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LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA. Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL “Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas” ILPES Santiago de Chile, Santiago Noviembre de 2007. CONTENIDO. Introducción

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las relaciones fiscales intergubernamentales en am rica latina

LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA

Juan Pablo Jiménez

División de Desarrollo Económico CEPAL

“Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas”

ILPES

Santiago de Chile, Santiago

Noviembre de 2007

contenido
CONTENIDO
  • Introducción
  • Características estructurales en América Latina
  • Asignación del gasto entre niveles de gobierno
    • Reasignación de funciones: descentralización
    • Reasignación de funciones: motivación
  • Financiamiento de las responsabilidades subnacionales:
    • Recursos propios
    • Transferencias
  • La situación fiscal actual: oportunidades y tentaciones
  • Desafíos y temas pendientes
caracter sticas estructurales en al alta desigualdad en la distribuci n personal del ingreso
Características estructurales en AL:Alta desigualdad en la distribución personal del ingreso

Fuente: CEPAL (2006)

caracter sticas estructurales en al estructura de la distribuci n del ingreso por deciles
Características estructurales en AL:Estructura de la distribución del ingreso por deciles

Fuente: CEPAL (2006)

caracter sticas estructurales en al desigualdad regional en la distribuci n del ingreso
Características estructurales en AL:Desigualdad regional en la distribución del ingreso

Relación entre los productos per capita de las jurisdicciones más pobre y más ricas de cada país

Fuente: Cetrangolo (2006)

elevada proporci n de poblaci n urbana
Elevada proporción de población urbana

POBLACIÓN URBANA, 2003

(Porcentajes respecto del total de la población)

caracter sticas estructurales la econom a informal en del pib
Características estructurales: la economía informal (En % del PIB)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

caracter sticas estructurales la econom a informal en del pib9
Características estructurales: la economía informal (En % del PIB)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

pol tica tributaria en al
Política tributaria en AL

Carga tributaria baja y dependiente de impuestos indirectos...

con esfuerzo fiscal heterog neo
…..con esfuerzo fiscal heterogéneo

Carga tributaria por países en 2006

con baja recaudaci n de impuestos directos en del pib a o 2005
… con baja recaudación de impuestos directos….(En % del PIB) – Año 2005

Comparación internacional tributación directa – en % del PIB – Año 2005

slide13

Características estructurales en AL

  • Heterogeneidad institucional
    • Países federales y unitarios
    • Reformas constitucionales: Perú (1979), Guatemala (1995), Brasil (1988), Colombia (1991), Nicaragua (1995), Uruguay (1996)
    • Otros cambios normativos que impulsaron mayor autonomía municipal: Honduras (1991), Chile (1999), Colombia (2001)
    • Rasgos específicos: multilinguismo, conflictos armados, programas de reducción de deuda
descentralizaci n proceso generalizado en regi n heterog nea
Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea

ALGUNOS INDICADORES SOCIALES

clasificaci n de pa ses por indicadores sociales y econ micos
Clasificación de países por indicadores sociales y económicos
  • Grupo A: Altos IDH y producto por habitante y menos del 30% de población pobre (Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica)
  • Grupo B: Altos o relativamente altos producto por habitante, IDH y menos del 40% de población pobre (México, Panamá y Brasil)
  • Grupo C: Producto por habitante e IDH medianos o mediano altos y alrededor del 50% de población pobre (Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, Rep. Dominicana y El Salvador)
  • Grupo D: Bajos IDH y producto por habitante, con más del 60% de la población pobre (Nicaragua, Paraguay, Honduras y Guatemala)
descentralizaci n proceso generalizado en regi n heterog nea17
Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea

NIVEL DE DESCENTRALIZACIÓN

(Gasto público subnacional como porcentaje del total))

relaciones intergubernamentales cuatro grandes preguntas
Relaciones intergubernamentales: Cuatro grandes preguntas

Quién hace qué? La pregunta de la asignación de gastos

Quién colecta los impuestos? La pregunta de la asignación de ingresos

Cómo es el desbalance a resolver entre ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales que surge de las respuestas dadas a las primeras dos preguntas? La pregunta del desbalance vertical.

En qué medida las instituciones fiscales deberían tratar de ajustar las diferencias en las necesidades y capacidades entre las diferentes unidades gubernamentales al mismo nivel de gobierno? La pregunta del desbalance horizontal o “igualación”.

18

elementos de las relaciones fiscales intergubernamentales

Gobierno Central

Asignación

de gastos

Asignación

de ingresos

Recaudación ingresos

& transferencias

Transferencias compensatorias

Gobierno

local1

Gobierno

local 2

Gobierno

local 3

Acceso a financiamiento

ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES
asignacion de funciones entre niveles de gobierno
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

Recomendaciones

  • Asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones que pueda realizar de manera más eficiente.
  • Delimitar competencias de gasto antes de transferir las fuentes de financiamiento.
  • Que sea clara y las funciones de gasto se superpongan lo menos posible.
  • Tener en cuenta los tamaños y capacidades institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.
asignacion de funciones entre niveles de gobierno21
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

19 PAÍSES: ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS ENTRE DISTINTOS

NIVELES DE GOBIERNO

slide22

ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

  • Heterogénea definición constitucional
    • Argentina: provincias conservan competencias no delegadas.
    • Brasil: los estados se reservan “competencia residual”
    • Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno.
  • Proceso de reasignación de funciones:
    • Descentralización
    • Motivaciones
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ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

  • Diferentes procesos históricos
  • Heterogénea definición constitucional
    • Argentina: provincias conservan competencias no delegadas.
    • Brasil: los estados se reservan “competencia residual”
    • Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno.
  • Proceso de reasignación de funciones:
    • Descentralización
    • Motivaciones
reasignacion del gasto entre niveles de gobierno descentralizaci n
REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN

GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

(Promedio de los niveles en porcentajes del PIB)

reasignacion del gasto entre niveles de gobierno descentralizaci n25
REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN

GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD

(En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad)

reasignacion del gasto entre niveles de gobierno descentralizaci n26
REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN

GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD

(En porcentaje del Gasto Total Subnacional)

reasignacion del gasto entre niveles de gobierno motivaciones
REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: MOTIVACIONES
  • Procesos de reasignación de responsabilidades del gasto:
    • Reformas sectoriales (Chile)
    • Necesidades financieras del gobierno central (Argentina)
    • Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil)
  • Reformas políticas (Bolivia, Colombia, Perú)
  • Un nuevo desafío: los programas asistenciales de transferencias financieras a las personas (Chile Solidario, Oportunidades, Bolsa Familia, PJJHD)
elementos de las relaciones fiscales intergubernamentales y las preguntas basicas

Gobierno Central

Asignación

de gastos

Asignación

de ingresos

Recaudación ingresos

& transferencias

Transferencias compensatorias

Gobierno

local1

Gobierno

local 2

Gobierno

local 3

Acceso a financiamiento

ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS
financiamiento de las responsabilidades subnacionales
FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES
  • Alta simetría vertical
  • Baja recaudación impuestos patrimoniales
  • Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables
asignaci n de ingresos
Asignación de ingresos

Cada nivel de gobierno requiere ingresos suficientes

Ingreso propio

Transferencias de otro nivel

Cada país interpreta esto de diferentes maneras

Algunos países tienen bases impositivas distintas para distintos niveles de gobierno.

Otros países tienen considerables superposiciones en sus bases tributarias.

31

asignaci n de ingresos32
Asignación de ingresos

Tres opciones:

Asignar todos impuestos al gobierno local

Asignar todos los impuestos al gobierno central y de allí aplicar un sistema de distribución de ingresos o otorgar donaciones a los gobiernos locales

Dar algún poder sobre los impuestos a las jurisdicciones locales y si el desbalance persiste, complementar con transferencias federales.

32

asignaci n de los recursos tributarios
ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS
  • Cuatro principios a considerar:
    • Rendicion de cuentas
    • Bases tributarias con alta movilidad o fluctuaciones ciclicas
    • Impuestos al consumo
    • Impuestos sobre la renta
    • Impuestos patrimoniales
financiamiento de las responsabilidades subnacionales34
FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES
  • Racionalidad de la asignación de recursos subnacionales
  • “Mix” recursos propios y transferencias
  • El impuesto inmobiliario en la región
  • Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables
financiamiento de las responsabilidades subnacionales recursos propios
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios

ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO

Fuente: Cetrángolo (2006)

financiamiento de las responsabilidades subnacionales recursos propios37
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios

RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL- (En porcentaje del PIB)

Fuente: Lincoln Institute of Land Policy

financiamiento de las responsabilidades subnacionales38
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales

DISTRIBUCION DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES.

PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

(En porcentajes)

Fuente: ESMAP (2005) e información oficial

financiamiento de las responsabilidades subnacionales39
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales

DISTRIBUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES

Promedio 1998-2002 (En millones de dólares y porcentajes)

Fuente: ESMAP (2005)

elementos de las relaciones fiscales intergubernamentales y las preguntas basicas40

Gobierno Central

Asignación

de gastos

Asignación

de ingresos

Recaudación ingresos

& transferencias

Transferencias compensatorias

Gobierno

local1

Gobierno

local 2

Gobierno

local 3

Acceso a financiamiento

ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS
transferencias intergubernamentales
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
  • Llegado este punto, estamos en condiciones de analizar la lógica de los diferentes esquemas de distribución de recursos. Ella se relaciona con la asimetría interjurisdiccional existente entre responsabilidad de gastos y disponibilidad de recursos.
  • De acuerdo con la experiencia internacional, prevalece un mayor grado de concentración de la recaudación tributaria en manos del nivel central y, por lo tanto, los gobiernos provinciales y municipales dependen financieramente del gobierno central, dando origen a diferentes sistemas de transferencias intergubernamentales
financiamiento de las responsabilidades subnacionales transferencias intergubernamentales
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales
  • Características de estos sistemas
  • Criterios de distribución
  • Condicionalidad
transferencias intergubernamentales43
Transferencias Intergubernamentales

Las transferencias son necesarias si, por alguna razón:

Los servicios deben ser proporcionados por gobiernos locales que no tienen capacidad fiscal para financiarlas a niveles considerados adecuados.

Si hay externalidades asociadas con los servicios en cuestión.

En la medida en que existan fuertes diferencias regionales (necesidades y capacidades).

43

transferencias intergubernamentales44
Transferencias Intergubernamentales

Elementos claves de diseño:

Monto a distribuir

Fórmula distributiva

Condicionalidad

44

tranferencias intergubernamentales
Tranferencias Intergubernamentales

Determinantes del monto a distribuir:

Tres maneras

Como una porción fija de los ingresos del gobierno central o algún otra base macro, ej., como porcentaje del PIB. (Distribución primaria)

Sobre una base ad hoc, que se determina como cualquier otro gasto presupuestario. Cada año en el presupuesto.

En base a una fórmula (como proporción de gastos específicos locales o en relación a algunas características generales de las jurisdicciones receptoras).

45

financiamiento de las responsabilidades subnacionales transferencias intergubernamentales46
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales

CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA

(77 sistemas analizados)

financiamiento de las responsabilidades subnacionales transferencias intergubernamentales47
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales
  • Repartos entre el gobierno central y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela)
  • Repartos entre el gobierno central y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil)
  • Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú)
  • Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras)
  • Reparto horizontal (Chile)
  • Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales (Universidades en Bolivia)
  • Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)
transferencias intergubernamentales criterios de distribuci n
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN
  • Coeficientes fijos (Argentina)
  • Según indicadores generales con diferente grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras)
  • Según indicadores sectoriales (Colombia)
  • De transición (Nicaragua, Colombia)
transferencias intergubernamentales condicionalidad
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CONDICIONALIDAD
  • Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay)
  • Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala)
  • Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México)
  • Incentivos específico (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina)
elementos de las relaciones fiscales intergubernamentales y las preguntas basicas50

Gobierno Central

Asignación

de gastos

Asignación

de ingresos

Recaudación ingresos

& transferencias

Transferencias compensatorias

Gobierno

local1

Gobierno

local 2

Gobierno

local 3

Acceso a financiamiento

ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS
coordinaci n macroecon mica y fiscal
COORDINACIÓN MACROECONÓMICA Y FISCAL
  • A partir de mediados de los 90, fuerte aumento de deuda SN.
  • Rescates de parte de los GC, con armado de programas de coordinación de endeudamiento.
  • Irrupción de las reglas macro fiscales
  • “ Impacto de la descentralización en la función de estabilización macro”
crecimiento del endeudamiento a partir de mediados de los 90
Crecimiento del endeudamiento a partir de mediados de los 90

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, 1996-2005

(En % de PIB)

coordinaci n macro fiscal implementaci n
COORDINACIÓN MACRO FISCAL: IMPLEMENTACIÓN

Instrumentos prácticos:

Variables macro claves comunes

Crecimiento, precios, inflación

Clasificación de ingresos y gastos común

Procedimientos uniformes en la planificación del presupuesto

Preparación oportuna de los presupuestos

Planes presupuestarios

54

hist ricamente am rica latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias

La situación fiscal actual

Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL

(En porcentajes del PIB, promedios simples)

slide56

La situación fiscal actual

En los últimos años se evidencia una importante mejora…

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2006

(Promedio Simple, En % de PIB)

slide57

La situación fiscal en perspectiva

..aún si se amplía la cobertura (SPNF)…

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – RESULTADO PRIMARIO Y RESULTADO GLOBAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1990-2005

(Promedio Simple, En % de PIB)

slide58

La situación fiscal en perspectiva

Los gobiernos subnacionales también han mejorado sus cuentas públicas

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, 1996-2005

(Promedio Simple, En % de PIB)

aun as sus niveles de deuda se mantienen altos en algunos pa ses
Aun así sus niveles de deuda se mantienen altos en algunos países

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, 1996-2005

(En % de PIB)

slide60

La situación fiscal actual

Debe tenerse en cuenta que la situación actual es fuertemente influenciada por los altos términos de intercambio

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

la situaci n fiscal actual
La situación fiscal actual

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO Y TÉRMINOS DEL INTERCAMBIO DE LOS PAÍSES ESPECIALIZADOS EN PRODUCTOS NO RENOVABLES, 1990-2006

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

desaf os y temas para la discusi n
Desafíos y temas para la discusión
  • Considerar condicionantes estructurales.
  • Secuencia en la asignación de responsabilidades de gasto.
  • Disparidades regionales y capacidades subnacionales.
  • Debilidad de los recursos propios (impuesto predial)
  • Distribución de la renta de la explotación de recursos no renovables
  • Reglas de responsabilidad fiscal, la gestión descentralizada del gasto público y mecanismos de rendición de cuentas.
  • La situación fiscal actual: ¿Oportunidad o Tentación?
  • Pacto fiscal
  • Tarea pendiente: Descentralización para el desarrollo.
las relaciones fiscales intergubernamentales en am rica latina63

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Juan Pablo Jiménez

División de Desarrollo Económico CEPAL

“Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas”

ILPES

Santiago de Chile, Santiago

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