Lei Orgânica da Administração Tributária

Lei Orgânica da Administração Tributária Luiz Alberto dos Santos Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Casa Civil da Presidência da República Outubro de 2009

Conceito de Lei Orgânica • Origem no Direito Constitucional francês • Forma intermediária entre a Constituição e a Lei Ordinária, “dando completude às normas constitucionais” • Lei orgânica: desde 1875, designavam as leis relativas à organização dos Poderes Públicos • Desde 1958, caracterizada por processo de elaboração mais difícil que o da lei ordinária • Exigência de quorum qualificado para sua alteração • Assim, eram leis que tinha conteúdo material específico, sujeitas a requisitos especiais

No Brasil, historicamente, com base na experiência francesa, surgem com o mesmo sentido de Leis Complementares • CF 1891 - Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional: 34º) decretar as leis orgânicas para a execução completa da Constituição; • CF 1934: Art 39 - Compete privativamente ao Poder Legislativo, com a sanção do Presidente da República: • 1) decretar leis orgânicas para a completa execução da Constituição;

No Direito Administrativo e Constitucional atual, no Brasil, inexiste um conceito claro de lei orgânica • Elasticidade e discricionariedade na sua adoção: tanto leis ordinárias, quanto complementares • Em geral, é a Lei que trata da organização de um setor ou órgão da Administração Pública

Aspectos Constitucionais • Apelido de certas leis que dispõem sobre organização de um setor: • Exemplo: • LEI Nº 9.096, de 19/09/1995 - Lei Orgânica dos Partidos Políticos - Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os arts. 17 e 14, § 3º, inciso V, da Constituição Federal. • Previsão constitucional expressa: apenas para Leis Orgânicas municipais - constituições dos entes municipais, subordinadas ao princípio do paralelismo com a CF e restritas às competências do Ente • Leis de organização: previstas para alguns setores da Administração Pública, sem conteúdo detalhado a priori • Leis Ordinárias (ou Complementares quando expressamente previstas): “Lei ... disporá sobre a organização...” • Lei Orgânica da Previdência Social (pré-CF 88) • Lei Orgânica da Assistência Social • LOMAN - Magistratura • Lei Orgânica do Ministério Público • Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União • Lei Orgânica da Defensoria-Pública da União • Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União • Lei orgânica da Polícia Federal (em discussão)

Lei ordinária, Decreto autônomo e organização administrativa Lei Orgânica x “Estatuto” Necessidade: Lei Orgânica da Administração Pública (art. 84 CF) EC 32: CF Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: ................ REDAÇÃO ORIGINAL VI - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal, na forma da lei; EC 32, DE 2001 VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; .......................

Eficácia e Efetividade de uma Lei Orgânica • Garante maior “estabilidade” do marco normativo das organizações • Reduz espaço de discricionariedade para dispor de forma casuística sobre a matéria em leis esparsas ou decretos • Estrutura, de forma sistêmica e integrada, a normatização relativa ao funcionamento de um setor. • Assegura melhor visão do sistema em que se insere a instituição ou setor do Estado • Consolida instrumentos normativos que regem a sua atuação • Define “espaços de poder” e meios para seu exercício • Caráter corporativo é mais evidente, especialmente na área jurídica e da segurança pública

Requisitos para uma Lei Orgânica • Conteúdo direcionado à organização e funcionamento de um setor da Administração • Definição da natureza jurídica do órgão e de suas prerrogativas funcionais (autonomia, custeio, precedência, privilégios) • Definição dos direitos e garantias dos agentes públicos • Definição de competências e atribuições dos dirigentes e unidades da estrutura básica do setor • Definição das proibições e vedações aos agentes públicos, e respectivo regime disciplinar • Requisitos para provimento de cargos de direção e efetivos • Definição das estruturas de Carreira e Quadros de Pessoal (não necessariamente aspectos remuneratórios)

Validade e Permanência • Uma Lei Orgânica pode, em princípio, constituir-se na “constituição” interna de um setor • Como tal, está direcionada a uma maior durabilidade e permanência no ordenamento constitucional • Para ser lei complementar, exige-se previsão constitucional expressa • Deve dar cumprimento a um mandamento constitucional em termos de tratamento normativo de setor essencial vinculado ao Poder do Estado – principalmente poder de polícia • É garantia para o Estado, para os Agentes Públicos e para o Cidadão, assegurando transparência e melhor atendimento ao princípio da legalidade • Não pode, porém, servir de “escudo” para apropriação corporativa de espaços de poder e autoridade, ou para resolver conflitos entre corporações ou setores, nem para estabelecer instrumentos arbitrários de exercício da autoridade ou reduzir possibilidade do controle social (social accountability)

Contribuição de uma Lei Orgânica para a Administração Tributária • Não existe, ainda, previsão constitucional que a exija • PEC 255/2004 - da Reforma Tributária - Substitutivo: • Art. 10 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo máximo de 180 dias, a contar da data da promulgação desta Emenda, instituirão a Lei Orgânica da Administração Tributária, que disporá sobre as atividades de tributação, arrecadação e fiscalização de tributos, desenvolvidas exclusivamente por servidor público, titular de cargo efetivo, organizados em carreiras. • Contribuição para a homogeneização do tratamento legal à Administração Tributária • Status diferenciado para a Administração Tributária e seus Agentes • Regulamentação do art. 37, XXII da CF (EC 42) • XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.

Leis Orgânicas para o Fisco nos Estados • Cada ente deverá ter sua própria Lei - Autonomia dos entes federativos • Tendência de padronização de estruturas • Proposta do Fórum Fisco – em construção • Proposta Febrafite – Carta de Manaus - julho de 2004: • “1.As competências da Administração Tributária só podem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito público. Apenas o Auditor Fiscal estatutário (estável, nos termos do art. 41 da Constituição Federal) possui as credenciais necessárias e suficientes para se desincumbir das tarefas da Administração Tributária. • 2.A Administração Tributária deve desfrutar de fonte orçamentária específica, destinada a cobrir o custeio, inclusive salarial e previdenciário, da estrutura afeita à fiscalização tributária. • 3.A Administração Tributária é independente não só do ponto de vista funcional, mas, também, sob o prisma econômico-financeiro. Autonomia real! • 4.A Administração Tributária tem como sua elevada missão, entre outros objetivos, com a máxima eficiência, otimizar as receitas tributárias.

Lei Orgânica das Auditorias Federais LEI Nº 11.457, DE 16 DE MARÇO DE 2007. Art. 50. No prazo de 1 (um) ano da data de publicação desta Lei, o Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei orgânica das Auditorias Federais, dispondo sobre direitos, deveres, garantias e prerrogativas dos servidores integrantes das Carreiras de que trata a Lei n° 10.593, de 6 de dezembro de 2002. • Lei Federal, exclusivamente • Previsão legal de conteúdo essencialmente voltado ao regime funcional das Carreiras • Matéria de iniciativa privativa do Presidente da República • Limite: • Imperatividade do dispositivo: relativizada em face da iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, § 1º, II, “a” e “e” e art. 84, IV da CF • Compromisso político, mas condicionado ao exame do mérito e constitucionalidade • não pode se caracterizar como regime jurídico diferenciado para as Carreiras, mas norma complementar à Lei nº 8.112, de 1990 (RJU) Escopo: Auditores da Receita Federal do Brasil Auditores Fiscais do Trabalho Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil Data final: 15 de março de 2008 Estágio atual: em fase de discussão de propostas no Ministério da Fazenda

Imperatividade da Lei 11.457 • MS 22451 / DF - DISTRITO FEDERALMANDADO DE SEGURANÇARelator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA Julgamento: 05/06/1997 • EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. REAJUSTE DE VENCIMENTOS, PROVENTOS, SOLDOS E PENSÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS E MILITARES. QUALIFICAÇÃO DE ENTIDADES DE CLASSE PARA FIGURAREM NO PÓLO ATIVO DA RELAÇÃO PROCESSUAL (ARTIGO 5º, LXX, letra b da CF/88). IMPROPRIEDADE DA VIA MANDAMENTAL PARA PRODUZIR EFEITOS MERAMENTE DECLARATÓRIOS, SE NÃO HÁ COMANDO CONSTITUCIONAL QUE IMPONHA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO A OBRIGATORIEDADE DA REMESSA DE MENSAGEM PROPONDO REVISÃO COMPULSÓRIA DE VENCIMENTOS, SOLDOS E PENSÕES. IMPOSSIBILIDADE DE ESTENDER AO SERVIDOR PÚBLICO AS DISPOSIÇÕES DO ARTIGO 7º C/C COM O ARTIGO 39, § 2º, DA CF/88. INEXISTÊNCIA DE PRECEITO CONSTITUCIONAL QUE OBRIGUE O PRESIDENTE DA REPÚBLICA A CONCEDER REAJUSTE NA DATA CONSIGNADA NA LEI ORDINÁRIA. É DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA E RESERVADA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO FEDERAL A FACULDADE PARA AGITAR O PROCESSO LEGISLATIVO PRÓPRIO PARA AUMENTO OU REAJUSTE DE SERVIDORES PÚBLICOS ( CF, ART. 61, § 1º, II, a). MANDADO DE SEGURANÇA CONHECIDO, MAS INDEFERIDO. • (...) • 5. A lei que instituiu a data-base (Lei nº 7.706/88) e as outras que a repetem, não são normas auto-aplicáveis no sentido de que obriguem o Chefe do Poder Executivo Federal a expedir proposta legislativa de revisão de vencimentos, face ao princípio constitucional que lhe reserva a privatividade da iniciativa (CF, artigo 61, § 1º, II, a). - Depende a iniciativa da vontade política do Presidente da República e das conveniências subjetivas de sua avaliação. 6. Inexistindo dispositivo constitucional que determine que a data-base se transforme em instrumento normativo auto- aplicável, obrigando o Presidente da República a fazer o reajuste nos moldes previstos na lei, é de se indeferir a ordem. Mandado de Segurança conhecido, mas indeferido.

Possível conteúdo da Lei Orgânica das Auditorias Federais - LOAF Aspectos organizacionais e administrativos da Administração Tributária: Conteúdo não obrigatório, mas não vedado, em vista da conexão com atribuições das Carreiras que integram a Administração Tributária e exercício de suas prerrogativas funcionais: • Definição do escopo e abrangência do conceito de “Administração Tributária” da União e competências de seus órgãos • Definição da estrutura e funcionamento dos órgãos de correição e controle social e disciplinar da Administração Tributária – Ouvidoria e Corregedoria; • Mecanismos de prestação de contas e avaliação do desempenho da Administração Tributária; • Requisitos para escolha, nomeação e condições para o exercício de mandato dos titulares dos cargos de Secretário, Ouvidor e Corregedor;

Regulamentação da destinação de recursos para realização de atividades da administração tributária (art. 167, IV da CF) • Art. 167. São vedados: • IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Aspectos funcionais da LOAF • Prerrogativas das Carreiras e titulares de Cargos de Direção na ATF • Direitos, vantagens, garantias e prerrogativas dos integrantes das Carreiras e dirigentes • Deveres e vedações e regime disciplinar aplicável aos integrantes das Carreiras e dirigentes (complementares a regras gerais – Lei 8.112 e Lei de Conflito de Interesses) • Requisitos para exercício de cargos em comissão de alta direção • Regras e requisitos para provimento de cargos comissionados e funções de confiança vinculados às Carreiras (art. 37, V da CF) • Regras para ingresso, desenvolvimento e movimentação no âmbito das Carreiras da ATF • Instrumentos para aferição de desempenho da ATF e prestação de contas • Regras específicas aplicáveis aos Auditores Fiscais do Trabalho

Recursos Humanos e Lei Orgânica Aspectos correlatos ao conteúdo da Lei Orgânica • Organização e composição da carreira • Definição clara das competências exclusivas de Auditores e Analistas • Prerrogativas e garantias • Regime Disciplinar – normas específicas, relativas às competências exclusivas • Forma de provimento de cargos efetivos e em comissão • Regime de remuneração – regras básicas • Superado, em virtude da MP 440/Lei 11.890 e implementação do “subsídio” para Carreiras de Auditoria-Fiscal • Regras para lotação e movimentação na Carreira • Regras para assegurar isonomia e mérito no desenvolvimento funcional

Não são objeto da LOAF • Normas passíveis de veiculação em Decreto (art. 84, VI) • Criação de um “novo” regime jurídico • Atribuições dos cargos e carreiras de Auditoria (já definidos na Lei 10.593) • Estrutura de carreiras de apoio administrativo à Auditoria • Competências e atribuições da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (órgão da AGU) • Alteração de tabela de vencimentos ou de gratificações ou criação de vantagens de caráter indenizatório • Extensão de prerrogativas tais como vitaliciedade e inamovibilidade, reservadas a magistratura e Ministério Público

Processo de elaboração • Medida Provisória: apesar do texto da Lei 11.457, é meio não vedado, mas não recomendado. • Envolvimento do MF, MPOG, MTE, AGU/PGFN e Casa Civil • Elaboração de proposta preliminar para discussão • Consolidação e exame final pela Casa Civil • Envio ao Congresso Nacional: • Limite legal: março de 2008 • Limite efetivo: deliberação do Presidente da República sobre conveniência e oportunidade

...um fato novo.... SUBSTITUTIVO adotado PELA COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 31-A, DE 2007, DO SR. VIRGÍLIO GUIMARÃES, QUE “ALTERA O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL, UNIFICA A LEGISLAÇÃO DO IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE PRESTAÇÕES DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERMUNICIPAL E DE COMUNICAÇÃO, DENTRE OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. • Art. 37 ............................................................................................ ....................................................................................................... • § 13. Lei complementar estabelecerá as normas gerais aplicáveis às administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dispondo inclusive sobre direitos, deveres, garantias e prerrogativas de seus servidores, titulares dos cargos das carreiras específicas, mencionadas no inciso XXII.”(NR)

Obrigado Luizsan@planalto.gov.br

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