Mirosław Golanko Kraków , 5 listopada 2013

1. I i II POZIOM KONTROLI ZARZĄDCZEJ Z PERSPEKTYWY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO(NEW PUBLIC MANAGEMENT) Mirosław Golanko Kraków, 5 listopada 2013

2. Agenda • Definicja kontroli zarządczej w świetle aktów prawnych • Cele kontroli zarządczej • Zakres kontroli zarządczej • Zwyczajowa interpretacja kontroli zarządczej w Polsce • Nowe zarządzanie publiczne jako podstawa zmian w administracji państwowej • Wnioski

3. Definicja kontroli zarządczej • Kontrolę zarządczą na gruncie ustawy należy utożsamiać z terminem „kontrola (audyt) wewnętrzna”, tj. jako: narzędzie zarządzania wykorzystywane do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny, terminowy.

4. Pojęcie kontroli • Pojęcie kontroli występujące w ustawodawstwie, piśmiennictwie naukowym, języku potocznym czy publicystyce ma wiele znaczeń. • Wątpliwości dostarcza już samo tłumaczenie z języka angielskiego czasownika to control, które tłumaczone jest jako: sterowanie, regulowanie, kontrolowanie, sprawdzanie, nadzorowanie, rejestrowanie. • Wynikiem przeniesienia do praktyki działania urzędów całej grupy zadań ujmowanych w języku angielskim jako to control jest stworzenie pojęcia kontrola zarządcza, nie oddającego faktycznego celu kontroli zarządczej, gdyż większość tych zadań mieści się w obszarze, który można zakwalifikować do dziedziny zarządzania, bez koncentrowania się na – inaczej pojmowanej w dotychczasowej polskiej praktyce administracyjnej – kontroli

5. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: • zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; • skuteczności i efektywności działania; • wiarygodności sprawozdań; • ochrony zasobów; • przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; • efektywności i skuteczności przepływu informacji; • zarządzania ryzykiem.

6. Zakres kontroli zarządczej

7. Interpretacja kontroli zarządczej w Polsce Kontrola zarządcza = Kontrola finansowa

8. Jak jest w teorii/uzasadnieniu ufp? • „(…)dotychczasowa praktyka związana z funkcjonowaniem w przepisach pojęcia kontroli zarządczej pokazuje, iż jest ona utożsamiana wyłącznie z czysto finansowym aspektem działalności jednostki. Zamierzeniem projektodawcy jest objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki. Podstawowym elementem kontroli zarządczej w administracji jest odpowiedzialność każdego kierownika jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kontroli zarządczej, aby jednostka osiągała wyznaczone jej cele w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny, terminowy” • Źródło: http://finanse-publiczne.pl/materialy/MF_projekt_ustawy_o_finansach_publicznych_u.pdf, z dnia 14 maja 2013 r.

9. Raport NIK • „pomimo kilkuletnich doświadczeń gmin w sprawowaniu kontroli finansowej oraz prowadzeniu audytu wewnętrznego, wykonywanie zadań w kontrolowanym zakresie nie służyło, jak dotąd, kierownikom jednostek samorządu terytorialnego do systemowego wzmacniania zdolności podległych im instytucji w sprawnej i efektywnej realizacji zadań publicznych • „(NIK)negatywnie ocenia dotychczasowy postęp i efekty wdrażania kontroli zarządczej. Wprowadzone w gminach rozwiązania organizacyjne w ograniczonym zakresie uwzględniały standardy kontroli zarządczej, a przez to nie spełniały także wymogów jakościowych, określonych w przepisach prawa. Regulacje wewnętrzne, w tym szczegółowo badane procedury udzielania zamówień publicznych, opracowano bez powiązania z zarządzaniem ryzykiem oraz w wąskim stopniu nakierowane były na osiąganie celów działalności oraz zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości

10. Raport NIK cd. • „przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w braku ujednoliconej metodyki wdrażania kontroli zarządczej oraz często niewystarczającym przygotowaniu gmin do realizacji ustawowych obowiązków” • Źródło: Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem audytu wewnętrznego, Raport NIK, Gdańsk, wrzesień 2011 • W mojej ocenie jest to zbyt daleko idące uogólnienie, ponieważ wydaje się trafniejsza teza, że powodem różnego poziomu realizacji zadań z zakresu kontroli zarządczej należy upatrywać m.in. w: dotychczasowej jakości wypracowanych standardów funkcjonowania administracji, wiedzy i świadomości najwyższego kierownictwa w zakresie narzędzi zarządzania (NPM)

11. Nowe zarządzanie publiczne „New Public Management jest koncepcją opartą na założeniu, że mechanizmy zarządzania stosowane w sektorze prywatnym oraz teorie i zasady ekonomiczne dają się zastosować również w sektorze publicznym”. H. Klages, E. Löffler, „(…)Rozwojowi NPM sprzyjała krytyka modelu biurokratycznego, jako niedostosowanego do warunków współczesności” M. Kulesza

12. Nowe Zarządzanie Publiczne to podejście oparte na: a) wprowadzeniu technik menadżerskich do zarządzania w sektorze publicznym, b) stosowaniu wobec administracji jasno określonych standardów i mierników efektywności (wydajności) ich działania, c) położeniu większego nacisku na proces monitorowania i oceny rezultatów działania instytucji publicznych, d) dezagregacji („rozbiciu”) organizacji sektora publicznego – zamiast rozbudowanych, hierarchicznych struktur o bardzo szerokim zakresie działania – małe, wyspecjalizowane i elastycznie kształtowane departamenty czy zespoły zadaniowe, e) wprowadzeniu konkurencji do sektora publicznego – jednostki działające w ramach sektora publicznego powinny rywalizować o względy klienta, odbiorcy usług publicznych, f) transferowaniu do sektora publicznego metod zarządzania stosowanych w biznesie, g) wykorzystywaniu zasobów sektora publicznego w sposób bardziej oszczędny

13. Rewolucja czy ewolucja? • „rozwój administracji publicznej nie polega na odrzuceniu jednego modelu (paradygmatu) i zastąpieniu go innym, lecz na stopniowym przechodzeniu od dotychczasowego modelu do nowego, z zachowaniem wielu elementów poprzedniego” J. Hausner, Zarządzanie publiczne

14. Kierunek zmian • Menadżerowie funkcjonujący w dzisiejszym szybko zmiennym i nieprzewidywalnym otoczeniu powinni szukać szans i mocnych stron własnych organizacji. • „Prawda o przeszłości, której dostarczała kontrola wewnętrzna, wypierana jest przez identyfikowanie, szacowanie i zarządzanie ryzykiem, a więc zdarzeniami przyszłymi.” • Zapoczątkowany kierunek zmian wyznacza jasno cel – należy odchodzić od zarządzania z uwzględnianiem wyników kontroli dokumentacyjnej na rzecz kontroli zapobiegawczej (ex ante), skoncentrowanej na szacowaniu i analizowaniu możliwych zdarzeń. Tak zdefiniowany kierunek zmian wyznacza nowy standard w działaniu menadżerskiego zarządzania - delegowanie uprawnień i zaufanie, które ma fundamentalne znaczenie w przypadku samokontroli, wykorzystywanej do uzyskania zapewnienia o jakości pracy organizacji

15. Samokontrola • „kontrola nad samym sobą, obserwowanie, kontrolowanie własnej pracy” umożliwia zarządzającym bezkosztowe, w rozumieniu finansowym, uzyskiwanie bieżących informacji. • Jest to niepodważalny element tego instrumentu zarządzania, ponieważ w dobie kryzysu czy poszukiwania oszczędności na każdym poziomie pracy administracji publicznej każde ograniczenie kosztów będzie miało wpływ na kondycję i konkurencyjność na danym rynku. Jednocześnie warto zauważyć, że upowszechnienie systemów samokontroli powinno „wzbudzić w pracownikach poczucie współodpowiedzialności za organizację, zmusić pracownika do ciągłego podnoszenia kwalifikacji, odpowiedzialności za wyniki pracy na swoim stanowisku” .

16. Ograniczenia • Wdrożenie systemu zarządzania w oparciu o kontrolę zarządczą może nastręczać wiele trudności, nawet z uwagi na fakt, że z doświadczeń międzynarodowych związanych z wdrażaniem NPM wynika, że radykalne reformy zarządzania w takich państwach jak Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Kanada, Australia, były elementem programów publicznych, opartych na neoliberalnych koncepcjach. • „podążając za zmianami w życiu gospodarczym i publicznym, zarządzanie publiczne stanowi rewolucyjne przekształcenie tradycyjnej administracji publicznej, która nie odpowiada już zmienionym realiom życia: wzrostowi znaczenia sektora publicznego i konieczności jego otwarcia na zmiany w technice, reguły gospodarki rynkowej i globalizacji oraz konieczności zracjonalizowania wydatków na usługi publiczne” S. Sudół, B. Kożuch

17. Wnioski • Obecnie funkcjonująca w polskim systemie prawnym definicja kontroli zarządczej jest: • niewątpliwie związana z systemem zarządzania, a nie wąskim pojęciem kontroli, • poprzez dowolność w zakresie kształtowania całego systemu kontroli w organizacji nawiązuje do instrumentów NPM.

18. Dziękuje za uwagę