Formas, sistemas e regimes de governo

1. Formas, sistemas e regimes de governo Esdras Boccato Mestre em Direito - USP Procurador da Fazenda Nacional

2. 1. Primeiras ideias • 1.1. Estado e governo As expressões “Estado” e “governo” são utilizadas como se fossem palavras sinônimas. No dia a dia, é até mais comum o uso da palavra “governo” para fazer alusão às instituições estatais. Vulgarmente, não se distingue Estado de governo. Entretanto, considerando o conceito técnico de Estado, a ideia de “governo” está ligada à noção de poder soberano, de modo que, conceitualmente, governo (ou a capacidade de governar) é um dos atributos do Estado como ente que detém soberania.

3. 1. Primeiras ideias • 1.2. Governo e as perspectivas de análise A maneira como os Estados exercem o poder soberano em seu território e em relação ao povo varia profundamente, sendo raro que dois ou mais Estados tenham exatamente o mesmo modo através do qual realizam seu governo. Apesar disto, a atribuição e o exercício de poder costumam ser analisados em diversas perspectivas, das quais surgiram as expressões formas, sistemas e regimes de governos. Às vezes utilizadas como sinônimos, contudo, cada uma tem sua acepção própria.

4. 1. Primeiras ideias • 1.3. Conceitos • Forma de governo: é o modo de atribuição do poder na sociedade mediante o qual se estabelece quem deve e-xercê-lo e como deve ser exercido. • Sistema de governo: é o modo de organização e de re-lacionamento entre as instituições políticas que exercem o poder. • Regime de governo: é o modo efetivo por meio do qual se exerce o poder num determinado Estado e num certo momento histórico.

5. 2. Formas de governo • 2.1. Tipologias aristotélicas Em sua obra Política, Aristóteles analisou as cidades-estados gregas e propôs 6 formas de governo, distinguindo-se em legítimas (buscam o interesse geral) e ilegítimas (buscam interesses de alguns): • ILEGÍTIMOS • tirania • oligarquia • demagogia (democracia) • LEGÍTIMOS • monarquia (realeza) • aristocracia • democracia (república)

6. 2. Formas de governo • 2.1. Tipologias aristotélicas Monarquia: governo de um só em proveito de todos Tirania: governo de um só em benefício próprio ou de uma minoria Aristocracia: governo de uma minoria em proveito geral Oligarquia: governo da minoria em benefício próprio Demagogia: governo da maioria manipulada pelos demagogos Democracia: governo da maioria em benefício de todos

7. 2. Formas de governo • 2.2. Tipologias atuais Ainda hoje, as formas de governo são divididas em apenas duas tipologias básicas: (a) monarquia e (b) república. Tal distinção, aliás, já havia sido proposta por Maquiavel em O príncipe, ocasião em que afirmou que “todos os Estados, todos os domínios que exerceram e exercem poder sobre os homens, foram ou são Repúblicas ou Principados”. Basicamente, estas tipologias distinguem-se pelo número de pessoas a quem é atribuído o exercício do poder sobera-no e de representação do Estado.

8. 2. Formas de governo • 2.3. Monarquia Ressurgida no nascimento dos Estados Modernos (séc. XV), a monarquia é a forma de governo mediante a qual o poder é atribuído a uma única pessoa que o exercerá de maneira vitalícia e irresponsável, até que seu herdeiro o suceda. Por isso, os elementos caracterizadores da monarquia são: 1) vitaliciedade 2) hereditariedade 3) irresponsabilidade

9. 2. Formas de governo • 2.4. República Ressurgida no contexto das lutas contra a monarquia abso-lutista e no da afirmação da soberania popular, a república é a forma de governo mediante a qual o poder é atribuído a representantes eleitos pelo povo, que o exercem por um determinado período de tempo, prestando contas àqueles a quem representa. Por isso, seus elementos caracterizadores são: 1) temporariedade 2) eletividade 3) responsabilidade

10. 2. Formas de governo • 2.4. República Nos dias de hoje, a distinção entre república e monarquia é bem menos nítida que outrora, principalmente porque os re-gimes monárquicos da Europa ocidental diferenciam-se nas demais repúblicas apenas pela existência da figura do mo-narca exercente da chefia do Estado. Por outro lado, mesmo em regimes marcadamente antidemocráticos, percebem-se tentativas de legitimação do poder pela adoção (meramente formal e aparente) da forma de governo republicana. Ex.: a República de Cuba (art. 1º, Constituição Cubana de 1976); República Popular Democrática da Coréia (DPRK), confor-me Constituição da Coréia do Norte.

11. 2. Formas de governo • 2.4. República Seja como for, em essência, a forma republicana de governo tem (e deve continuar a ter) como principal característica a temporariedade do mandato eletivo. “Sem temporariedade, não há representação, porque todo poder, que vem do povo e em seu nome é exercido, deixa de vir do povo para consa-grar-se como poder onipotente do representante” (STF, Pleno, Representação 322, Relator Ministro Candido Mota Filho, DJ 12/12/1957). Eis o motivo do porquê de o Supremo Tribunal Federal já ter declarado a inconstitucionalidade de prorrogações de mandatos de Governadores de Estado.

12. 2. Formas de governo • 2.4. República Há quem entenda que, além da temporariedade do mandato eletivo, a forma republicana também tem como característica necessária a obrigatória alternância no poder ou, segundo afirma José Afonso da Silva, a não vitaliciedade dos car-gos políticos. Contudo, há dificuldades teóricas em se deli-mitar até onde há efetiva alternância e a partir de quando há perpetuação indevida nos cargos políticos, uma vez que não há parâmetros objetivos e universais a estipular um máximo período de tempo tolerável para o exercício do poder por um mesmo representante eleito.

13. 2. Formas de governo • 2.5. Forma republicana no Brasil Adotada pela Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (1891), a forma republicana sofreu significativa mu-dança com a Emenda Constitucional nº. 16/1997, pela qual foi instituída a reeleição por uma única vez para os cargos de Chefes do Poder Executivo. Contra o art. 14, § 5º, CF/88, os partidos PDT, PT, PC do B e PL ajuizaram a ADI 1.805, porém não contra a reeleição propriamente dista, mas sim quanto à não-necessidade de o atual exercente do mandato ter de se afastar 6 meses antes da eleição.

14. 2. Formas de governo • 2.5. Forma republicana no Brasil Recentemente, o Supremo Tribunal Federal firmou entendi-mento de que a reeleição prevista no art. 14, § 5º, CF/88 não permite o chamado “prefeito itinerante” ou “prefeito pro-fissional”, isto é, aquele que se elege indefinida e alternada-mente por diversos Municípios. Assim decidiu com base no princípio republicano, que “impede a perpetuação de uma mesma pessoa ou grupo no poder” (STF, Pleno, Recurso Extraordinário 637.485, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe 20/05/2013).

15. 2. Formas de governo • 2.5. Plebiscito sobre a forma e o sistema de governo do Brasil (1993) Por opção política da Assembleia Constituinte de 1987, foi determinada a realização de plebiscito em 1993 para que o povo decidisse acerca da forma (república ou monarquia constitucional) e do sistema (presidencialismo ou parlamen-tarismo) de governo a ser adotado no Brasil. Nele, decidiu-se pela manutenção da forma republicana (66% dos votos) e pelo sistema presidencialista (55% dos votos).

16. 3. Sistemas de governo 3.1. Ideia preliminar Enquanto a análise das formas de governo tem por objetivo descrever e explicar como o poder é atribuído pelo povo a seus governantes, o estudo dos sistemas de governo busca esclarecer como o poder é exercido dentro da estrutura de um Estado, tomando como referência o modelo clássico de separação de poderes propostos por Montesquieuem “O espírito das leis”. É por isto que se afirma que o “sistema de governo diz respeito ao modo como se relacionam os Po-deres, especialmente o Legislativo e o Executivo” (SILVA, José Afonso, Curso de direito constitucional positivo, 25ª ed., São Paulo, Malheiros, 2005, p. 104).

17. 3. Sistemas de governo CONFUSÃO DE PODERES inexistência de divisão de poderes COLABORAÇÃO DE PODERES existência de divisão de poderes ausência de independência SEPARAÇÃO DE PODERES existência de divisão e independência de poderes 3.1. Ideia preliminar Adotando-se como referencial a divisão clássica de poderes, observamos que os sistemas de governo ocidentais podem ser classificados em 3 (três) vertentes:

18. 3. Sistemas de governo 3.2. Sistema diretorial Também conhecido como sistema de assembleia ou siste-ma convencional, o sistema diretorial é o que mais se apro-xima da noção de inexistência de separação de poderes. Nele, as funções legislativas e executivas são exercidas por uma Assembleia. Difere dos demais sistemas porque, no mais das vezes, a Assembleia é composta pelos próprios cidadãos, e não por representantes populares. Por causa disto, guarda similaridades com a democracia direta exer-cida na Grécia Antiga. Atualmente, encontram-se resquícios deste sistema na Suíça.

19. 3. Sistemas de governo 3.3. Sistema parlamentarista O surgimento do parlamentarismo como sistema de governo é fruto de longa evolução histórica. Não foi concebido por al-gum teórico, nem instituído por movimentos políticos determi-nados. Ao contrário, suas características foram sendo cons-truídas ao longo de séculos na Inglaterra, até se transformar em um modelo a ser aplicado em outros Estados. Historicamente, o princípio do parlamentarismo inglês data de 1265, com a revolta ensejada por Simon de Montfort contra o então rei Henrique III. Nela, convocou-se reunião com barões e membros do clero para tratar de assuntos do reino. Após, em 1295, o rei Eduardo I oficializou as reuniões, conso-lidando a criação do Parlamento inglês.

20. 3. Sistemas de governo 3.3. Sistema parlamentarista Com o absolutismo monárquico, o Parlamento inglês perdeu força política, só a retomando com a Revolução Gloriosa o-corrida em 1688. Com a revolução, o governo inglês passa a ser exercido mediante a colaboração estabelecida entre o monarca e o Parlamento. Instituiu-se, assim, o costume de o monarca escolher seus ministros dentre a corrente majoritária do Parlamento. Surgiu, consequentemente, uma das marcas características do parlamentarismo: identidade política dos ministros com a maioria parlamentar.

21. 3. Sistemas de governo 3.3. Sistema parlamentarista Entretanto, com a morte da filha do rei Guilherme de Orange, a rainha Ana, ascende ao trono o príncipe alemão Jorge I (sucedido por Jorge II). Por pouco entenderem e se importa-rem com os problemas políticos ingleses, os ministros conti-nuaram a se reunir e tomar decisões independentemente da presença do rei. Nesta ocasião, desponta o ministro Robert Walpole, o qual passa a ser chamado de Primeiro-Ministro, por se sobrepujar aos demais ministros, controlar o rei e ditar a política governamental. Daqui surgiu outra característica marcante do parlamentarismo: a distinção entre o Chefe de Governo e o Chefe de Estado.

22. 3. Sistemas de governo 3.3. Sistema parlamentarista Tentando reagir contra a submissão dos monarcas ao Parla-mento, o rei Jorge III escolheu Lord North para Primeiro-Mi-nistro (1770). Todavia, por diversas pressões políticas (acu-sações de incapacidade de fixar a política do Estado, crise com a independência das colônias norte-americanas, etc.), o rei foi obrigado a destituir Lord North como Primeiro-Ministro (1782). Surge a obrigação de que a escolha do Primeiro-Ministro seja aprovada pela Câmara dos Comuns inglesa, ocasião em que mais uma marca característica do parla-mentarismo é firmada: a representação popularna escolha do Chefe de Governo.

23. 3. Sistemas de governo 3.3. Sistema parlamentarista Posteriormente, surge no Parlamento a prática de pressionar os ministros a se demitirem quando sua maioria parlamentar discordava dos rumos políticos tomados. Inicialmente, usou-se o impeachment como instrumento de demissão e afasta-mento do cargo. Para evitar tal constrangimento, os ministros passaram a adotar o costume de voluntariamente deixar de exercer o cargo quando houvesse descontentamento do Par-lamento. Surgiu, assim, uma das principais características do parlamentarismo: a responsabilidade políticado Chefe de Governo diante da desconfiança parlamentar.

24. 3. Sistemas de governo 3.3. Sistema parlamentarista Aperfeiçoado no século XIX, o sistema parlamentarista ganha seus contornos definitivos, quais sejam: a) distinção entre Chefe de Estado e Chefe de Governo: a Chefia de Estado é exercida por um Monarca ou Presidente (com mandato longo), enquanto que a Governo é exercida pelo Primeiro-Ministro, aprovado pelo Parlamento. b) responsabilidade política do Chefe de Governo: o Primeiro-Ministro perde o cargo quando há perda da maioria parlamentar ou voto de desconfiança.

25. 3. Sistemas de governo 3.3. Sistema parlamentarista c) possibilidade de dissolução do Parlamento: admite-se a que o Chefe de Estado dissolve o Parlamento, geralmente a pedido do Primeiro-Ministro. d) cooperação e colaboração entre as funções executivas e legislativas: o Primeiro-Ministro depende do apoio da maioria parlamentar para manter-se no poder, enquanto que o Parlamento pode ser dissolvido a pedido do governo, con-vocando-se novas eleições.

26. 3. Sistemas de governo 3.4. Sistema presidencialista O presidencialismo é sistema de governo criado no século XVIII pelos norte-americanos na Convenção da Filadélfia que instituiu a Constituição dos Estados Unidos da América. Sur-giu a partir da repulsa à monarquia absolutista inglesa e da influência do princípio dos freios e contrapesos propagado por Montesquieuna doutrina da separação de poderes. Os ideais de liberdade, igualdade e soberania popular também influenciaram na instituição do presidencialismo, pois por ele confere-se a um cidadão eleito a função que, na Inglaterra, competia ao monarca.

27. 3. Sistemas de governo 3.4. Sistema presidencialista São características gerais do presidencialismo: a) separação institucional entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo: as três funções do Estado (legislar, julgar e governar) são atribuídas a três órgãos independentes entre si, uma vez que, em regra, não há interferência recíproca. b) identidade entre a Chefia de Governo e a de Estado: o Presidente exerce poderes de representação de Estado e detém a prerrogativa institucional de comandar as políticas governamentais.

28. 3. Sistemas de governo 3.4. Sistema presidencialista São características gerais do presidencialismo: c) exercício da Presidência por tempo determinado: a fim de distinguir-se efetivamente do modelo monárquico e de evitar a perpetuação (e abuso) no poder, instituiu-se mandato com prazo certo para o exercício da Chefia de Governo d) eleições populares para a escolha do Presidente: em regra, o presidencialismo rege-se por eleições diretas para a escolha do Presidente. Contudo, tal como ocorre no EUA, o Presidente é escolhido pelo voto de um colégio eleitoral composto de representantes de cada Estado norte-americano que indica o candidato mais votado por seus eleitores.

29. 3. Sistemas de governo 3.4. Sistema presidencialista A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 não distingue dentre as funções privativas do Presidente da República aquelas que são típicas de chefia de Estado das que caracterizam a chefia de Governo, uma vez que ambas concentram-se num único cargo político. Contudo, há de ser feita a necessária distinção para que se consiga saber em que hipóteses o Presidente da República atua como autoridade máxima do Poder Executivo Federal, ou como representante da República Federativa do Brasil (do Estado brasileiro).

30. 3. Sistemas de governo 3.4. Sistema presidencialista Em linhas gerais, por chefia de Estado entende-se a prer-rogativa atribuída a alguém para representar, interna e ex-ternamente, a unidade do Estado soberano. Por isso, “o titular dessa chefia é quem simboliza, aos olhos do estran-geiro, o Estado, aos olhos do cidadão, a unidade nacional” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves,..., p. 254), cabendo a ele moderar conflitos entre os poderes. Em geral, suas atribuições são apartidárias e, na medida do possível, não orientadas ideologicamente. Daí porque, em sistemas que em as chefias de governo e de Estado são distintas, o exercente da chefia de Estado normalmente não é eleito diretamente pelo voto popular.

31. 3. Sistemas de governo 3.4. Sistema presidencialista Também em linhas gerais, por chefia de governo enten-de-se a prerrogativa de exercer a liderança da política go-vernamental através da “orientação das decisões gerais e pela direção da máquina administrativa” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves,..., p. 255). Ao chefe de governo incumbe traçar as metas para as ações governamentais e os esco-lher os meios aptos a alcançá-las. Por esta característica, normalmente a chefia de governo é exercida por represen-tantes do povo, eleitos direta (maioria absoluta do povo) ou indiretamente, a partir de disputas partidárias.

32. 3. Sistemas de governo 3.4. Sistema presidencialista DIREITO TRIBUTÁRIO. RECEPÇÃO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988 DO ACORDO GERAL DE TARIFAS E COMÉRCIO. ISENÇÃO DE TRIBUTO ESTADUAL PREVISTA EM TRATADO INTERNACIONAL FIRMADO PELA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. ARTIGO 151, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ARTIGO 98 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. NÃO CARACTERIZAÇÃO DE ISENÇÃO HETERÔNOMA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. 1. A isenção de tributos estaduais prevista no Acordo Geral de Tarifas e Comércio para as mercadorias importadas dos países signatários quando o similar nacional tiver o mesmo benefício foi recepcionada pela Constituição da República de 1988. 2. O artigo 98 do Código Tributário Nacional "possui caráter nacional, com eficácia para a União, os Estados e os Municípios" (voto do eminente Ministro Ilmar Galvão). 3. No direito internacional apenas a República Federativa do Brasil tem competência para firmar tratados (art. 52, § 2º, da Constituição da República), dela não dispondo a União, os Estados-membros ou os Municípios. O Presidente da República não subscreve tratados como Chefe de Governo, mas como Chefe de Estado, o que descaracteriza a existência de uma isenção heterônoma, vedada pelo art. 151, inc. III, Ca Constituição. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido (STF, RE 229.096, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJe 10/04/2008).

33. 4. Regimes de governo • 4.1.Ideia preliminar “Regime de governo é o modo efetivo por que se exerce o poder num determinado Estado em determi-nado momento histórico. Deveria coincidir com o siste-ma se a Constituição, na qual este se inscreve, fosse rigorosamente cumprida. E na sua letra e no seu espírito. Mas, sempre, a prática da Constituição afasta das linhas na mesma traçadas, a corrupção e a deturpação de suas instituições, seja pelo influxo do tempo que ora desgasta ora valoriza certos princípios” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, Curso de direito constitucional, 39ª ed., São Paulo, Saraiva, 2013, p. 108).

34. 4. Regimes de governo • 4.2. Tipologias TOTALITÁRIO ideologia oficial partido único poder concentrado e inacessível AUTORITÁRIO pluralismo político limitado poder exercido com limites mal definidos DEMOCRÁTICO livre formulação de preferências políticas liberdades políticas asseguradas disputa política não-violenta