”고 주장했다.그는 “이 때문에 186개 PP 중 흑자를 내는 기업은 전체 1/10밖에 되질 않고 70개 채널로 6000~8000원의 시청료를 받는 상황”이라며 “플랫폼 사업권의 자율권이 보장되지 않는 상황에서 콘텐츠 동등접근이 보장되면 PP는 죽을 수밖에 없다”고 덧붙였다….”(2008.4.15)

24. 2. 정책/규제 품질 차원 비판

25. 정책 혼돈의 기원 Regulatory Trends in Service Convergence, Policy Division, Global Information, Communication and Technologies department, The World Bank, 2007.6.29 •  융합시대 규제가 맞닥뜨리는 도전 • 23개 OECD국가 모두 TPS 인프라 확보 : IPTV, VoIP 융합서비스에 대한 적절한 규제 필요 • 규제 원칙 : 자유롭고 공정한 경쟁 가능하게 하고 시장 주체들이 역량을 최대한 끌어내도록(full play of market forces) 하는데 있음 → 원칙이 지켜지고 있는가?

26. 시장의 혁신과 편리, 선택이 핵심 M.H.Au, ‘Fixed Mobile Convergence’, 2006.11

27. 규제 혼돈 : • VoIP : 미국 콜로라도 주는 FCC, 의회 판단때까지 관련 규제 유보, 미네소타는 전화사업 규제 그대로 적용 • * 이슈 : 경쟁 정책 –신규 진입 조건 : 전통적으로 보호받아왔던 시장에 진입하는 새로운 참여자에 대한 <시장 접근>과 <콘텐트 서비스 접근>

28. 시장 작동 원리 변화 • 초유통(Hyperdistribution) 진행중 • 마이크로 오디언스를 상대로 한 영역 초월 유통 실험, 확산중 : 유투브 (롱테일 콘텐트 제공)가 글로벌 초유통 사례를 개척하고 있음. 이러한 시장 변화에 대해서는 진화하도록 기회 주고 정책 당국은 여유를 가질 것 • 이용자(audience) 니즈 : 행동 DB를 축적한 후 시행령 마련

29. 근본적 가이드라인 • 콘텐츠, 서비스 접근 • 신기술(IPTV)은 ‘default carriers’와 상호결합해야 함 • Must-carry, Must-list 프로그램 가이드 : EPG(호주, 벨기에, 스위스) –IPTV, VoIP에 요구 사항은 아님 • 비상서비스 : E911(미국 FCC는 VoIP에 규제) • Walled Garden : 언론 자유 침해 논란(CP와 설비 오너가 특정 콘텐츠 채택…) –시장의 결과 (정책 개입 정당성 문제)

30. 시장 경쟁 구조에 대한 해석 문제 • 콘텐츠에 대한 접근 - 케이블 방송의 콘텐츠 조달 경쟁우위 : 규제 완화가 진행…미국 텍사스는 통신업체가 비디오서비스 제공을 위한 전국 면허 또는 광지역 면허 절차 간소화

31. 정책 평가 실시

32. 정책 연구 : 목적, 수단, 정치성, 과정, 평가 1. 정부 등 공공부문이 문화콘텐츠산업 부문에 개입해야 할정당성의 근거와 개입범위 및 정책수단에 관한 연구 2. 문화콘텐츠산업정책과정의 정치성에 관한 연구 3. 문화콘텐츠산업정책의 결정 및 집행에 관한 연구이다. 이 분야의 주요 연구과제로는①문화콘텐츠산업정책에 영향을 미치는 환경적 요인, 예컨대, 사회경제적 환경, 법적 제도적 환경, 문화적 환경, 기술적 환경 ②문화콘텐츠산업정책 문제의 내용과 형성과정, 정책문제의 정책의제화 과정 ③ 문화콘텐츠산업정책 분석과 대안개발 ④ 문화콘텐츠산업 발전전략 수립 ⑤ 문화콘텐츠산업정책의 결정요인, 결정과정, 의사결정 참여자, 이해관계 조정 ⑥ 문화콘텐츠산업정책의 집행구조(조직, 인력, 재정), 집행에 영향을 미치는 요인, 정책집행의 순응과 불응, 정책목표와의 관계, 거버넌스 체계, 정책집행자원 확보문제, 지원체계에 관한 연구 4. 문화콘텐츠산업정책 평가에 관한 연구로서문화콘텐츠산업정책의 산출연구, 평가지표 및 평가방법 개발, 정책효과성 평가, 정책영향평가등 (* 자료 : 임학순(2005))

33. Issue 제도적 규제 환경 방송과 통신 사업자간 협의난제 KEY ISSUE 서비스 중복 우려 신규 미디어 출현에 따른 산업적 문제 [예시] 제도적 규제 환경 조정 이슈 • 방송통신융합은 각 정책적 환경, 사업자의 출발관점, 신규 미디어의 지속적인 출현, 서비스 Biz Model의 독립적 구축이 어려운 시점에서 다양한 정책적 사항들이 우선 적으로 해결되어야 함 Key Question 방송통신 융합의 가속화에 따라 제도적 장치가 그 변화 속도를 따라 오는가? 1 2 각 사업자의 자기 영역 보존 및 역할 방어에 따라 방송과 통신사업자의 협의가 가능한가? 3 신규 미디어의 출현에 따라 미디어 주도경쟁이 심화되어 안정적 산업화가 될 수 있는가? 4 다양한 플랫폼의 동일한 서비스가 발생함에 따라 융합의 표준화를 도출할 수 있는가? • 방송통신 융합은 상호 어떠한 Industry의 관점에서 출발하느냐에 따라 달라질 수 있으며 • 각 이해관계의 결과에 의해 방송통신 융합형 서비스의 Feature를 도출할 수 있을 것임. •  정책적 기준과 역할의 명확한 구분을 통해 신산업화의 효과를 극대화해나가도록 해야 함.

34. 콘텐츠 동등접근 강제는 불량 규제 규제 품질 관리를 위한 체크 항목 문화예술규제 문제점 영역 분류 문화예술 부문 본성 규제 목표  창의성 경제성 1. 고비용 발생 규제 공연법, 영화 진흥법 등 규제 검토 유효성  2. 공정경쟁 제한 규제 단순성 3. 비리 유발 가능 규제 문화예술 고유가치 사회후원  지원 자율성 신축성  4. 실효성 낮은 규제 경쟁제한성 5. 사문화된 규제 국제규범성  6. 창의문화 위축 규제 소프트파워 중복성 규제대안의 검토

35. 규제개혁 원칙 문화예술규제 문제점 영역 분류 실효성 중시 공정, 자유 보장 국제적 보편성 확보 KEY ISSUE 1. 고비용 발생 규제  규제개혁 방향 2. 공정경쟁 제한 규제  창작, 시장 활성화 소프트파워와 경쟁력 강화 1 3. 비리 유발 가능 규제 시장 자율과 공정 거래 촉진 2  4. 실효성 낮은 규제 규제환경 변화, 미래트렌드 적극 반영 3 5. 사문화된 규제  6. 창의문화 위축 규제 불만족, 불합리 규제 신속 퇴출 4 [소결론] 규제 개혁 원칙, 방향: 자율, 간섭 배제

36. [소결론] 주요 국가 정책 방향 의식, 반영 글로벌 각국의 대응방식 산학연 연계통한 시장환경 ( 일본- Creative 콘소 시움) ( 미국- 대학과 글로벌 기업연합) 공공 부문의 정부 역할 강화 ( 미국 - 지적재산권 등) 각국 전략 메가 트랜드 저작권 및 기술역량강화 ( 일본 - 유통체계강화} ( 미,일, 프랑스- R&D투자강화 ) 콘텐츠 기획의 국제화 환경조성 ( 프랑스- 국제 전시회 통한 마켓 플레이어 조성 및 콘텐츠 기획 국제화)

37. 3. 콘텐츠 진흥 차원 비판

38. IPTV 주요 이슈와 문제점 1. 저작권 , 라이센스 시스템 취약 2. 유료화, 수익모델 불명료 3. 사회문화적 가치 관심 부족 4. WTP vs WTU : 지급의사와 자유의지 충돌 5. 디지털 알레르기 6. 콘텐츠 수급 균형 상실 7. IPTV 정치, 권력 지향성

39. 콘텐츠 불공정거래관행 개선(플랫폼사업자 vs CP) • 뉴미디어콘텐츠 공정거래 질서 확립(공정위 협력) • 저작권에 대한 인식 제고 및 불법복제 단속 강화 • 합법적인 저작물 이용환경 조성 저작권 보호 및 라이선싱산업 활성화 공정거래 제도 확립 콘텐츠 융합시장 환경조성 유통체계의 선진화 구축 • 콘텐츠 식별체계 확산 및 온라인유통시스템 활성화 마련 • 해외 유통시스템 지원 및 창작자에 대한 마케팅 능력 개선 콘텐츠 부문 관점 참조, 반영

40. 교육/학습 대, 중, 소 분류 미디어 책 방송 통신 IPTV 신문/잡지 인터넷 문화(콘텐츠, 아트)

41. 쟁점과 진실 제 1 차원 망 동등접근 - 공정성 vs 사업자 권익 교육/학습 미디어 인터넷 책 방송 통신 IPTV 신문/잡지 사업자 위상 - 독점 vs 경쟁 콘텐츠 동등접근 - 공공성 vs 소비자 권익 문화(콘텐츠,아트)

42. 쟁점과 진실 제 2 차원 기술중심주의, IT 만능 사상 실용 이데올로기 교육/학습 미디어 인터넷 책 방송 통신 IPTV 신문/잡지 경제논리 일변도 문화/언론 권력 지배 문화(콘텐츠,아트) 문화콘텐츠 고유가치 경시

43. 콘텐츠 동등 접근 교육/학습 미디어 인터넷 책 방송 통신 IPTV 신문/잡지 콘텐츠 동등접근 - 공공성 vs 소비자 권익 문화(콘텐츠,아트)

44. 콘텐츠 고유 가치 인정 투쟁 오리지널 콘텐츠는 편집 행위에 따라 가치가 결정되는 <맥락 재화(Contextual Goods)>로서 성격을 지님. 따라서 인터넷에서 시간, 공간, 의도 등 맥락에 무장해제 시킨다면 콘텐츠 가치 포기하는 것과 같음 IPTV TV vs

45. 콘텐츠는 단순 상품 아닌 복합 문화재 사업자는 매체를 달리할 경우 콘텐츠 재편집, 재창조, 재디자인에 대한 적절한 투자와 연구, 개발 책무를 지님. 콘텐츠 원 소스 <판형권>을 인정하지 않는 강요된 접근은 생산력 저하로 이어질 수 있음 인터넷 뉴스 종이신문 vs 2008.3.1 조선일보 케이스

46. 콘텐츠와 광고가 주객 전도 콘텐츠를 IPTV나 융합미디어에서 구현하면서 무분별한 변형, 2차 상품화가 이루어져 콘텐츠 자체 고유가치를 심대하게 훼손할 수 있음

47. [소결론] • 시청률 높고 돈 되는 콘텐츠가 아닌 시청률 낮고 공적 고유가치 높은 고품질 콘텐츠를 ‘동등 접근’ • 콘텐츠 전문 유통회사 또는 마켓플레이스 형성 : 이해관계자 6자 협의로 계약 실무 (프로덕션, 작가/연기자/연출가, 지상파, 케이블 SO, PP, IPTV 업체, 통신사 등) • ‘미디어 X’가치 평가 실행 : 콘텐츠 매체 변경, 버저닝 시에 ‘허락 받고 보상하는 거래 시스템(permission and reward deal)’정상화

48. 경제논리 일변도, 기술중심주의/IT만능사상, 문화콘텐츠 고유가치 경시 기술중심주의, IT 만능 사상 교육/학습 미디어 인터넷 책 방송 통신 IPTV 신문/잡지 경제논리 일변도 문화(콘텐츠,아트) 문화콘텐츠 고유가치 경시

49. [소결론] • 문화 영역의 콘텐츠와 경제 영역의 신사업, 디지털 기술을 융합 명목으로 강제 결합시키는 인위적 획책 풀어야 함 • → Inter –D(Discipline) 혼합을 추구 : 문화하는 마음과 경제하는 마음(기술하는 솜씨)를 혼합할 수 있는 체제, 제도 구상

50. 4. 결론 : 해법과 대안