Procedura selekcji w ramach Dyrektywy OOŚ : jak uniknąć śmierci przez tysiąc cięć?

1. Procedura selekcji w ramach Dyrektywy OOŚ: jak uniknąć śmierci przez tysiąc cięć? Hendrik Schoukens Konferencja ELNI „Dyrektywa OOŚ – wyzwania i perspektywy w świetle dotychczasowych doświadczeń oraz opublikowanej ostatnio propozycji nowelizacji dyrektywy” 23 maja 2013

2. Przegląd • Ustalanie etapu • Surowe orzecznictwo sądów UE • Ciągnące się kwestie dot. wdrożenia (studium przypadku: Belgia – region Flamandzki) • Wnioski ogólne • Propozycja nowelizacji Dyrektywy 2011/92/UE • Konkluzje

3. I. USTALANIE ETAPU

4. I. Ustalanie etapu preselekcja Wniosek o pozwolenie na działanie Załącznik II ZałącznikI proces OOŚ OOŚ bezOOŚ analizapostępowania? decyzja końcowa

5. I. Ustalanie etapu • preselekcjato część procesu OOŚ, która określa czy dla danego projektu konieczna jest indywidualna OOŚ(ZałącznikII- mniejsze projekty) • “śmierć przez tysiąc cięć”- zjawisko: wiele pojedynczych nieznaczących skutków wymyka się stosownej ocenie mimo, iż łącznie przyczyniają siędo negatywnego wpływu na środowisko (patrz także Opinia AG Sharpston, 22 listopada 2012, Sweetman) • autoregulacja: zachęca wnioskodawcę by zmodyfikował projekt na wczesnym etapie (aby uniknąć znaczących skutków) “śmierć przez tysiąc cięć”

6. I. Ustalanie etapu „Projekty klas wypisanych w załączniku II poddane zostaną ocenie, zgodnie z artykułami 5 - 10, gdy państwo członkowskiezdecyduje, iż ich charakter tego wymaga.W tym celu państwa członkowskie mogą inter alia określić konkretne rodzaje projektów podlegających indywidualnej ocenie lub mogą ustalić kryteria i/lub progi konieczne do określenia, które projekty klas określonych w załaczniku II należy poddać indywidualnej ocenie zgodnie z artykułami 5 - 10”. Duża swoboda działania?

7. I. Ustalanie etapu • interpretacja wymogów różniła się pomiędzy państwami czł. • wg. niektórych p. czł.nie wszystkie projekty z załącznika II należy uwzględniać (np.Niemcy) • większość p. czł. ustaliła pewne progi i/lub kryteria, jednak progi bardzo różniły sięod siebie (konsekwencje dla wielu OOŚ) • w niektórych p. czł. stosowane są progi wiążące prawnie, w innychkryteria orientacyjnewspierające system przypadków indywidualnych • mini ocenywykonuje się w celu dalszego wdrożenia zobowiązań preselekcyjnych (Sprawozdanie Komisji, 1997) Niejasna odpowiedź państw członkowskich

8. I. Ustalanie etapu Sprawozdanie Komisji, 2003 Metoda „sygnalizacji świetlnej” Wykluczenie Progi i kryteria OrientacyjneProgi i kryteria Obowiązkowe Progi i kryteria Bez OOŚ Należy rozważyć OOŚ Wymagana OOŚ

9. II. SUROWE ORZECZNICTWO ue

10. Pierwsze ostrzeżenie! II. Surowe orzecznictwo Granice swobody działania • „Dyrektywa OOŚ dopuszcza pewien stopień swobody działania państw czł. aby uniemożliwić im stosowanie innych metod określania, które projekty wymagają indywidualnej OOŚ zgodnie z OOŚ. (…) Jednakże, jakakolwiek metoda określania czy konkretny projekt należy ocenić, czy nie, zostanie przyjęta, (…) ta metoda nie może podważać celu dyrektywy, mianowicie założenie by żaden projekt, który z dużym prawdopodobieństwem będzie mieć znaczący wpływ na środowisko (…), nie został wykluczony z etapu oceny, chyba że konkretny projekt wykluczony, na podstawie wszechstronnej preselekcji, może być uznany za taki, który nie ma znaczącego wpływu na środowisko.”(C-435/97, WWF)

11. Sprawa holenderskich wałów ochronnych! II. Surowe orzecznictwo Niejasne orzecznictwo? • „Państwo członkowskie nie byłoby zainteresowane poprawą specyfikacji, progów i kryteriówgdyby, w każdym wypadku, każdy projekt musiał przechodzić indywidualną ocenę w odniesieniu do kryteriów art. 2.1.” • „Państwo członkowskie, które ustanowiło progi i/lub kryteria na poziomie, który sprawia, iż w praktyce wszystkie projekty pewnego typu zostałyby wykluczone zawczasu z obowiązku oceny oddziaływania, przekracza granice swobody działania, chyba że wszystkie wykluczone projekty, postrzegane jako całość, można uznać za takie, które nie będą mieć wpływu na środowisko” (C-72/95, Kraaijeveld)

12. Sprawa irlandzka! II. Surowe orzecznictwo Kryteria i progi • „Nawet projekt realizowany na małą skalę może mieć znaczący wpływ na środowisko, jeśli prowadzony jest na terenie, na którym czynniki środowiskowe, takie jak fauna i flora, ziemia, woda, klimat lub dziedzictwo kulturowe, są wrażliwe na najmniejsze zmiany” • „Cel Dyrektywy OOŚ nie może być omijany przy pomocy dzielenia projektów, a brak wzięcia pod uwagę efektów łącznych kilku projektów nie może w praktyce oznaczać, że wszystkie wymykają się obowiązkowi przeprowadzenia indywidualnych OOŚ” (C-392/96, Komisja vs. Irlandia)

13. II. Surowe orzecznictwo Belgijski absurd?

14. II. Surowe orzecznictwo Zmodyfikowana met. „sygnalizacji świetlnej” progi + ocena indywidualnych projektów Progi i kryteria orientacyjne i instrukcyjne Obowiązkowe progi i kryteria Należy rozważyć OOŚ OOŚ wymagana

15. II. Surowe orzecznictwo • Art. 4.3: „Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów bądź kryteriów do celów ust. 2 należy uwzględnić odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III” • Załącznik III zawiera kryteria preselekcji • charakter projektu – np. rozmiar, wykorzystanie zasobów nat. Itp.. • czynniki lokalizacji projektu– np. bliskość obszaru chronionego • cechy potencjalnego wpływu – np. rozmiar wpływu Dyrektywa 97/11/WE także nie daje jasnych wytycznych?

16. III. CIĄGNĄCE SIĘ KWESTIE DOT. WDROŻENIA

17. III. Kwestie dot. wdrożenia • po przyjęciu 97/11/WE, i stosowaniu wyrokówEuropejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wiele p. czł. wciąż stosowało progi absolutnego wykluczeniawobec projektów Załącznika II • motyw ósmy dyrektywy 97/11/WE„Państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do badania przedsięwzięć, które nie osiągają wyznaczonych progów lub nie spełniają ustalonych kryteriów” Kilka dobrych praktyk, jednak ciągła niejasność

18. III. Kwestie dot. wdrożenia • C-133/94: „Art. 4.2 nie upoważnia Państw Członkowskich dowykluczania ogólnie i definitywnie możliwości oceny jednej lub dwóch klas wymienionych w załączniku II” • C- 319/01: „wyjaśnienia rządu Belgii dotyczącezłożonej natury kwestii i trudności praktycznych napotkanych na etapie wstępnego tworzenia zapisów koniecznych dla wdrożenia Dyrektywy 97/11 nie mogą zostać przyjęte” Negatywna historia

19. III. Kwestie dot. wdrożenia • Dekret OOŚ z 2002 r. - Regulacje OOŚ z 2004 r. • Załącznik II do OOŚ - regulacje: progi i kryteria dla wielu projektów (np. parki przemysłowe – preselekcja tylko od 50 ha) • pośrednio brała pod uwagę kryteria wym. w załączniku II do Dyrektywy OOŚ(wielkość, usytuowanie, charakterystykaskutków)  ograniczenieobiążeniaadministracyjnego • orzecznictwo narodowe przyjęło argumentację Rządu Flam. (Rada Stanu, 19 września 2009 r., nr. 195.995) <> orzecznictwo Trybunału (!)  niekontrolowana fragmentacja krajobrazu Ograniczony „effet utile” art. 4.2

20. III. Kwestie dot. wdrożenia • Trybunał przekonałIrlandię(C-66/06) i Niderlandy (C-255/08) by oparły swoje progi wyłącznie na kryterium wielkości projektu (<> Załącznik III – naturai lokalizacja) • postępowanie wobec Belgii o naruszenie: wyroki Flamandzkie nie były w zgodzie z Art. 4.2 i 3 dyrektywy OOŚ (C-435/09) • interpretacja Art. 4.2 uniemożliwiłaby poleganie na progach? (Kraaijeveld) • dość niskie progi? (“śmierć przez tysiąc cięć”) • Schemat pozwoleń środowiskowych dla projektów poniżej progów? (bez oceny alternatyw) Wypadek tylko czyha?

21. III. Kwestie dot. wdrożenia • zmiana w orzecznictwie narodowym: Rada Stanu, 14 marca 2012 r., nr. 218.458: planowanie pozwoleń anulowane! • rozwiązanie tymczasowe: organ certyfikacji nie może jużstosować „nielegalnych” progów (Circular wrzesień 2011r.) – podejście minimalistyczne (poziom pozwoleń) • kwestie: • brak konkretnego zobowiązania by dostarczyć informacje dodatkowe o skutkach – brak konsultacji • tylko na późniejszym etapie procesu wydaw. pozwolenia (zacząć od początku, jeśli wymaga OOŚ) • podejście czysto formalistyczne (podanie powodów w pozwoleniach) Podejście pragmatyczne…

22. III. Kwestie dot. wdrożenia Uproszczona procedura preselekcji (od 2013r.) • nowyZałącznik III bezprogów (<> Załącznik II obszerniejsza preselekcjadok. przez centralnąwładzę OOŚ) • wykonawcy muszą przedstawić z informacjami środowiskowymi ocenę możliwych skutków projektu • lokalnyorgan certyfikacjipodejmujedecyzję o formalnej preselekcji podczas sprawdzaniakompletności wnioskuo zgodę lub pozwolenie na działanie (<> konsultacja?) • jeśli OOŚ jest konieczna, nowy wniosek <> OOŚ nie potrzebna, postępowanie wydaw. zgody może postępować …czy podejście formalistyczne?

23. Uzasadnienie! III. Kwestie dot. wdrożenia Decyzje preselekcyjne • „Decyzja organu cert., mocą której nie potrzebna jest OOŚ musi zawierać, lub muszą być do niej dołączone, wszelkie informacje pozwalające sprawdzić, że została ona podjęta w oparciu o stosowną preselekcję (…)” (C-87/02, Komisja vs.Włochy) • „Artykuł 4 Dyrektywy OOŚnależy interpretować w ten sposób, że nie wymaga on, by decyzja wskazująca na brak konieczności poddania OOŚ sama zawierała powody, dla których właściwe władze postanowiły o braku konieczności tej oceny. Jednakże w razie żądania zainteresowanej osoby właściwe władze administracyjne mają obowiązek przekazać jej uzasadnienie podjęcia takiej decyzji lub właściwe informacje i dokumenty” (C-75/08, Mellor)

24. IV. WNIOSKI OGÓLNE?

25. IV. Wnioski ogólne • liczby rosną (2005-2008): 27400 do 33800 preselekcji + 10% pozytywnych decyzji preselekcyjnych • przynajmniej w niektórych państwach czł. zastosowanie połączenia kilku metod doprowadziło do udoskonalenia funkcji preselekcji(np. w Szwecji) • większość nowych p. czł.stosuje połączenie progów i preselekcji ad hoc (Litwa, Polskai Czechy, raport COWI, 2009) • Przydatność mechanizmów preselekcji potwierdzają rezultaty konsultacji publicznych w sp. Poprawek do Dyrektywy OOŚ (2010 – 75%)  niesystematyczna preselekcjanie jest już jednym z głównych problemów stosowania Dyrektywy OOŚ(?) Dobre wieści?

26. IV. Wnioski ogólne • Niespełnianie wymogów procesu preselekcji to nadal najważniejszy i powtarzający się problem (69% spraw o naruszenie; 80 % wszystkich postępowań sądowych UE) • Nadal duże różnice w liczbie OOŚ przeprowadzonych w każdym p. czł. (10 <> 4.000 na rok): wyrównane szanse? • paradoks:w niektórych p. czł.przeprowadzasię zbyt wiele OOŚ<> w innych tylko nieliczne małe projekty poddawane są preselekcji (problem zasadności) • Brak jasnych zapisów dot.uzasadnienia decyzji preselekcyjnych (Sprawozdanie Komisji dot. stosowania i efektywności Dyrektywy OOŚ, 2009 iOcena Skutków, COM (2012), 628 końcowa) Nieustające obawy...

27. IV. Wnioski ogólne Wyraźna potrzeba wyjaśnienia i uproszczeniamechanizmu preselekcji • wspólne minimalne progi UE dla projektów załącznika II(52%) • maksymalne ramy czasowe dla decyzji preselekcyjnej (69%) • negatywne decyzje preselekcyjne mają zawierać uzasadnienie(62%) • konsultacje z władzami odpowiedzialnymi za środowisko przed podjęciem decyzji preselekcyjnej (52%) Wyniki konsultacji publicznej- preselekcja (2010)

28. V. PROPOZYCJA KOMISJI

29. V.Propozycja Komisji Europejskiej • Art. 4.3: dla projektów zZałącznika II, wykonawca zapewni informacje o charakterze projektu, jego potencjalnym wpływie na środowisko oraz przewidziane działania mające na celu uniknięciei zredukowanie znaczących skutków • Załącznik II.A: opis projektu, aspektów środowiska, na które będzie mieć wpływ, jego prawdopodobne skutki i, ewentualne, działania łagodzące I. Informacje wymagane od wykonawców

30. V. Propozycja Komisji • poprawki do Załącznik III: doprecyzować kryteria istniejące (np. efekty łączenia) i włączyć dodatkowe (nowe kwestie środowiskowe) • Art. 12a: Komisja będzie upoważniona do przyjęcia aktów delegowanych, (…), dotyczących kryteriów selekcji opisanych w załączniku IIIoraz informacji do których odnoszą się załacznikiII.A i IV, tak, aby przystosować je do naukowego i technicznego postępu (progi UE?) II. Specyfikacja kryteriów ZałącznikaIII

31. V. Propozycja Komisji • Art. 4.5: Organ certyfikacji podejmie decyzję zgodnie z ust. 2, na podstawie informacjidostarczonych przez wykonawcę,biorąc pod uwagę, gdzie zasadne, wynikibadań (…) wynikających z innych przepisów prawa UE. Decyzja zgodna zust. 2 będzie: • omawiać jak kryteria Załącznika IIIwzięto pod uwagę; • zawieraćpowody potrzeby OOŚ, lub jej braku • zawierać opis działań łagodzących, jeśli nie potrzebna jest OOŚ • upubliczniona III.Treść decyzji preselekcyjnej

32. V. Propozycja Komisji • Art. 4.6: Organ certyfikacji podejmie decyzję zgodnie z ust. 2 w przeciągu trzech miesięcyod wpłynięcia wniosku o zgodę na działania, pod warunkiem, że wykonawcadostarczył wszelkie wymagane informacje.W zależności od natury, złożenia, lokalizacji i wielkościwnioskowanego projektu, organ certyfikacji może przedłużyć termin o kolejne trzy miesiące; w takim przypadku, organ certyfikacji poinformuje wykonawcęo powodach uzasadniających przedłużenie oraz o przewidywanej dacie wydania decyzji. IV. Ramy czasowe

33. V. Propozycja Komisji Pierwsza ocena: dobry krok do przodu?

34. VI. KONKLUZJE I PERSPEKTYWY

35. VI. Konkluzje i perspektywy “Il faut imaginer Sisypheheureux” preselekcja : kłopotliwa równowaga między • śmiercią przez tysiąc cięć (wystarczająco szeroki zakres OOŚ) • a obciążeniem administracyjnym (nie nazbyt szeroki zakres OOŚ) „efektywna preselekcja”:trudne lecz fundamentalne wyzwanie by zapewnić rozwój zrównoważony w UE