A magyar fejlesztéspolitika alapkérdései - A fejlesztéspolitika 2007-2008-as éve -

1. A magyar fejlesztéspolitika alapkérdései - A fejlesztéspolitika 2007-2008-as éve - Balás Gábor, PPH Közpolitika Elemző Kft. MKT Vándorgyűlés 2009. szeptember 25, Zalakaros PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

2. A tanulmány célja • Milyen eredményeket ért el a fejlesztéspolitika az elmúlt években • hogyan szolgálták az EU-s forrásokra épülő fejlesztési programok az ország társadalmi-gazdasági állapotának javítására irányuló célok megvalósítását, • hogyan működött a programok végrehajtásáért felelős intézményrendszer • Normatív nézőpont, empirikus elemzés • A szerződéses feladat ennél szűkebb volt: a fejlesztéspolitika öt aspektusának vizsgálata és összefoglalása • A cél lelkesítő volt, ezért kicsit megszalad a toll PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

3. A munka felépítése • Fókuszálás a két legnagyobb fejlesztéspolitikai rendszerre • 13 háttértanulmány • Dokumentumelemzés: Értékelések, elemzések, monitoring bizottsági és parlamenti eseti bizottsági háttéranyagok, • Sajtó elemzés, • Adatelemzés: EMIR támogatási adatainak és a Forsense közvélemény-kutatási adatainak elemzése, • 19 vezetői interjú, • széles szakértői csapat • Sok és hatásos segítség GSZT-től, NFÜ-től, eseti bizottságtól, kormányzati és brüsszeli tisztségviselőktől PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

4. Kezdjük a konklúzióval… „Mert nekünk Szentatyám, a nagy erőnk Abban van, hogy nem tudjuk, mit akarunk. És szándékaink mély bizonytalanságából, Bámulatra méltó manőverezési készség születik.” (Anouilh: Becket) PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

5. Kezdjük a konklúzióval… • A források szabályos kihelyezésére optimalizált intézményrendszer a saját célja mentén egyre jobb, DE • A források felhasználása drága és többnyire céltalan, eredményessége alacsony, hatásossága megkérdőjelezhető • Az ÚMFT-ben e kockázatok még nagyobbak is lettek • A pénzek elköltésének igazi célja nem is definiált, a kimondott céloknak nincs gazdája, nincs számonkérése • A fejlesztéseknek az ágazati és területi célokkal való összehangolása csak informális csatornákon működik (ahol működik), pedig ez szükséges, de nem elégséges feltétele egy eredményes fejlesztéspolitikának • A fejlesztéspolitika nem tudott, de nem is tud jobb lenni, mint a kormányzás egésze PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

6. … és a javaslatokkal Hogy ez ne így legyen, ahhoz • a kormánynak: • izolált fejlesztéspolitikai célok helyett hosszú távú kormányzati célokhoz kellene igazítani a fejlesztéspolitikát, • oldania kellene a fejlesztéspolitikai döntések centralizáltságát és • növelni az eredményfelelősséget a projektgazdákon, csökkentve az előzetes eljárási, output kontrollt. • a jó fejlesztéspolitikában érdekelt civil és szakmai szervezeteknek a fejlesztéspolitikáról való diskurzus átalakításában kellene fontos szerepet vállalnia, hogy a viták: • a fejlesztéspolitika által elért eredményekről és • a fejlesztéseknek a kormányzati célokhoz való illeszkedéséről szóljanak. PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

7. A részletekről PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

8. Miről szólt a fejlesztéspolitika 2007-8-as éve • Hosszú két év (2006.06.30-2009.06.30) • A fejlesztéspolitika feladatai • NFT: kifutása, zárása, fenntartása, első eredmények felmérése • ÚMFT tervezés és el/beindítása • Intézményi változásai • az NFÜ-be való koncentrálás • ÚMFT/ÚMVP szétválasztás • Külső környezete • Reformok, • Politikai kormányzás • Világgazdasági válság Hogyan teljesített ebben a környezetben a fejlesztéspolitika? PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

9. Gyorsuló kifizetések, minőségi hibákkal • Sikerek: • Az NFT forrásait majdnem 100%-ban lehívtuk – ez tipikus kelet európai eredménynek számít >> • Az ÚMFT forrásainak lekötése közelített az időarányoshoz (24% az idő 30%-ban) • Elenyésző visszafizetés, kevés feltárt szabálytalanság • Javuló döntési sebesség az ÚMFT-ben>> • Kockázatok: • Brüsszeli lehívás (1%) csak a GOP és a VOP esetében • Kiemelt projektek adják a lekötések több, mint felét • Minden harmadik panasz jogosnak bizonyul Tehát a rendszer a saját céljait elérte, de erre optimalizálták. És többet? PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

10. Kezdjük megismerni az NFT eredményeit, de azok kétségeket ébresztenek • A makro becslések szerint • Elvileg kitűzött célját elérhette (szinthatás), ha • NFT nélkül már 2005 óta recesszióban vagyunk • az intézményrendszer minőségén múlik a teljesítmény • Eredmények korlátozottak • Visszacsatolási rendszer sok gyermekbetegséggel bír, ezért kevés az információ, DE • Amely területen mérték már az eredmények ott eredmény van, de • hatás alig van vagy • várhatóan nem lesz, mert nincs garancia az eredmények elterjesztésére/fennmaradására • Ha csak a nyertes projekteket és a kiválasztási rendszert vizsgálták, akkor általában elégedett nyerteseket, de komoly torzításokat mutató a kiválasztási rendszert találunk : • A végrehajtók nem ismerik vagy nem tartják fontosnak az NFT céljait • A nagy és erős szervezetek mindenütt többet kaptak • Inkább a jó pályázatot és nem a jó projektet díjazta • Sokszor inkább a működést, mint a fejlesztést finanszírozta • Az eredmények fennmaradása sokszor kétséges az ágazati szabályokkal, célokkal való összhang hiánya miatt • A piaci fejlesztések jó része a támogatás nélkül is megvalósult volna PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

11. ÚMFT: javuló teljesítmény növekvő kockázatok, apró reménysugarak • NFT-hez képest • gyorsabbak a döntési sebességek, • magas minőségi hibákkal (minden harmadik panasz jogosnak bizonyul), de • a végrehajtási szakasz még csak most kezdődött • Az ÚMFT céljai viszont a makrogazdasági modellek szerint nem elérhetőek, • Szinthatás van a GDP-re (2-8%), de nincs a foglalkoztatásra, új növekedési pályára nem állítja az országot, • hacsak az intézményrendszer minőségére nem hat az ÚMFT • Kultúraváltást ösztönző fejlesztési rendszer vagy • A járadékos társadalmat erősítő ingyen pénz a szerencselovagoknak? • Magasak a pályázókat terhelő költségek , de az intézményiek csökkentek • a szerződéskötésig a támogatás 4-9%-a és • ezen belül a fix költségek aránya magas, ami a nagyobb szereplők számára pályázati versenyelőnyt jelent, de • az intézményrendszeri költségeket sikerült csökkenteni 7%-ről 4%-ra PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

12. ÚMFT: javuló teljesítmény növekvő kockázatok, apró reménysugarak - 2 • Források erősödő koncentrációja • kiemelt projektek, • nagyobb méretűek a támogatások, • a nagyobb településekre koncentrálódnak a források • Fejlesztési központok kialakulása (pl. ipari parkok) • Növekvő professzionalizálódás: • Az NFT tapasztalat kimutathatóan előnyt jelent • Izmosodó pályázatírói piac – a pályázók ¾-e használja • Szakpolitikai izoláció kívül – belül • Még nagyobb a többi kormányzati politikától való izoláció; • ÚMVP és ÚMFT között lehatárolás van nem koordináció; • romló feltételek a belső koordinációra is (komplex programok széllel szemben) DE • Nagyobb arány a KKV-knek (talán csak a GOP túl gyors?) • Az LHH program kísérlete biztató, de még nem lejátszott PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

13. A változások okai mögött elsősorban a szervezeti centralizáció található • A fejlesztéspolitika irányítása hierarchikus rendben szerveződött át, ahol a koordinációra szabályok nincsenek • Vezérelv az eljárási egységesítés és a szervezeti centralizálás • NFÜ megalakulásával az IH-k elszakadnak a tárcáktól • A KSZ-ekkel kötött szerződések erőstik az IH-k kontrollját • Az NFÜ-n belül az IH-k szervezeti túlsúlya a koordinációs célok háttérbeszorulását hozza • A hagyományos fejlesztéspolitikai koordinációs fórumok visszafejlődnek (FKTB, TOB) • A már kezdetben sem túl ambiciózus akciótervek kiüresednek • E közben uniós szabályok miatt erősödik a tagállami koordináció szükségessége • Tagállami stratégia, brüsszeli jóváhagyású programokkal • Egy alapos operatív programok –erősödő igény a komplex programokra PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

14. A változások okai mögött elsősorban a szervezeti centralizáció található - 2 • A kormányzati izolációt erősíti a kormányzati szerkezetátalakítás is • A fejlesztéspolitika a politikai kormányzás frontharcosa lesz rövid távú célokat kell prezentálnia • A közigazgatási államtitkári szint megszüntetése a hagyományos kormányzati egyeztetési csatornák csökkenését jelenti • Mit adott nekünk a centralizáció? • A hierarchia sikeresebbnek bizonyult a végrehajtási célok elérésében és a reakcióképesség növekedésében, (?) de • A többi kormányzati céllal való koordináció lehetőségeinek csökkenése jelentősen felerősítette az eredményességi kockázatokat • Kisebb esély a komplex fejlesztésekre • Fennmaradási kockázatok növekedése Vagyis nem a fejlesztéspolitika céljai szempontjából hasznos az átalakítás PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

15. Cél nélkül sem eredményt sem elfogadottságot nem sikerült elérni • A fejlesztéspolitikának a hosszú távú célja nem definiáltak csak a rövid távú célok egyértelműek • Az ÚMFT-t úgy tűnik nem veszi a kormány sem komolyan, nem érzi sajátjának • Nem kommunikál róla, de • nincs is markáns arcéle >> • A fejlesztéspolitika új helyének kijelölése előtti állapotot tükröz • A politikai kormányzás rövid távú sikerek felmutatását várja a hosszú távú célok megvalósítására alkalmas fejlesztésektől, ezért • a fejlesztéspolitikai diskurzust uralja a szabályosságról, a korrupcióról és a források elköltésének sebességéről zajló viták. • De kívülről sem kap impulzust a fejlesztéspolitika a céljainak definiálására • Brüsszel ezt speciel nem kéri számon • Más fórumon sem kell erről beszámolnia PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

16. Cél nélkül sem eredményt sem elfogadottságot nem sikerült elérni • A társadalom sem látja a fejlesztéspolitika önálló arcélét • Megítélése a kormányzat egészével mozog együtt • Az ágazati feladatokhoz kapcsolódó fejlesztést nem is tudja megjeleníteni a fejlesztéspolitikai miniszter csak, amikor saját szakterületéhez kapcsolódik • Amikor a válság hatására értelmezhető célt kapott a fejlesztéspolitika, akkor megítélése is jelentősen nőtt • Céltalan fejlesztéspolitikában még a fejlesztéspolitikában ülő szereplőknek sincs sikerélménye Legalább informális koordináció segíti-e az eredményesebb működést? PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

17. Ez a bizalmatlanság fejlesztéspolitikája • Bizalmatlanság minden érintett között • Az NFÜ és a KSZ bizalmatlan a pályázókkal • A fejlesztéspolitika bizalmatlan az államigazgatással • A fejlesztéspolitika intézményrendszerén belül • IH vs. KSZ csaták • IH vs. Koordinációs főosztályok csaták • Legkevésbé a politikusokban bízik az intézményrendszer • A kormánypártiban sem, sőt - lásd kiemelt projektek • szerepzavarban a bürokrácia és a politika is ← valaki hiányzik a pályáról • A bizalmatlanság oka a felelősségek tisztázatlansága, aminek… • …megoldása a felelősség szétterítése lett. • Ez egy szabálytalanság biztos, de túlbürokratizált pénzügytechnikai rendszerhez vezetett. • Ebben a légkörben az informális együttműködés is nehéz PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

18. A fejlesztéspolitika problémája a kormányzás egészének problémája • Mind a fejlesztéspolitikai döntéshozók, mind az ágazatok igénylik az összehangolást, de erre most csak informális csatornáik vannak, amelyek nem nagyon működnek • az IH-k nem akarnak szakpolitikát csinálni, de mivel nincsenek szakpolitikák kénytelenek maguk azt formálni • Az ágazatok szeretnének hozzáférni a forrásokhoz, mert • a céljaiktól idegen fejlesztések nekik jelenti a legnagyobb kockázatot hosszú távon a működési forrásaik lekötésében • A hazai források szűkülése miatt fejlesztési sikereket csak ebből tudhatnak felmutatni • Szolgáltatás helyett megrendelés • Aki alkalmazkodik a fejlesztéspolitika szabályaihoz az fel tud mutatni sikereket, de alkalmazkodni nem könnyű • A fejlesztéspolitika bürokratikus rendszere az ágazatokat is sújtja PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

19. A fejlesztéspolitika problémája a kormányzás egészének problémája - 2 • Néha a fejlesztéspolitikai szabályok mégis segítenek az ágazatoknak a lobbik elleni küzdelemben • A fejlesztéspolitika szabályai között akkor is meg kellett csinálni az ágazati stratégiákat, ha az ágazatoknak nem volt rá szükségük • Nem csak a fejlesztéspolitikának kell átalakulnia ahhoz, hogy a kooperáció javuljon • Ha a fejlesztéspolitika a csak papíron létező ágazati stratégiákhoz igazodik, miközben az ágazat azt nem is veszi komolyan, akkor nincs a probléma megoldva • Nem elég a sikerhez, ha csak a fejlesztési elemekről lesz kormányzati visszacsatolás • Csak jó kormányzásnak lehet jó fejlesztéspolitikája PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

20. A kiút Ez a locsólócső elszabadult, de ha valaki megfogná és irányítaná, akkor lehetne vele hatékonyan öntözni • Hosszú távú kormányzati vízió, • amiben a fejlesztéspolitika szerepe is tisztázott és • amihez a kormányzat többi területe is kapcsolódik. • A projektgazdák eredményfelelősségét növeljük • Decentralizáljunk döntéseket, kísérletezzünk többféle technológiával és terjesszük el a működőképeseket. • Segítsük a fejlesztéspolitika és a kormányzás átalakulását azzal, hogy a meghirdetett célok elérését számon kérjük rajtuk. PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

21. A csapat • A kutatást Balás Gábor vezette, • A kutatásban részt vettek és a háttértanulmányokat készítették: • Adler Tamás, • Boza Pál, • Czövek Tamás, • Csite András, • Fazekas Gergely, • Hives Zsolt, • Horváth Marianna, • Jantos Annamária, • Kerekes Ildikó, • Kmetty Zoltán, • Mike Friderika, • Puskás Zsuzsa Viktória, • Szécsi Árpád, • Szepesi Balázs, • Vékony András Benjámin. PPH Közpolitika Elemző Kft A használható tudásért

22. Köszönöm a figyelmüket! balas.gabor@kozpolitika.hu www.kozpolitika.hu

23. <<

24. Tagállami forráslehívások (2008. december 31-ig) Forrás: NFÜ: Háttéranyag az ÚMFT Eseti Bizottság 2009. március 11-i ülésére <<

25. Uniós források ágazati megoszlása az új tagországokban 2007-13 Forrás: KPMG (2008a) <<