Evolução e Perspectivas do Controle dos Gastos Tributários

1. Evolução e Perspectivas do Controle dos Gastos Tributários Charles Mathusalem Soares Evangelista Diretor – SEMAG 21 de Maio de 2009

2. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo controle interno de cada Poder. (Art. 70) Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Parágrafo Único Art. 70) Controle Externo

3. Lei Orgânica do TCU No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas. (Art. 1º, § 1º)

4. Regimento Interno do TCU A fiscalização pelo Tribunal da renúncia de receitas será feita, preferentemente, mediante auditorias, inspeções ou acompanhamentos nos órgãos supervisores, bancos operadores e fundos que tenham atribuição administrativa de conceder, gerenciar ou utilizar os recursos decorrentes das aludidas renúncias, sem prejuízo do julgamento das tomadas e prestações de contas apresentadas pelo referidos órgãos, entidades e fundos, quando couber, na forma estabelecida em ato normativo. A fiscalização terá como objetivos, dentre outros, verificar a eficiência, eficácia e economicidade das ações dos órgãos e entidades mencionados no caput deste artigo, bem como o real benefício socioeconômico dessas renúncias.

5. Renúncias Realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial sobre o processo de realização das renúnciasa cargo dos órgãos e entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, bem como dos fundos e demais instituições sob sua jurisdição, quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia, economicidade e efetividade.

6. Instrumentos de Fiscalização MATRIZ DE RISCO: selecionar, sob o ponto-de-vista do risco, relevância e materialidade, o objeto de fiscalização. LEVANTAMENTO DE AUDITORIA: conhecer a organização, o funcionamento de sistemas, programas e projetos. INSPEÇÕES: suprir a falta de informações processuais e apurar denúncias ou representações. AUDITORIAS: examinar a legalidade dos atos de gestão dos responsáveis, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, ou avaliar o desempenho operacional (economicidade, eficiência, eficácia e efetividade) de órgãos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais jurisdicionados. ACOMPANHAMENTOS: examinar, ao longo de um período determinado, a legalidade da gestão ou o desempenho operacional dos órgãos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais jurisdicionados. MONITORAMENTOS: verificar o cumprimento de deliberações e resultados alcançados.

7. Marco Legal • Demonstrativo Regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (Art. 165, § 6º CF). • Concessão de subsídio e benefício tributário só mediante lei específica federal, estadual ou municipal (Art. 150, § 6º CF). • Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 5º, II e Art. 14, I e II). • Lei Complementar nº 24/75 – Convênio entre Estados e o DF para concessão de benefícios fiscais do ICMS.

8. Lei de Responsabilidade Fiscal Renúncia de receitas compreende os seguintes institutos legais: anistia; remissão; subsídio; crédito presumido; concessão de isenção em caráter não geral; alteração de alíquota / modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. (Art. 14, § 1º) O projeto de lei orçamentária anual (LOA) será acompanhado de documento a que se refere o § 6.º do art. 165 da Constituição Federal, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita. (Inciso II do art. 5º)

9. Conceito Benefícios Financeiros: Desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como assunção das dívidas pelo Tesouro, cujos valores constam do Orçamento da União – Portaria/MF 379/2006 . Benefícios Creditícios: Gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, a taxa de juros inferior ao custo de captação do Governo Federal - Portaria/MF 379/2006 . Conceituação

10. Estimativa Total dos Benefícios - 2008 (em R$ milhões) Fonte: SRFB / MF e SPE / MF (1) O total inclui R$ 2,79 bilhões não classificados por região

11. Evolução dos Gastos Tributários Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB

12. Evolução dos Gastos Tributários Fonte: SRFB / MF

13. Evolução dos Gastos Tributários Fontes: SRFB / MF e IBGE

14. Evolução dos Gastos Tributários Fontes: SRFB / MF e IBGE

15. Evolução dos Gastos Tributários Fontes: SRFB / MF e IBGE

16. Evolução dos Gastos Tributários Fonte: SRFB / MF

17. CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário? • O Demonstrativo Regionalizado dos efeitos da receita e despesa refere-se ao benefício tributário(Art. 165,§ 6º CF). • A concessão de benefício tributárioda qual decorra renúncia de receita deverá observar os mecanismos de controle constantes do caput, incisos I e II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. • Os benefícios de natureza tributáriapara fins da LDO são considerados gastos governamentais indiretos decorrente do sistema tributário vigente que visem atender ao desenvolvimento social e econômico. (LDO nº 11.768/2008) • Doutrina tributária classifica os benefícios tributáriosno campo da extrafiscalidade, com finalidade de promover o desenvolvimento econômico e social, e não para arrecadar recursos para os cofres públicos (Roque Antonio Carrazza) • Literatura Internacional classifica o gasto tributáriocomo modalidade de alocação de recursos públicos para custear despesas comparáveis a de programas orçamentários, podendo substituir gastos diretos do governo.

18. CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário? • Efeitos: • imprecisão conceitual do que seja gasto tributário na LDO causa distorções por faltar critério objetivo na identificação do instituto tributário que, sob o ponto de vista exclusivamente orçamentário, é passível de substituição por gasto direto vinculado a programa do governo. • Indefinição proporciona demonstrativos anuais com valores subestimados por falta de determinada modalidade de renúncia em virtude de enquadramento como benefício tributário.

19. Experiência Internacional • Dimensionamento assimétrico da apuração da renúncia a partir do financiamento de gastos governamentais, fruto da desoneração tributária. • Impostos sobre a venda (EUA e Irlanda) • Impostos sobre a venda e valor agregado (Canadá e Austrália) • Impostos e Contribuições (Brasil) • Prestação de informações sobre as renúncias por meio do orçamento e classificadas por tributos, região e função orçamentária (Brasil, Alemanha, EUA, França e outros).

20. Demonstrativo Regionalizado • Demonstrativo regionalizado de que trata o art. 165, § 6º da Constituição tem sido apresentado pelo Executivo ao Congresso Nacional apenas com os efeitos sobre a receita. • Ausência no Anexo ao Projeto de Lei do Orçamento de quadro comparativo entre o montante da renúncia efetiva (ou estimada) e da despesa realizada (prevista) por função orçamentária em cada região geográfica.

21. Metodologia de Previsão Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB

22. Registro Contábil da Renúncia • Há contabilização no Siafi apenas dos recursos que transitam pela Conta Única – Dedução da Receita Bruta (Finor, Finam, Funres). • Falta registrar os recursos de projetos, que transitam em contas específicas nas instituições financeiras federais, provenientes de beneficiários de renúncia (Ex: Lei Rouanet). • Ausência de registro dos recursos que as empresas beneficiárias de renúncias deixam de recolher ao Tesouro Nacional (Ex: Lei de Informática).

23. Avaliação de Impacto das Renúncias • Dimensionamento dos elementos de análise quantitativa e qualitativa necessários para avaliar os programas financiados com renúncias, visando um gerenciamento de metas e indicadores para alcançar resultados, para responder questões como as seguintes: • Há concentração de investimentos por área, estados federativos, regiões? • O impacto dos investimentos no meio ambiente ocasionou desmatamento e poluição? • Houve indução potencial de projetos nos setores da cadeia produtiva regional? • Foi capaz de gerar benefícios sociais (empregos diretos e indiretos)? • Em que medida houve maturação do programa logo após a perda de recursos beneficiados? • O programa possibilitou o retorno tributário aos entes subnacionais? • Promoção de fiscalização de conformidade e de natureza operacional com objetivo de examinar os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos programas financiados com benefícios tributários.

24. Avaliação de Impacto das Renúncias • Eficiência relaciona-se ao custo do insumo ao produto ofertado; • Eficácia é medida pelo resultado da oferta de bens e serviços com os objetivos e metas sob a responsabilidade do gestor; • Efetividade é a medição do grau de atingimento dos resultados (impactos) pretendidos, buscando uma relação causal entre as ações do programa e os efeitos observados – Modelo Experimental Clássico (o que ocorreria se o programa não existisse?)

25. Mecanismos de Controle ACÓRDÃO 1.718/2005 - TCU • Relação dos valores efetivos relativos às modalidades de benefícios financeiros e creditícios; • Metodologia de avaliação quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e efetividade dos programas e projetos, cronograma e periodicidade de execução; • Regulamentação do conteúdo do Demonstrativo Regionalizado de Benefícios Financeiros e Creditícios (conceituação, fundamentação legal e metodologia de cálculo) – Portarias/MF 379/2006 e 276/2007; • Acompanhamento da SEMAG-TCU nas Contas Anuais do Governo.;

26. Mecanismos de Controle Na elaboração da Lei Orçamentária Anual: • Demonstrativo Regionalizado dos Benefícios ou Gastos Tributários com todos os efeitos sobre as Receitas e Despesas (Art. 5º, II, LRF) • Medidas de Compensação da Receita (Art. 5º, II, LRF) No decorrer do exercício financeiro: Acompanhamento das condições para concessão da Renúncia pelo Executivo ou Legislativo. (Art. 14, caput, I e II, da LRF) • Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício atual e nos dois seguintes; • Observar as disposições da LDO, principalmente, se a renúncia não afetará as metas fiscais previstas para fins de concessão do benefício; • A renúncia foi considerada na estimativa da receita da lei orçamentária; • A concessão está acompanhada de medidas de compensação (aumento de receita por elevação de alíquotas, base de cálculo ou criação de tributos)

27. Mecanismos de Controle As Renúncias no Relatório de Gestão e Prestação de Contas – DN TCU n° 93 e 94/2008: • Identificação da renúncia e respectivos gestores; • Acompanhamento da execução dos valores renunciados; • Prestação de contas dos projetos financiados; • Avaliação dos impactos sócioeconômicos.

29. Relatório de Gestão da Renúncia Identificação da Renúncia Quadro II.A.5 - Demonstrativo de identificação da renúncia de receitas

30. Relatório de Gestão da Renúncia Acompanhamento da Execução Anual Quadro II.A.7 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários diretos da renúncia

31. Relatório de Gestão da Renúncia Acompanhamento da Execução Quadro II.A.8 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários indiretos da renúncia

32. Relatório de Gestão da Renúncia Acompanhamento da Execução Quadro II.A.9 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários indiretos da renúncia

33. Relatório de Gestão da Renúncia Prestação de Contas Quadro II.A.10 – Demonstrativo da evolução de análises das prestações de contas

34. Relatório de Gestão da Renúncia Avaliação de Impacto Sócio-Econômico (Indicadores) Quadro II.A.11 – Demonstrativo dos indicadores de gestão da renúncia

35. Perspectivas • Harmonização do conceito de gasto e benefício tributário a luz da Constituição; • Aperfeiçoamento da metodologia de estimação dos benefícios tributários; • Explicitação da regionalização dos efeitos das renúncias de receitas em conjunto com os da despesa no Anexo do Projeto de Lei Orçamentária; • Sistemática de acompanhamento da concessão de renúncias de acordo com o art. 14 da LRF; • Transparência dos objetivos, prazos, metas e indicadores das Políticas Públicas financiadas com renúncias tributárias; • Incorporação de dados da administração das renúncias tributárias aos Relatórios de Gestão nas Contas Anuais.

36. Muito Obrigado! Charles Mathusalem Soares Evangelista Secretaria de Macroavaliação Governamental Tel: (61)3316.7572 Email:charlesme@tcu.gov.br www.tcu.gov.br