Droit institutionnel de l’Union européenne (6ème série)

1. Droit institutionnel de l’Union européenne (6ème série) Les institutions: le Conseil des Ministres et le Conseil européen Nicolas de Sadeleer Professeur aux FUSL

2. Derniers développements • "Au train au vont les choses, c'est-à-dire très vite, il n'est plus possible d'arrêter le traité (de Lisbonne), ni de faire marche arrière, quand bien même certains d'entre nous le voudrions",…. Lisbonne n'est pas bon "pour la liberté de l'Europe", mais "sa probable entrée en vigueur ne va pas être la fin de l'histoire". V. KLAUS, 17 octobre 2009

3. Latest developments • Some Euroceptics want to fight on...That would be dangerous and pointless. Dangerous, because if everybody has already signed the treaty, it could soon turn into a debate about Britain leaving the Union. Many Eurosceptics are so blinded by hatred of Brussels that they have failed to grasp what a huge defeat the Lisbon treaty has been for their opponents (the federalists).

4. Latest developments • Every other treaty for the past 25 years has contained the seeds of the next one, making the process seem inexorable.But there are no such germs in the Lisbon deal. • The Union will thus continue as a mainly inter-governmental organisation with supranational attributes, rather than running into a full federation. • Editorial of the Economist, Wake up Europe! 10th of October

6. Conseil des Ministres (1er pilier) • Pouvoir législatif: principal titulaire de ce pouvoir, il adopte soit seul les actes réglementaires, soit avec le PE (procédures de consultation, de coopération, de codécision, d’avis conforme) • Pouvoir budgétaire: Le CM est l’une des deux branches de l’autorité budgétaire : à ce titre, il arrête et modifie le budget de la CE avec le Parlement européen. Il a le dernier mot en cas de modifications des dépenses obligatoires. • Relations extérieures: La Commission négocie les accords dans le respect du mandat donné par le Conseil. La conclusion formelle d’un accord relève de la compétence du Conseil. Le Conseil peut décider de ne pas conclure l’accord, même si la Commission le lui propose. • Titulaire du pouvoir exécutif

7. Conseil des Ministres (II-III piliers) • Pouvoir décisionnel • PESC : principal organe de décision; il décide de prendre les positions commune ou d’engager les actions communes • CPJP : en statuant à l’unanimité à l’initiative de tout EM, ou de l Commission, après consultation du PE, arrête les décisions-cadre, les décisions...

8. Conseil des Ministres • Le CM représente et défend les intérêts des gouvernements des EM au sein du système institutionnel de l’UE.

9. Composition • Composé d’un représentant par EM; les représentants sont de niveau ministériel et doivent être habilités à engager le gouvernement de l’EM qu’ils représentent (art. 203 CE) • Toute position prise ou tout vote émis par un membre engage le gouvernement de l’EM

10. Unicité du CM et diversité de ses formations • Fiction juridique de l’unité du CM • Dans la mesure où le cadre institutionnel est unique (art. 3 TUE), le CM est également compétent pour la PESC (Ier pillier) et la CJPC (II pillier) • Le CM se réunit dans des formations différentes

11. Formations CM La liste des formations est fixée par la formation : « Affaires générales et relations extérieures » (CAG), la seule qui est établie par le règlement intérieur. • affaires générales et relations extérieures, y compris la politique européenne de sécurité et de défense et la coopération au développement ; • affaires économiques et financières, y compris le budget ; • justice et affaires intérieures, y compris la protection civile ; • emploi, politique sociale, santé et consommateurs ; • compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche) , y compris le tourisme ; • transports, télécommunications et énergie ; • agriculture et pêche ; • environnement ; • éducation, jeunesse et culture, y compris l'audiovisuel.

12. Conseil Affaires générales • La session «affaires générales» est consacrée à la préparation et au suivi des réunions du Conseil européen : coordination des travaux préparatoires, coordination générale des politiques, questions institutionnelles et administratives, dossiers horizontaux et tout dossier transmis par le Conseil européen. Dans le cadre de cette session le CAG propose un programme stratégique pluriannuel au Conseil européen. Le programme, prévu pour trois ans, est basé sur une proposition conjointe des présidences concernées, en consultation avec la Commission. • La session «relations extérieures» se consacre aux domaines suivants : politique étrangère et de sécurité commune (PESC), politique européenne de sécurité et de défense (PESD), commerce extérieur, coopération au développement et aide humanitaire. En règle générale, aucune autre formation ou comité préparatoire ne peut se réunir entre cette session et la réunion du Conseil européen.

13. Formations CM • Affaires générales et relations extérieures (réunion mensuelle) • Affaires économiques et financières (Ecofin) (idem) • Justice et affaires intérieures (réunion bimestrielle) • Emploi, politique sociale, santé et protection des consommateurs (3 réunions par an) • Compétitivité (2 réunions par an) • Transport, Télécommunications et Énergie (idem) • Agriculture et pêche (réunion mensuelle) • Environnement (3 réunions par an) • Enseignement, jeunesse et culture (idem)

14. CM: réunions • Les réunions du Conseil se tiennent à Bruxelles (Justus Lipsius) sauf pendant les mois d’avril, juin et octobre où elles ont lieu à Luxembourg. • Des Conseils informels peuvent être organisés par l’État membre qui assume la présidence de l’Union (max. 5 en tout). • Les réunion du COREPER et des groupes de travail ont lieu à Bruxelles.

15. Diversité des formations: problème de coordination Le dossier « tabac » peut-être abordé simultanément par: - Conseil « Santé »: lutte contre le tabagisme - Conseil « Agriculture »: subventions aux producteurs - Conseil « Marché intérieur »: harmonisation des teneurs, des messages de prévention

16. Représentation des autorités belges • Les formations du CM ne correspondent pas nécessairement à la répartition des compétences au sein de l’Etat belge • Accord de coopération du 8 mars 1994 relatif à la représentation de la Belgique au sein du CM

17. Accord de coopération du 8 mars 1994 L'organisation de la représentation de la Belgique au CM repose sur deux éléments fondamentaux : a) d'une part, les matières qui sont traitées au sein du Conseil de l'Union européenne; b) d'autre part, la répartition des compétences entre les différentes composantes du Royaume de Belgique, telle qu'elle ressort de la réforme de l'Etat.

18. Accord de coopération du 8 mars 1994: CIPE • La Conférence interministérielle de la politique étrangère (CIPE) décide la répartition de la représentation du Royaume au Conseil entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions en fonction de la configuration du Conseil. • Cf. Annexe I de l’accord de coopération

19. Les Conseils sont subdivisés en six catégories (annexe I accord) : • I. Affaires générales(Ecofin, Budget, Justice, Télécommunications, Consommateurs, Développement, Protection civile) (représentation fédérale) • II. Marché interne(Santé, Energie, Environnement, Transport, Affaires sociales) (Ministre siégeant fédéral- Ministre assistant régional-Communauté) • III. Industrie - Recherche (Ministre siégeant régional-Communauté - Ministre assistant fédéral) • IV. Culture(Education, Tourisme, Jeunesse, Logement et Aménagement du territoire) (exclusivement Communauté ou région) • V. Pêche (compétence exclusive de la Région flamande) • VI. Agriculture(le Ministre fédéral siégeant est assisté par les Ministres compétents de la Région flamande)

20. Représentation • Le CM est composé d’un ministre ou d’un représentant « habilitéà engager le gouvernement de cet État » par État membre (article 203 CE). • La représentation de la Belgique est assurée pendant toute la durée de la session du Conseil par un seul Ministre-siégeant, qui dispose du droit de vote et est le seul porte-parole attitré. • Pour les Conseils II et III, un Ministre-assesseur peut accompagner le Ministre-siégeant.

21. Accord de coopération du 8 mars 1994 : Coordination • La coordination en vue de déterminer la position belge, aussi bien du point de vue général que pour chaque point de l'ordre du jour des Conseil de l'Union européenne, est assurée au sein de la " Direction d'Administration des Affaires européennes " du Ministère des Affaires étrangères qui exerce la présidence et le secrétariat des réunions. • Cette coordination est effectuée avant chaque session du Conseil de manière systématique et horizontale, quel que soit le domaine de compétence visé.

22. Système de rotation des différentes entités belges: principes de base • - le système de rotation est organisé par semestre (l'équivalent de la durée d'une Présidence); • - la rotation sera organisée afin d'assurer un équilibre entre les représentants des Communautés et des Régions selon qu'ils siègent en tant que Ministres-assesseurs ou comme Ministres-habilités; • - pour certains conseils, plusieurs réunions du Conseil par semestre seront organisées. L'autorité indiquée par rotation restera habilitée pour les différentes réunions du Conseil pendant ce semestre; • - pour d'autres Conseils, des réunions ne seront organisées que sporadiquement. L'autorité indiquée par rotation sera automatiquement habilitée pour la session qui suivra s'il s'avère qu'aucune réunion n'est organisée au cours du semestre.

23. Présidence L UK A FIN D PORT SLOV FRA TCH SWE Catégorie II I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007 I/2008 II/2008 I/2009 II/2009 Marché intérieur RW BRU VLG RW BRU VLG RW BRU VLG RW SantéVLG CF DG VLG CF DG VLG CF DG VLG Énergie BRU VLG RW BRU VLG RW BRU RW VLG RW Emploi – affaires sociales RW VLG BRU RW BRU VLG RW VLG BRU VLG Transport VLG RW BRU VLG RW BRU VLG BRU RW VLG Catégorie III I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007 I/2008 II/2008 I/2009 II/2009 Industrie RW BRU VLG RW BRU VLG RW BRU VLG RW Recherche CF RW VLG BRU VLG RW BRU VLG DG VLG Environnement BRU VLG RW VLG RW BRU VLG BRU RW BRU Catégorie IV I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007 I/2008 II/2008 I/2009 II/2009 Culture CF VLG CF DG VLG CF VLG CF DG VLG Enseignement VLG CF VLG CF DG VLG CF VLG CF DG Jeunesse DG VLG CF DG VLG CF DG CF VLG CF Tourisme VLG DG BRU VLG RW BRU VLG DG BRU RW Aménagement du territoire RW BRU VLG BRU RW VLG RW BRU VLG BRU Catégorie V I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007 I/2008 II/2008 I/2009 II/2009 Pêche VLG VLG VLG VLG VLG VLG VLG VLG VLG VLG

24. STRUCTURE DU CM • Pouvoir d’auto-organisation (art. 207(3) TCE) • Le CM est lié par son règlement intérieur

25. STRUCTURE DU CM: Plan • Présidence • COREPER • Comités • Groupes de travail • Secrétariat général

26. STRUCTURE DU CM: la présidence Chaque Etat membre est amené, selon un ordre de rotation préétabli, à présider le CM pour une période de six mois. L’EM qui préside le CM préside également tous les organes de nature intergouvernementale (Conseil européen, COREPER, groupes de travail) Le système de rotation semestrielle affaiblit toutefois la présidence (durée trop limitée).

27. La présidence La Présidence du Conseil : - organise et préside les réunions, - dirige les délibérations, • élabore des compromis, • veille à la cohérence et à la continuité du processus de décision, • signe les actes du Conseil, • représente l’Union dans le cadre de la PESC

28. La présidence joue un rôle déterminant puisqu’il lui appartient d’élaborer et de proposer des compromis pour débloquer des négociations difficiles.

29. Présidence tournante du CM • Slovénie - France 2008 • Tchéquie - Suède 2009 • Espagne - Belgique 2010 • Hongrie - Pologne 2011 • Danemark – Chypre 2012 • Irlande - Lituanie 2013 • Grèce – Italie 2014 • Lettonie – Luxembourg 2015 • Pays-Bas – Slovaquie 2016 • Malte – Royaume-Uni 2017 • Estonie – Bulgarie 2018 • Autriche – Roumanie 2019 • Finlande jan-juin 2020

30. COREPER • Le Coreper se compose des ambassadeurs des États membres auprès de l'Union européenne ("Représentants permanents") de chaque État membre ou leur adjoint (article 207 TCE). • Il est présidé par le représentant du pays qui exerce la présidence du Conseil.

31. COREPER • Le Coreper occupe une place centrale dans le système de prise de décision communautaire où il est à la fois : • une instance de dialogue (dialogue entre les représentants permanents et de chacun d'entre eux avec sa capitale) ; • de contrôle politique (orientation et supervision des travaux des groupes d'experts).

32. COREPER • Le COREPER prépare les travaux du Conseil et exécute ses mandats. Il veille à la cohérence des politiques et actions de l'UE. • Il est ainsi chargé de l'examen préalable des dossiers qui figurent à l'ordre du jour du Conseil (propositions et projets d'actes soumis par la Commission). À son niveau, il s'efforce de trouver un accord sur chaque dossier.

33. COREPER Le Coreper agit au moyen de deux formations : -le Coreper I, composé des représentants permanents adjoints, couvre les dossiers à caractère technique ; - le Coreper II, composé des ambassadeurs, traite des sujets à caractère politique, commercial, économique ou institutionnel. Les dossiers sont réparti en points A (destinés à être approuvés sans débat suite à un accord trouvé au sein du Coreper) et en points B (soumis à débat).

34. COREPER • N’a pas le pouvoir de décision qui revient au CM, • N’a pas la compétence d’initiative qui appartient à la Commission.

35. Comités- Groupes de travail • Le Conseil est également assisté de comités et de groupes de travail qui préparent ses décisions.

36. Comités L'existence de certains comités est prévue par les traités: (i) comité pour la justice et les affaires intérieures (article 36 TUE); (ii) comité de politique et de sécurité (article 25 TUE). D'autres sont des comités « ad hoc » tel le comité des affaires culturelles (qui évalue les propositions en matière de coopération culturelle); le comité militaire de l’UE (Composé des chefs des forces de défense, le Comité militaire de l’UE donne un avis et des recommandations sur les questions militaires au Comité politique et de sécurité du CM. Il donne des directives à l’état-major de l’UE). Ces comités sont formés de représentants des administrations des États membres ainsi que d'un membre de la Commission.

37. Groupes de travail Le Conseil est également assisté de comités et de groupes de travail qui préparent ses décisions. Parallèlement, différents groupes de travail effectuent des travaux préparatoires pour le Coreper. Si certains sont créés temporairement pour traiter un dossier particulier, environ une centaine de groupes relève d'un secteur donné et se réunit régulièrement.

38. Le secrétaire général et le secrétariat général Le secrétariat général est associéà l'organisation, à la coordination, au contrôle et à la cohérence des travaux du Conseil, ainsi qu'à la mise en œuvre de son programme annuel. Il est placé sous la responsabilité d'un secrétaire général qui occupe en même temps les fonctions du haut représentant pour la PESC et d'un secrétaire général adjoint.

39. Modalités de vote Rupture par rapport aux organisations internationales où la règle est le vote à l’unanimité. Le Conseil statue à la majorité simple, à la majorité qualifiée ou àl'unanimité. C’est la base juridique de l’acte en cause qui commande les modalités de vote.

40. Modalité de vote • La majorité simple : Chaque fois que le Traité ne précise pas un autre mode de votation, la décision pourra être adoptée à la majorité simple. En pratique, elle reste tout à fait exceptionnelle. Le vote à la majorité simple n’est utilisé que pour un petit nombre de questions, le plus souvent de procédure (règlement intérieur du CM (207 TCE) , organisation du secrétaire général du Conseil, statut des comités (209 TCE)…). Dans la pratique, le Conseil s'efforce toujours de trouver le consensus le plus large possible avant de statuer.

41. Modalités de vote • L’unanimité n’est utilisée que pour un nombre restreint de domaines, mais qui concernent les matières les plus importantes (création de chambres juridictionnelles (220 TCE), clause de flexibilité (308 TCE) fiscalité (93 TCE), politique sociale (137 TCE), culture (151 TCE), admission de nouveaux EM (48 TUE)…). • De même, pour modifier une proposition de la Commission sans le consentement de celle-ci, l'unanimité des membres du Conseil est requise.

42. Vote à majorité qualifiée • La majorité qualifiée (l’agriculture, le marché unique, l’environnement, les transports, l’emploi et la santé), le Conseil décide à condition d’obtenir: • (i) la majorité des États membres doit avoir voté en sa faveur si la proposition émane de la Commission, les 2/3 (soit 18 États sur 27) dans les autres cas; • (ii) une majorité qualifiée des voix de 73,9% (soit 255 voix sur 345), chaque État disposant d’un certain nombre de voix au Conseil (voir dia suivante); • (iii) un État membre peut toujours demander qu’il soit vérifié si la majorité qualifiée représente au moins 62% de la population communautaire. A défaut, la décision n’est pas adoptée (article 205 § 4 CE).

43. PONDERATION DES VOIX POUR LE VMQ Dans l’UE à 27 membres, le Conseil compte nombre total de 345 voix, avec une majorité qualifiée de 255 voix. Le nombre de voix accordéà chaque Etat membre est plus ou moins proportionnel à son nombre d’habitants. • La pondération est fixée ainsi depuis le Traité de Nice: • Allemagne, Italie, France et Grande-Bretagne: 29 voix chacune; • Espagne et Pologne: 27 voix; • Roumanie: 14 voix; • Pays-Bas: 13 voix; • Belgique, Grèce, Hongrie, Portugal et République tchèque: 12 voix; • Autriche, Bulgarie et Suède: 10 voix; • Danemark, Irlande, Finlande, Lituanie et Slovaquie: 7 voix; • Estonie, Lettonie, Chypre, Luxembourg et Slovénie: 4 voix; • Malte: 3 voix.

44. PONDERATION DES VOIX Conséquence: trois grands États ne peuvent pas, à eux seuls, bloquer l’adoption d’une décision au sein du Conseil (sauf par le biais du critère démographique). Pour la période du 1/11/2004 jusqu’au 31/3/2017, le T. de Lisbonne requiert pour le calcul de la majorité qualifiée une majorité de 55% des États représentant 65% de la population communautaire, la minorité de blocage devant compter au moins 4 États.

45. Pondération des voix • Égalité des voix entre les 4 grands Etats • double majorité (voix/EM) pourrait être complété d’une forte majorité de la population de l’UE (62pc) • Difficile de connaître avec précision l’existence d’une MQ

46. Les relations entre le Conseil et la Commission • Le Secrétaire général de la Commission assiste à toutes les réunions du Conseil avec le(s) commissaire(s) en charge des dossiers • Le Secrétaire général est le représentant permanent de la Commission au COREPER • Le SG peut participer aux réunions des groupes de travail, aux côtés des représentants de la DG en charge du dossier

47. ATTRIBUTIONS DU CM (art. 202 TCE) • Coordination des politiques économiques (art. 202, 4, 98, 99 TCE); • Pouvoir de décision (lieu de rencontre et de confrontation des intérêts des EM); • Détermination des compétences d’exécution (art. 202, 211 TCE); • Pouvoir de demander à la Commission des propositions (art. 208 TCE).

48. Conseil européen • Organe informel créé à partir de 1961 • Institutionnalisation à partir du Traité de Maastricht (art. 5 & 13 TUE, 99(2) TCE) • Pas une institution communautaire, le deviendra avec le T. de Lisbonne

49. Conseil européen: composition Les participants à un Conseil européen sont: • les chefs d'État et de gouvernement des EM • le président de la Commission européenne, • les ministres des Affaires étrangères des EM • le secrétaire général du Conseil de l'Union, Haut représentant pour la PESC, • le secrétaire général de la Commission, • le président du PE qui est invitéà rencontrer les chefs d'État et de gouvernement

50. Conseil européen: réunions • Deux fois par an à Bruxelles, c’est-à-dire une fois par présidence. • Organisation de réunions supplémentaires lorsque les circonstances le justifient