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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux

Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux. Laurent Caussat, secrétaire général du Haut Conseil du financement de la protection sociale. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Sommaire. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale

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Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux

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Presentation Transcript

  1. Le financement de la protection sociale :état des lieux et enjeux Laurent Caussat, secrétaire général du Haut Conseil du financement de la protection sociale Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques

  2. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeuxSommaire Le Haut Conseil du financement de la protection sociale Etat des lieux du financement de la protection sociale Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale Gouvernance de la protection sociale et économie politique des réformes de son financement Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques

  3. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Le Haut Conseil du financement de la protection sociale • installé le 26 septembre 2012 par le Premier Ministre • 49 membres • Quatre missions : • dresser un état des lieux du financement de la protection sociale (remis au Premier Ministre le 31 octobre 2012, consultable à la page : http://www.securite-sociale.fr/Etat-des-lieux-du-financement-de-la-protection-sociale-en-France-Note-et-annexes-du-HCFi?type=pro) • évaluer les évolutions possibles de ce financement • examiner l’efficacité des règles de gouvernance et d’allocation des recettes du système de protection sociale • formuler des recommandations et des propositions de réforme Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 3

  4. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux • Le Haut Conseil du financement de la protection sociale • Choix d’une acception large de la notion de protection sociale (621 Md€ en 2010) : 25/08/2014 • sécurité sociale stricto sensu (régimes couverts par les lois de financement de la sécurité sociale) • régimes obligatoires de retraite complémentaire • assurance chômage • interventions sociales de l’Etat et des collectivités locales • protection sociale complémentaire facultative « solidaire » Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 4

  5. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Le Haut Conseil du financement de la protection sociale • Quatre missions : • dresser un état des lieux du financement de la protection sociale (remis au Premier Ministre le 31 octobre 2012, consultable à la page : http://www.securite-sociale.fr/Etat-des-lieux-du-financement-de-la-protection-sociale-en-France-Note-et-annexes-du-HCFi?type=pro) • évaluer les évolutions possibles de ce financement • examiner l’efficacité des règles de gouvernance et d’allocation des recettes du système de protection sociale • formuler des recommandations et des propositions de réforme Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 5

  6. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • Une augmentation régulière des ressources des régimes de protection sociale • Une dynamique des prélèvements sociaux différente de celle de l’Etat • Une diminution du poids des cotisations sociales et une progression des impôts et taxes • En particulier, une stabilisation durable des taux des cotisations de sécurité sociale • Un financement de la protection sociale qui pèse cependant encore fortement sur les revenus d’activité • L’émergence d’une dimension incitative du financement de la protection sociale • Des déficits persistants malgré une gouvernance financière tendue vers les objectifs d’équilibre financier et de remboursement de la dette Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 6

  7. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Source : Drees 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • Une augmentation régulière des ressources des régimes de protection sociale Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 7

  8. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Source : Insee 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • Une dynamique des prélèvements sociaux différente de celle des recettes de l’Etat Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 8

  9. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Source : Drees 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • Une diminution des cotisations sociales et une progression des impôts et taxes Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 9

  10. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Source : Direction de la sécurité sociale 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • En particulier, uns stabilisation durable des taux des cotisations de sécurité sociale à la charge des employeurs Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 10

  11. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Source : Haut Conseil du financement de la sécurité sociale 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • Un financement de la protection sociale qui pèse cependant encore fortement sur les revenus d’activité Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 11

  12. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • L’émergence d’une dimension incitative du financement de la protection sociale • « niches sociales » (prévoyance, intéressement-participation, indemnité de licenciement, chèques vacances et restaurant, CESU…), aujourd’hui mises en question • la perte d’assiette associée est évaluée à 46 Md€ en 2011 • taxes comportementales (véhicules, tabac, alcool, promotion pharmaceutique, préretraites…) Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 12

  13. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Capacité ou besoin de financement des administrations de sécurité sociale (en Md€ et en % du PIB) Dette sociale nette en fin d’année (Md€) Source : Insee et Haut Conseil du financement de la protection sociale 25/08/2014 • Etat des lieux du financement de la protection sociale • Des déficits persistants malgré une gouvernance financière tendue vers les objectifs d’équilibre financier et de remboursement de la dette Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 13

  14. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale ? • Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ? • réponse générale circonspecte… • sauf si l’allégement de cotisations porte sur les bas salaires… • … et dans le cas des travailleurs mobiles ? Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 14

  15. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale ? • Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ? • réponse générale circonspecte… • les salariés acceptent d’arbitrer entre salaire net et protection sociale • les assiettes alternatives aux salaires sont déjà fortement taxées • la théorie économique recommande de taxer plus fortement les facteurs de production les moins mobiles … donc le travail ! Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 15

  16. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Taux de charge en fonction du coût salarial horaire A niveau de protection sociale inchangé, une hausse des prélèvements à la charge des salariés compensant une baisse des cotisations sociales patronales se traduira par des pressions en faveur d’augmentations des salaires bruts Source : Eurostat 25/08/2014 • Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale ? • Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ? • réponse générale circonspecte… • les salariés acceptent d’arbitrer entre salaire net et protection sociale Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 16

  17. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Evolution des prélèvements sociaux sur les revenus du capital Selon Eurostat, la France est devenu en 2010 le pays européen qui taxe le plus fortement les revenus du capital Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale 25/08/2014 • Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale ? • Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ? • réponse générale circonspecte… • les assiettes alternatives aux salaires sont déjà fortement taxées Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 17

  18. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale ? • Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ? • réponse générale circonspecte… • la théorie économique recommande de taxer plus fortement les facteurs de production les moins mobiles … donc le travail ! Sous l’hypothèse de mobilité parfaite des capitaux, un accroissement de la taxation du capital entraîne une diminution de l’investissement jusqu’à ce que la rentabilité du capital investi rejoigne la rémunération offerte sur les marchés internationaux. In fine, l’impact d’une substitution d’une taxation du capital aux cotisations sociales assises sur les salaires a un effet négatif sur la croissance (du fait de l’impact sur l’investissement) et nul sur l’emploi (la productivité baissant du fait de la baisse du coût du travail) Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 18

  19. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux Au niveau du SMIC, le salaire brut (administré) ne réagit pas à la baisse des cotisations patronales. Il y adonc un effet favorable sur l’emploi peu qualifié. Le Haut Conseil retient une estimation de l’impact des allégements « Fillon » de 400 000 à 800 000 emplois créés ou sauvegardés. Source : Dares 25/08/2014 • Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale ? • Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ? • … sauf si l’allégement de cotisations porte sur les bas salaires… Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 19

  20. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Enjeux économiques d’une réforme du financement de la protection sociale ? • Substituer aux cotisations sociales patronales des prélèvements acquittés par les ménages permettrait-il de stimuler l’emploi et l’activité ? • … et dans le cas des travailleurs mobiles ? Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 20

  21. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Gouvernance de la protection sociale et économie politique des réformes de son financement • Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre «assurance » et « solidarité » ? • Des gouvernances financières très différentes selon les compartiments de la protection sociale. Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 21

  22. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Gouvernance de la protection sociale et économie politique des réformes de son financement • Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre «assurance » et « solidarité » ? • indépendamment ou concurremment à son impact économique, une réforme du financement de la protection sociale peut être justifiée par le souhait de mettre les ressources des régimes en cohérence avec les prestations qu’ils versent aux assurés ; une ligne de partage souvent évoquée est celle de la distinction entre « assurance » et «solidarité » ; • approche « libérale » : « l’assurance » peut être déléguée au marché, seule la «solidarité» relevant de l’intervention publique ; • approche patronale : les cotisations sociales ne doivent financer que les prestations de nature clairement assurantielle (retraite, chômage, AT-MP) ; les autres prestations doivent être couvertes par des ressources fiscales et budgétaires (notamment les prestations familiales) ; • approche syndicale (« charges indues ») : les cotisations ne doivent servir qu’à financer les solidarités à l’intérieur d’un même groupe ; dans le cas de la « solidarité nationale », il faut recourir à la fiscalité ou au budget de l’Etat (compensation démographique). Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 22

  23. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Gouvernance de la protection sociale et économie politique de la réforme de son financement • Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre «assurance » et « solidarité » ? • cette approche est triplement problématique : • au plan théorique : la protection sociale ressortit à la fois à « l’assurance » et à la « solidarité », et ce de façon indissociable ; l’assurance sociale peut être un jeu à somme positive (donc quelque chose de plus qu’une simple solidarité) si elle conduit à une meilleure couverture des risques que l’assurance privée ; pour cela elle requiert une mutualisation maximale, qui est une forme de « solidarité » ; • au plan de la réalité des systèmes de protection sociale européens : on observe une «hybridation » ; des pays de tradition d’assurances sociales (« bismarckiens ») introduisent des financements fiscaux ou budgétaires (Allemagne, France) ; mais l’inverse est aussi vrai (Irlande, pays nordiques) ; chaque pays tend à trouver son propre compromis entre « assurance » et «solidarité », sans qu’il existe de cible commune vers laquelle converger ; • au plan du droit européen : un dispositif d’assurances sociales purement contributif pourrait voir son monopole d’affiliation remis en cause par la CJCE ; car selon sa jurisprudence, c’est l’existence même de mécanismes puissants de solidarité au sein des régimes d’assurances sociale qui donne son fondement à son fondement. Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 23

  24. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Gouvernance de la protection sociale et économie politique des réformes de son financement • Clarifier le financement de la protection sociale en distinguant entre «assurance » et « solidarité » ? • en conclusion, que retenir ? • les limites de nos catégories juridiques de « cotisations » et « d’impôts » : la CSG est-elle un impôt (jurisprudence de la CJCE selon laquelle seules les personnes qui ont un droit à l’assurance maladie en France doivent être assujetties à la CSG ; la CSG peut être vue comme la forme modernisée de la cotisation salariale en cas de prestation rendue universelle) ? Et la cotisation patronale famille est-elle une « cotisation », dès lors qu’elle finance des prestations accessibles à tous les citoyens (possibilité d’une requalification en « impôt » moyennant une généralisation de son assiette à des éléments autres que les salaires) ? • en pratique : des transferts de cotisations patronales de la famille vers la maladie et de CSG de la maladie vers la famille, neutres pour les ménages comme les entreprises, clarifierait-il le financement de la protection sociale ? Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 24

  25. Le financement de la protection sociale : état des lieux et enjeux 25/08/2014 • Gouvernance de la protection sociale et économie politique des réformes de son financement • Des gouvernances financières très différentes selon les compartiments de la protection sociale • trois mécanismes distincts de pilotage financier existent dans les différents sous-ensembles de la protection sociale : • pilotage par le solde (objectif d’équilibre) pour la sécurité sociale, l’assurance chômage et les retraites complémentaires (avec une contrainte supplémentaire dans la sécurité sociale, limitant le recours aux prélèvements supportés par les entreprises) ; • pilotage par la dépense (norme de dépense) pour les interventions sociales de l’Etat ; • « règle d’or » des collectivités locales (interdiction du recours à l’emprunt pour les dépenses de fonctionnement) pour leurs dépenses de solidarité (problème : il s’agit de prestations nationales, sur lesquels les conseils généraux n’ont pas prise, et de plus sujettes à fortes fluctuations conjoncturelles – cas du RSA). • des ajustements et des redéploiements peuvent être envisagés : pilotage moins procyclique de l’assurance chômage, financement des aides au logement (actuellement partagé entre Etat et sécurité sociale), dépenses de solidarité des départements Chaire Transitions Démographiques, Transitions Economiques 25

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