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Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste für Polizeiaufgaben. oder: vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt?. VSPB Zentralvorstands-Sitzung vom 29. April 2010, Winterthur.

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m glichkeiten und grenzen des einsatzes privater sicherheitsdienste f r polizeiaufgaben

Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste für Polizeiaufgaben

oder:

vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt?

VSPB Zentralvorstands-Sitzung vom 29. April 2010, Winterthur

Dr.iur. Markus H.F. Mohler, Lehrbeauftragter für öffentliches, speziell Sicherheits- und Polizeirecht an den Universitäten von Basel und St. Gallen

private sicherheitsunternehmen und polizeiaufgaben
Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben

Inhaltsübersicht

  • Das Problemgeflecht
  • Grundsätzliches
  • Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Einzelfragen
  • Konkordatisierung ohne Ende?
  • Zusammenfassung

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

1 das probelmegeflecht
1. Das Probelmegeflecht
  • Das Problemgeflecht
  • EU/EFTA FZA (SR 0.142.112.681, Art. 2 [Nichtdiskriminierung]; Vorbehalt im Anhang 1, Art. 5 [betr. öff. Ordnung, Sicherheit])
  • Binnenmarktgesetz (SR 943.02), Art. 2 [Freier Marktzugang], Art. 4 [Anerkennung Fähigkeitszeugnisse])
  • Rechtliche Voraussetzungen
  • Qualitative Anforderungen an Dienstleistende
  • Kantonale Polizeihoheit

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

private sicherheitsunternehmen und polizeiaufgaben1
Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben

Inhaltsübersicht

  • Das Problemgeflecht
  • Grundsätzliches
  • Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Einzelfragen
  • Konkordatisierung ohne Ende?
  • Zusammenfassung

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

2 grunds tzliches
2. Grundsätzliches
  • Sicherheit hat der Freiheit zu dienen, nicht umgekehrt
  • Sicherheitsgewährleistung = Kernaufgabe des Staates
  • Gewaltmonopol = Fundament der Rechtsstaatlichkeit; nicht delegierbar
    • Umfasst mehr als bloss Anwendung unmittelbarer physischen Zwangs:
      • Grundsätzlich jede hoheitliche Beschränkung von GR
      • Insbesondere auch Datenschutz

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

2 grunds tzliches1
2. Grundsätzliches
    • Demokratisch legitimierte Kontrolle
      • Bedingt ununterbrochene Verantwortungslinie
      • Rechtsschutz (Rechtsweggarantie)
  • Sicherheit heisst v.a. auch Rechtssicherheit
  • Rechtsetzung demokratisch legitimiert undnotwendig
  • Rechtslage bzw. Kompetenzen der Handelnden müssen transparent sein (Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit von Normen)

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

private sicherheitsunternehmen und polizeiaufgaben2
Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben

Inhaltsübersicht

  • Das Problemgeflecht
  • Grundsätzliches
  • Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Einzelfragen
  • Konkordatisierung ohne Ende?
  • Zusammenfassung

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

3 vorgaben gem ss bundesverfassung
3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Gewaltmonopol ist materielles Bundesverfassungsrecht
  • Jegliche Einschränkungen von Grundrechten durch den Staat sind an hohe Hürden (Voraussetzungen, Bedingungen und Auflagen) gebunden
    • Voraussetzungen: Gesetzmässigkeit, Fähigkeiten von Organisation und Angehörigen
    • Bedingungen: GR-Konformität, Verhältnismässigkeit (Über- und Untermassverbot)
    • Auflagen: absolut rechtskonforme Umsetzung (v.a. Menschenwürde), Garantie wirksamen Rechtsschutzes

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3 vorgaben gem ss bundesverfassung1
3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Art. 5 BV (richtet sich primär an Gesetzgeber):
    • Recht als Grundlage und Schranke staatlichen Handelns
    • Öffentliches Interesse
    • Verhältnismässigkeit
    • Treu und Glauben
    • Völkerrechtskonformität
  • Art. 35 BV
    • Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen
    • Wer staatliche aufgaben wahrnimmt (ob Verwaltung, ausgelagerte Einheiten, öff. rechtl. Anstalten oder Private) haben zur GR-Verwirklichung beizutragen

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

3 vorgaben gem ss bundesverfassung2
3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Art. 36 BV (Einschränkung von GR)
    • Gesetzliche Grundlage (Gesetz oder VO) für alle GR-Einschränkungen
    • Schwerwiegende Einschränkungen brauchen formelle Gesetzesgrundlage (Gesetz!)
    • Öffentliches Interesse oder GR-Schutz Dritter
    • Verhältnismässigkeit
    • Unantastbarkeit des Kerngehaltes

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

private sicherheitsunternehmen und polizeiaufgaben3
Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben

Inhaltsübersicht

  • Das Problemgeflecht
  • Grundsätzliches
  • Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Einzelfragen
  • Konkordatisierung ohne Ende?
  • Zusammenfassung

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

4 einzelfragen
4. Einzelfragen

Privatisierung

  • Begriffswirrwarr, so u.a.
    • „Privatisierung“, Auslagerung, Aufgabenübertragung, Erfüllungsgehilfen
  • „Ministerialaufgaben“ (Corp.Gov.Bericht I BR, BBl 2006 8234, 8260ff.):
    • primär Landesverteidigung und Polizei
    • „Grosser Bedarf an demokratischer Legitimation“
    • „eignen sich grundsätzlich nicht zur Auslagerung“ (Umsetzungsbericht, 2)

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4 einzelfragen1
4. Einzelfragen
  • „Privatisierung“, „Vollprivatisierung“:
    • Nur noch Rechtsetzungsverpflichtung des Staates
    • Aufgabenerfüllung ganz an Private übertragen, Bsp:
      • Überwachung ruhender Verkehr/OB durch Private
      • E I BGST (private Transportpolizei)
    •  grundsätzlich unzulässig

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4 einzelfragen2
4. Einzelfragen
  • Auslagerung
    • Eine konkrete Aufgabe wird Privaten übertragen, diese haben Entscheidungsbefugnisse, ob und wie in GR eingegriffen wird, Bsp.:
      • Private Sicherheitsdienste im halb-öffentlichen Raum bei Sportveranstaltungen
    •  grundsätzlich ungeeignet

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4 einzelfragen3
4. Einzelfragen
  • Erfüllungsgehilfe
    • Hilfsfunktion unter direkter Leitung und Aufsicht von Polizeiangehörigen, keine Entscheidungsbefugnisse betr. GR-Einschränkungen, Bsp.:
      • Verkehrsregelung durch Kadetten mit Anleitung und unter Aufsicht der Polizei (vgl. Art. 67 Abs. 3 SSV [SR 741.21])
      • Ausnüchterungsgefängnis Zürich (1 Pol + 3 private Hilfskräfte)
    •  zulässig

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4 einzelfragen4
4. Einzelfragen
  • Datenrecht
    • In der Realität ungelöste Problematik (vgl. PBG [SR 745.1] Art. 54 Abs. 1)
      • Unverhältnismässige Rechtsetzung
      • Gesetzliche Grundlage für Datenbearbeitung durch Private
    • E BGST I + II:
      • Eingriff in die kant. Polizeihoheit betr. materielles Datenrecht
      • BV-widrige Regelung der Datenschutzkompetenzen
    • Kantonal: Ohne konkrete Gesetzesgrundlage keine Befugnis polizeirelevanter Datenbearbeitung durch Private

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4 einzelfragen5
4. Einzelfragen

Zulässigkeitsgrenzen privater Interventionen

  • Öffentlicher Raum
    • Keinerlei selbständige Befugnisse
    • GR-Eingriffe nur im Auftrag, unter Leitung und Kontrolle der Polizei
  • Halb-öffentlicher Raum (z.B. Stadion, Zug, Tram)
    • Entspricht weitestgehend den Anforderungen des öffentlichen Raumes: minimal (vgl. unten: Wegweisungen)

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4 einzelfragen6
4. Einzelfragen
  • Physischer Zwang
    • Anwendung durch Private = Abweichung vom Gewaltmonopol des Staates
      • Enge Ausnahmen:
        • Notwehr und Notwehrhilfe
        • Strafprozessuales Jedermannsrecht (vorl. Festnahme unmittelbar bei/nach Begehen eines Verbrechens oder Vergehens[Art. 218 CH-StPO ab 1.1.2011])
        • Privatareal und halb-öffentlicher Raum; Besitzesstörung, Art. 926 ZGB (SR 210)

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4 einzelfragen7
4. Einzelfragen
  • Fesselung
    • Nach gerechtfertigter vorläufiger Festnahme (strafprozessual, Jedermannsrecht) bloss, sofern sonst Übergabe an Polizei unmöglich oder bei Gewaltanwendung durch Festgenommenen
    • Polizeirechtlich unzulässig (sofern nicht von Polizei angeordnet)
  • Wegweisungen
    • Im öffentlichen Raum:
      • Nicht individualisierte Wegweisungen im Auftrag der Polizei: zulässig (Baustellen: Art. 67 SSV)
      • Individualisierte Wegweisungen: unzulässig

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4 einzelfragen8
4. Einzelfragen
  • Wegweisungen (Forts.)
    • Im halb-öffentlichen Raum
      • Sofern jedermann ohne Einschränkung zugänglich: wie öffentlicher Raum, d.h. unzulässig
      • Sofern Zugangsbeschränkung (Billet): zulässig
        • Zwangsweise Durchsetzung: Polizei!
    • Hausrecht (Ladendetektive)
      • Massgebend: strafprozessuales Jedermannsrecht (konkret: bei geringfügigem Diebesgut = Übertretung, keine Festnahmerecht!)
      • Unflätiges Benehmen etc: zulässig
        • Zwangsweise Durchsetzung: Polizei

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private sicherheitsunternehmen und polizeiaufgaben4
Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben

Inhaltsübersicht

  • Das Problemgeflecht
  • Grundsätzliches
  • Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Einzelfragen
  • Konkordatisierung ohne Ende?
  • Zusammenfassung

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5 konkordatisierung ohne ende
5. Konkordatisierung ohne Ende?

Konkordate

    • Jail-Train-Street (Rahmenvertrag betr. Häftlingstransporte v. 14.4.2000/18.4.2005)
    • Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen v. 15.11.2007, i.K. seit 1.1.2010
    • Nun in Vorbereitung: Konkordat über private Sicherheitsunternehmen
  • Konkordate problematisch bezüglich
    • Demokratieprinzip in den Kantonen und
    • programmierten Widersprüchen zu bestehenden Gesetzen

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5 konkordatisierung konkordatsentwurf v 29 09 09
5. Konkordatisierung: Konkordatsentwurf v. 29.09.09
  • Generelle Bemerkungen
    • Vorgelegter Entwurf so verfassungswidrig
      • Gesetzliche Ermächtigung an Private im Auftrag Privater GR-Einschränkungen vorzunehmen (Art. 5, 35, 36 BV)
      • Rechtswidrige Regelung von „Gewaltanwendungsbefugnissen“ (vgl. Komm. zu Art. 10)
    • und sinnlos
      • Wenn nur 1 Kanton mit weniger strengen Anforderungen abseits steht, gilt für eine so bewilligte Forma Konkordat auch in Konkordatskantonen nicht
      • Bemerkung im Komm., Kantone könnte strengere Anforderungen aufstellen, rein theoretischer Natur.

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5 konkoraditisierung konkordatsentwurf v 29 09 09
5. Konkoraditisierung: Konkordatsentwurf v. 29.09.09
  • Verfassungswidrig:
    • Eingriffe in GR-Positionen durch Private für Private
    • Im Besonderen: Anwendung physischen Zwanges, falls nicht Notwehr/Notstand, Jedermannsrechte oder Besitzesschutz (926 ZGB)
    • Häftlingstransporte
    • „Ermittlungsdienste“, Observation: GR-Schranken
  • Konflikte mit bestehenden kant. Polizeigesetzen vorprogrammiert

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5 konkordatisierung konkordatsentwurf v 29 09 091
5. Konkordatisierung: Konkordatsentwurf v. 29.09.09
  • Verschiedenes
    • „Sicherheitsunternehmen“ ist nicht einfach natürliche Person (Art. 3 Abs. 1 lit. c).

 zu fordern: Handelsregistereintrag

    • Finanzielle Bonität? (Betreibungen, Verlustscheine, Konkurs)
    • Keine Übereinstimmung mit Art. 5 VES, wo dies sinnvoll wäre
    • Keine Schweigepflicht (gegenüber 1. E entfallen): z.B. Einsatzzentralen
    • Datenschutz wird nur behauptet, ist aber keineswegs genügend geregelt
    • Keinerlei Rechtsschutzregelungen

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5 konkordatisierung ohne ende1
5. Konkordatisierung ohne Ende?
  • Rechtsgrundlagen
    • Generelle Rahmenbedingungen: Art. 5, 35 und 36 BV
    • Strafprozessual: ab 1.1.2011: CH-StPO (SR 312)
    • Polizeirecht Bund: Art. 178 Abs. 3 BV + materielles Gesetz + Art. 2 Abs. 1 lit. e ZAG (SR 364) – kumulativ!
    • Kantonales Polizeirecht
      • Sofern Private GR-relevante Handlungen vornehmen sollen: BV verlangt Gesetz (VO genügt)
        • Falls schwerwiegende Eingriffe vorgesehen: formelles Gesetz
      • Widerspricht aber dem Geist der BV bzw. dem Gewaltmonopol
      • Kantonales Verfassungsrecht kann strengere Anforderungen stellen

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private sicherheitsunternehmen und polizeiaufgaben5
Private Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben

Inhaltsübersicht

  • Das Problemgeflecht
  • Grundsätzliches
  • Vorgaben gemäss Bundesverfassung
  • Einzelfragen
  • Konkordatisierung ohne Ende?
  • Zusammenfassung

VSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur

6 zusammenfassung
6. Zusammenfassung
  • Bund widersprüchlich:
    • Ministerialaufgaben wie Polizei grundsätzlich ungeeignet für „Privatisierung“, da grosser Bedarf an demokratischer Legitimation, dennoch:
    • VES (SR 124), die auch in kant. Polizeihoheit eingreift
    • ZAG
    • PBG
    • E PolAG (Art. 2 lit. d und e, 91ff.)
  • Kantone
    • Ähnlich wie Bund
      • (Zweifelhafte) Sonderrolle der KKJPD
    • Öffentliches Interesse?
      • Rechtsstaatlichkeit, Rechtssicherheit
      • Kostenfrage (Verhältnis von Qualität/Leistung und Kosten)

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6 zusammenfassung1
6. Zusammenfassung
  • Gemeinden:
    • Erhebliche Einbrüche in Gewaltmonopol
    • Tendenz: Rückzug auf „Gewährleistungsfunktion“ bzw. Rechtsetzung
  • Generell
    • Sicherheitspolizeilich: typischerweise GR-relevant: für Private ungeeignet bzw. unzulässig (schwerwiegende GR-Eingriffe)
    • Kriminalpolizeilich: ausgeschlossen
    • Im Strassenverkehr: bedingt geeignet

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danke

Danke!

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