Catherine Spieser Séminaire NEM – Sciences Po, CEE - 25 avril 2013

1. L’institutionnalisation des politiques de l’emploi en PologneEntre diffusion des modèlesinternationaux et choix des acteursnationaux Catherine Spieser Séminaire NEM – Sciences Po, CEE - 25 avril 2013 Catherine.spieser@sciences-po.fr Catherine Spieser, Séminaire NEM

2. Introduction (1/2) • Terrain: Pologne post-communiste: 1989 – 2004 • Transformations profondes (règles du jeupolitique, institutions, acteurs), cas-laboratoire (reconfiguration de l’Etat, du systèmepolitique, de l’économie…). • Enjeu: la redéfinition des relations Etat – citoyens • Puzzle: comment se construisent les “nouvelles” politiques de l’Etat au moment du désengagement de l’Etat de la sphèreéconomique et sociale? • Identifier les continuités et les ruptures pour aller au-delà de l’institutionnalismehistorique (déterminisme des héritagesvscapacité de changement des acteurs) … en donnantàvoir la fabrique des choixcollectifsdansunedémocratieémergente, en contexted’internationalisation Catherine Spieser, Séminaire NEM

3. Introduction (2/2) Questions de recherchedans la thèse • Nature du régime social émergent • Facteursexplicatifs du changement des politiquessociales et de l’emploi • Un nouveau compromissociétalautour des relations entre emploi et droitssociaux? • Qui fait les politiquesnationales: acteurs de la scène domestiqueouacteursinternationaux? Unitéd’analyse: domained’actionpublique/sphère de polpubliques (politiques de l’emploi et politiquessocialesliées aux ajustements du marché du travail) Entrée: acteursnationaux et politiquesnationales, dans un contexted’internationalisation et d’européanisation des politiquessociales Catherine Spieser, Séminaire NEM

4. Cadre théorique: comment se font les PSE? • Déterminantsinternes / nationaux (1945 - …) • Power resources des mouvementsouvriers et partis socio-démocrates (Korpi 1983); partisorganisésautour du clivage de classe • Alliances/coalitions inter-classes • Groupesd’intérêtmobilisésautour de la défense des droitsexistants (Pierson 1996) • Elites gouvernementales et politico-administratives (Genieys 2005) • Déterminantsexternes / internationaux (1990s - …) • Diffusion de nouveaux paradigmes par les acteurstransnationaux (Orenstein 2008 sur les retraites par capitalisation, Weishaupt 2011 surl’activation) • Européanisation (polymorphe entre instruments contraignants et cadres cognitifs: directives, stratégieeuropéenne pour l’emploi, Lisbonne, objectifschiffrés) – maislimitéesil’onconsidère la mise en oeuvre (De la Porte 2008) • Effetscognitifs/discursifsvseffetsmesurablesdans les politiquesmises en oeuvre • Interactions entre les deux? Catherine Spieser, Séminaire NEM

5. Casd’étude, méthode, enquête • Troisdomainesd’actionpublique en comparaison • Régulation de la relation d’emploi (droit du travail) • Politiques du marché du travail (indemnisationchômage) • Système de retraite (introduction capitalisation 1996) • Pour chacun • historique des changementslégislatifs et institutionnels; • inventaire des acteursintervenantsdans le processus de production des PP; • reconstruction des processus de réformesconstituant des tournantsmajeurs • Matériauempirique: sources officielles et documentaires, entretiens (acteursgouvernementaux, intx, centralessyndicales et patronales) • Prise en compte des normeseuropéennes et int’leslorsqu’on les rencontresur la scène nationale Catherine Spieser, Séminaire NEM

6. PECOs - Internationalisation des PSE • Contexte • Nouveau domaine d’action publique (héritages institutionnels, problèmes inédits: chômage de masse), déficit d’expertise sur les politiques de l’économie de marché • Effervescence des débats internationaux sur les politiques appropriées depuis la fin du plein emploi (OCDE Jobs Study 1994 puis Stratégie UE 1998); « Washington consensus » (stabilisation économique) • Acteurs nationaux entre processus d’apprentissage et contrainte budgétaire (dette externe) • Canaux d’influence • Prêts du FMI conditionnés à la réalisation de prog de réforme • Expertise et experts (OCDE, CCEET, DEELSA; FMI et BM; relations bilatérales) • Instruments et procédures d’examen des politiques par les pairs européens (pré-adhésion, MOC) • Contre-exemple: l’autonomie des élites néolibérales en Pologne Catherine Spieser, Séminaire NEM

7. Pologne: héritages et acteurs collectifs • Point de départ • Héritage institutionnel important dans certains domaines : système de retraite, santé, Code du travail (tombé en désuétude), mais pas de politiques de l’emploi au-delà du placement • Politiques de l’emploi en tant que telles comme nouvelle forme d’action publique accompagnant le changement de paradigme en matière de politique économique • Acteurs • Système partisan sans clivage D-G marqué (partis SD/ ex comm), renouvellement fréquent des gouvts • Syndicats fragmentés (OPZZ/ NSZZ), alliances partisanes • Fédérations d’employeurs (KPP, PKPP 1999) • Corporatisme de façade: dialogue social institutionnalisé et arbitré par l’Etat • 1990 moment constitutif des politiques de l’emploi et du marché du travail: • Libéralisation économique • « remarchandisation » (recommodification) • Instruments: Code du travail 1974 réhabilité, 3 lois fondatrices fin 1989 • Plus d’1 million de personnes au chômage en 1990 • 4 vagues de réforme: 95/96, 97/01, 02/03, 03/05 Catherine Spieser, Séminaire NEM

8. Inadéquation des instruments: réformer? • 1995-1996: réformes limitées mises sur agenda tardivement • La multiplication des CDD et contrats civils témoigne de l’inadaptation des règles. • Contexte d’élaboration compliqué (Commission parlementaire dédiée tient des consultations, comité de spécialistes de droit du travail chargé de rédiger un projet, commission tripartite suspendue) • Loi 1996: le travail subordonné rémunéré devient de facto emploi, limitation des CDD (2 renouvellements) • 1997-2001: dérégulation poussée par le patronat, mise en échec. • La hausse du chômage met le sujet sur l’agenda (AWS au pouvoir) • Proposition des organisations patronales, clairement pro-business (mesures spécifiques PME + extension heures suppl., CDD) • Influence des syndicats (Sol.) liés à la coalition au pouvoir. • Mais les termes du débat ont évolué… > Stratégies de lobbying mais dialogue social en panne Catherine Spieser, Séminaire NEM

9. Réformes concertées ou importées • 2001-2003: dérégulation négociée  • Agenda politique (SLD): croissance et emploi, réforme CT priorité (discours dominant: rigidité cause du chômage) • Consultations tripartites reprennent, paquet de lois discuté en 2002 (mais au final rejeté par Sol.) • Flexibilité accrue: usage CDD élargi, assouplissement des cond. Licenciement coll., et du calcul du temps de travail, baisse coût heures suppl. • 2003-2005: alignement sur législation UE • Licenciements, certains aspect CT, limitation du renouvellement des CDD réintroduite • Règlementation du travail non standard (travail temporaire) mais CE 2004: lacunes (temps partiel, posting of workers) • Représentation des salariés dans l’entreprise (en 2005) Catherine Spieser, Séminaire NEM

10. Indemnisation du chômage:la solution universelle marginalisée • Nouveau risque social, nouvelle catégorie d’action publique • Lois fin 1989: déf. large du chômage, indemnité 70% salaire; introduction de cotisations sal et pat. • Dès 1991, restrictions incessantes de la durée d’indemnisation, du montant, etc. • 1996 et 2004: changement des modes de calcul, indemnité devient indépendante du salaire individuel. • Fin de la logique d’assurance sociale, même si formellement le système repose toujours sur les contributions • Introduction formelle et développement des politiques actives (mais peu de ressources dédiées jusqu’en 2004) • L’idée d’activation a fait son apparition dès 1993 dans un contexte bien spécifique (jeunes), devient progressivement prégnante dans le discours public mais mise en œuvre 10 ans plus tard • Pas une branche légitime de l’EP, perd progressivement son caractère d’assurance sociale et son universalité (faible taux de couverture), ne fournit pas un véritable revenu de remplacement Catherine Spieser, Séminaire NEM

11. Politiquespubliques et arènespolitique et corporatistenationales • Institutionnalisation de nouveaux domainesd’actionpublique • Agenda gouvernementalnéolibéralindépendamment des alternancespartisanesàchaqueéchéanceélectorale • La constitution des intérêtsorganisésdépend du problème en jeu: • Les conditions d’emploi (droit du travail) sontnégociées en termes de classes par les syndicats et partisalliés: conflit stable et continuopposantdeux parties • Mais les droits des chômeurs ne sont pas un enjeu de mobilisation (nipartisanenisyndicale) Catherine Spieser, Séminaire NEM

12. Acteurs nationaux et normes externes • Trois mécanismes d’adoption de normes/solutions/pol. publiques externes par les acteurs • Conditionnalité et poursuite d’intérêt rationnelle (demandes du FMI liés à ses prêts, UE et adhésion); contrainte du droit européen à partir de 2004 • Rationalisation ex-post (mesures considérées comme des solutions valides ailleurs, ex. activation des pol. sociales) • Logique constructiviste d’apprentissage et de socialisation (mise en place d’une assurance chômage au début des années 1990 avec intervention de nombreux experts internationaux) • Européanisation des termes du débat (processus de pré-adhésion à l’UE), puis instruments fournissant des ressources matérielles et procédurales (fonds structurels: programmation, financements) • Logiques de légitimation complémentaires des jeux de pouvoir sur la scène nationale… mais appropriations différenciées des cadres cognitifs et instruments par les acteurs Catherine Spieser, Séminaire NEM

13. Perspective Nation-Europe-Monde • La formation des choix de politiques socio-économiques en Polognerenvoieàune construction stato-nationaledémocratique “tardive” dans la périphérieeuropéenne • Réaffirmation du national: pénétrationlimitée et essentiellement discursive des normesexternes (sauf syst. de retraites, maispréférencesinternesalignées) • Changements en écho aux préférences des acteursdomestiques • En même temps, affirmation de l’ancrageeuropéen des politiquessociales et de l’emploi polonaises: apportscognitifs (“from 1998 we started to speak the langage of Europe”) et contrainte du droiteuropéen • Ouverture / clôture: étudier les droits des travailleursémigrants et immigrants? • Structuration des clivages socio-politiquessur la scène nationale en comparaisoneuropéenne: système partisan encore instable, pas assez de recul pour que les développementssoientlisibles? Catherine Spieser, Séminaire NEM