新加坡的社会发展经验

1. 新加坡的社会发展经验 黄朝翰教授 新加坡东亚研究所 （2010年 7月）

2. 前言 • 1978年邓小平访问新加坡，就对新加坡的发展留下了深刻印象。新加坡在取得高速经济增长的同时，也促进社会发展 和保持社会稳定。他在1992年南巡讲话中又特别提到新加坡，认为新加坡发展经验值得中国借鉴，中国要争取比新加坡做得更好。以后，中国的对新加坡发展模式就一直保持浓厚兴趣。最近，中国的领导层更是重新开始关注新加坡的经济和社会发展模式，希望为当今中国发展提供有益的经验。 • 那么新加坡社会发展经验究竟有什么特点？中国能从新加坡的社会发展经验中那一方面可以借镜？下面我将简要介绍新加坡社会发展模式， 一齐讨论。

3. 提纲 • 经济发展 • 社会发展 • 中央公积金 • 公共住房 • 教育 • 医疗 • 社会福利 • 经济-社会发展战略 • 新加坡面临的挑战 • 新加坡社会发展经验给中国的启示

4. 新加坡经济-社会发展总概念（1） • 务实的社会政策，不受特定的意识形态约束，既不同于社会主义和国家福利主义，也不同于纯粹的资本主义 • 重视亚洲（儒家）价值观，个人和家庭承担主要的社会保障责任，国家只为没有能力的人提供基本保障 • “经济挂帅”，社会发展需“看菜吃饭”、“量入为出”。 • 在战略方面： 先经发， 后社发。社会稳定后再推动经济发展。

5. 新加坡经济-社会发展总概念（2） • 以工作福利（workfare）代替再分配性质的福利(welfare） • 强调机会平等，而不是结果平等 • 优先考虑“生产性”社会投资，而不是再分配的社会福利消费 • 依靠经济增长提升整体社会福利水平 • 强调个人和家庭照顾基本需求的责任，国家只给缺乏能力的人提供救助

6. 新加坡社会发展策略（3） • 先经济发展，再社会发展 • 新加坡早期发展阶段，重点在公共房屋和基础教育，以促进工业化 • 后来，教育重点转向技能培训，发展高水平人力资源，以帮助工业升级 • 最近，为了服务于“知识经济”，教育重点转向高等教育和研发 • 新加坡仍然没有最低工资制度，没有失业保险，公共援助规模很小

7. 新加坡的经济-社会发展 (4) • 新加坡社会发展和经济增长有相关性 • 经济增长带来社会问题，但也提供资源解决社会问题 • 总的来说，新加坡已经解决基本需求问题（教育、医疗、公共住房、公共交通等） • 经济和社会发展已经达到发达国家水平 • 新加坡一方面发展的社会成本较低，另一方面社会发展还是要为经济发展服务，是一种经济发展和社会发展双赢的模式

8. 东亚经济体的社会发展的主要指标 Human Development Index combines life expectancy, educational attainment and income indicators to give a composite measure of human development Source: CIA World Fact Book, United Nations DatabaseAsian Development Bank

9. 新加坡主要社会指标

10. 中央公积金 I • 中央公积金（Central Provident Fund）承担了很多社会保障的功能 • 中央公积金制度由殖民地政府在1955年建立，当年只是一个简单的储蓄计划，雇员缴纳5%的工资，雇主替雇员缴纳5%，雇员在55岁退休时可以领回这笔钱，作为养老之用 • 人民行动党政府扩大了这一制度在经济和社会方面的功能，除了养老之外，公积金会员还可以动用部分的储蓄，购买住房、股票，支付医疗费用 • 中央公积金的缴纳率逐年提高，1984年达到50%，以后有所下降 • 为什么要保持这么高的储蓄率？新加坡的领导人坚信一个持续的社会不能寅吃卯粮，让下一代人负担上一代人的福利开支 • 提高缴交率没有引起工人的反对是因为新加坡经济年复一年的高增长使工资增长成为可能，不会导致他们到手的工资减少

11. 中央公积金 II • 中央公积金制度是一种强制性的储蓄制度，使雇员为自己和家人进行预防性的储蓄和投资 • 公积金会员的账户分为普通账户，医疗账户和特别账户 • 普通账户的资金可以用于购屋、教育以及投资 • 医疗账户用于医疗开支 • 特别账户主要用于养老以及和养老有关的投资 • 到2008年，新加坡总共有323万中央公积金帐户，账面资金达到1366亿新元 • 从政府的角度来说，中央公积金降低了政府的社会福利开支，又为公共设施建设和资本市场发展提供了大量资金 • 和社会保险相比，中央公积金制度强化了个人的责任，但是它是个人储蓄，无法分散风险，所以如果碰到伤病或意外，个人与家庭压力可能会非常之大；在这种体制之下，不安全感会始终存在，弱势群体感觉尤其明显

12. 新加坡公共住房 I • 公共住房是新加坡在社会发展方面取得的最大成功，超过80%的新加坡人住在政府组屋里 • 新加坡是全世界公共住房政策最成功的典范 • 新加坡的成功不在于它有一个好的基础；在1959年人民行动党开始执政的时候，新加坡看起来不过是东南亚地区最大的城市贫民窟之一 • 新加坡的成功在于领导人从一开始就信奉居者有其屋的理念

13. 新加坡公共住房 II • 新加坡建屋发展局成立于1960年，最早的目的是为工人们建造廉价住房 • 之后，建屋发展局开始为所有付不起私宅的家庭提供经济适用的住房 • 为了这个新的目标，新加坡政府出台了几项措施: • 组屋购买者可以使用他们的中央公积金 • 组屋的出售价不仅和基本成本挂钩，也考虑到申请者的购买能力以及政府的补贴能力 • 组屋的设计和其它设施随着环境的改变不断升级 • 除了物理环境之外，组屋政策也充分考虑社会环境的重要性；一系列的服务、活动和组织，包括零售、餐饮、诊所、托儿所、社区老年照顾、社区图书馆、居民体育运动、公共援助等，都围绕组屋兴办

14. 新加坡公共住房 III • 新加坡公共住房的经验之一：新加坡的组屋政策和它的经济政策是联系在一起的 • 从一开始，公共住房就被当作是生产性的社会投资 • 它有一个经济目的，即通过低价格的组屋降低劳动力成本，创造一个有利于吸引外资的环境 • 新加坡公共住房的经验之二：政府通过组屋实现重要的社会目标 • 种族和谐是新加坡的立国之本，政府组屋的一个重要功能是让不同种族混居，和谐共处，保持社会稳定 • 社区发展也依靠政府组屋进行，建立睦邻和关怀的社区 • 鼓励子女与父母就近居住，发扬家庭相互照顾的功能 • 在全世界的大多数城市，公共住房只为少数的低收入家庭兴建，或者作为社会福利的一部分提供给城市贫民和老人，这样的公共住房通常很快沦落为贫民窟和犯罪的天堂 • 新加坡的公共住房则为主流社会提供，是成功的关键

15. 新加坡建屋发展局“居者有其屋”计划

16. 新加坡教育 I • 新加坡没有自然资源 • 人力资源是经济增长的关键，而教育是人力资源的投资 • 新加坡的教育国际公认非常成功 • 2007/2008全球竞争力报告认为新加坡的教育质量世界第一 • 国际著名咨询公司麦肯锡（McKinsey）报告认为新加坡的教育体系在全世界出类拔萃

17. 新加坡教育 II • 新加坡在教育方面没有一个好的基础和开始 • 殖民地政府忽视教育 • 一个多种族的社会必然面临语言问题 • 只有半数小学毕业生继续就读中学 • 人口受教育水平不如韩国、台湾和香港 • 建国以来，新加坡政府大力发展普础教育，应对工业化（劳动力密集型产业）的需要 • 1980年代以来，政府重点进行技能培训，开始发展高等教育，应对第二次工业化的需要 • 1990年代后期以来，知识经济兴起，政府重视发展生命科学、生物科技、水科技等，强调创新、研发（R&D）和科学研究

18. 新加坡政府教育支出（百万新元）

19. 新加坡政府运作支出（百万新元）

20. 新加坡各级学校在校生数

21. 新加坡医疗 I • 新加坡人医疗保健方面的进步令人瞩目 • 预期寿命1965年70岁，2008年81岁 • 婴儿死亡率1965年26.3/1000，2008年2.1/1000 • 医院的数目相对稳定，医生人数稳定增长 • 每名医生服务的人口数：1980年909人，1990年769人，2000年667人，2008年625人 • 新加坡医疗卫生体制很有效率 • 2005年新加坡医疗支出为74亿新元，相当于3.7%的GDP，其中政府支出为18亿新元，相当于0.9%的GDP

22. 新加坡医疗 II • 二元的医疗体系：公立和私立医疗机构并存 • 双层医疗服务：基本护理（primary care）和综合治疗（hospital care） • 公立医疗机构提供20%的基本护理和80%的综合治疗，而私立医疗机构承担80%的基本护理和20%的综合治疗 • 双层双向转诊制度节约医疗资源，减少医疗开支

23. 新加坡医疗 III • 新加坡早期继承英国福利性质的体制，政府补贴很多 • 1983年开始医疗体制改革 • 三个指导思想 • 社区推动健康生活方式，强调预防优于治疗 • 个人和家庭对自己的健康负责，负担大部分的医疗开支 • 有偿服务，质量和价格对等，避免过度消费医疗资源

24. 新加坡医疗 IV • 新加坡的医疗保健体系—3M: • 保健储蓄计划（Medisave） ，是一个强制储蓄计划，通过公积金实施 ，确保个人为健康负责；保健储蓄不能用来支付门诊或到私人诊所看病的费用 • 健保双全计划（Medishield），是一个非强制性的重病保险计划；保健储蓄计划和健保双全计划主要由个人负担 • 保健基金(Medifund)，由政府出资建立，使用利息收入帮助穷人支付医疗费用；适用对象是那些保健储蓄和健保双全保险已经用完，又没有其他直系亲属可以依靠的病人 • 政府在转移支出责任给个人的同时，对公立医院和医疗中心进行重组 • 它们在运营和管理上与私立医疗机构没有差别 • 引入商业性的会计制度，进行成本控制

25. 新加坡的社会福利 I • 广义的社会福利涉及个人和家庭基本需要的各个方面，既包括了教育、医疗和住房，也包括了与就业、收入和养老等相关的社会保障和公共援助 • 新加坡对教育、医疗和住房非常重视，把它们看作是社会投资；而社会保障和公共援助则被看作社会消费，受到轻视 • 任何一个国家的社会福利水平和它的经济和社会发展水平相关，也和它的政治和社会哲学相关；西方福利主义国家把社会发展本身当作目的，新加坡则把它和经济发展联系起来，认为脱离了经济发展的社会福利只能是无本之木，无源之水

26. 新加坡的社会福利 II • 人民行动党在早期具有很强的社会民主主义的色彩，但是新加坡那个时候很穷，没有能力为老弱、贫苦以及失业的人提供保障 • 政府用于家庭的转移支付在1965年占政府支出的8.5%，到1975年则下降到1.4%，之后微不足道 • 转移支付比例的下降主要是因为经济增长很快，财政收入和支出迅速扩大 • 新加坡快速的工业化减少了失业，提高了工资。再加上当时相对年轻的人口，需要公共援助的人数急剧减少;政府由此认识到经济发展比单纯的救济更能提高新加坡的社会福利水平

27. 新加坡的社会福利 III • 新加坡政府对福利和补贴政策十分反感，希望能够将福利和补贴降到最低程度，除了那些确实没有工作和收入能力的人 • 新加坡政府担心失业津贴和最低工资等福利措施会削弱新加坡人工作的动力，影响到新加坡经济的竞争力 • 同时，新加坡政府认为国家不应该取代家庭，个人应该自食其力，依靠他们自己和家庭 • 从这个角度出发，新加坡社会福利政策的重点是公共援助，而不是失业保险、最低工资、养老保障等

28. 新加坡的社会-经济发展战略 I • 新加坡的经济不仅增长迅速，而且惠及广泛 • 新加坡名义收入（nominal income）的分布看似较不平等，Gini系数在0.4以上，但是全球化的城市都面临这个问题：专业人士薪酬由国际劳动力市场决定，一般工人薪酬由本地劳动力市场决定 • Gini系数没有反映累进税和公共住房政策的平等化效果 • 更加重要的是，新加坡的失业率已经降至很低的水平，从1970年的6%下降到1990年的1.7%；2008年下半年以来的全球金融危机虽然给新加坡的出口和经济带来重大影响，新加坡的失业率到2009年3月也只有3.3% • 总而言之，新加坡经历的是一个高速而且相对平等的增长

29. 新加坡家庭收入（新元）

30. 新加坡的社会-经济发展战略 II • 回顾新加坡的发展历程，新加坡的领导人从一开始就坚定不移地追求经济发展，认为它对缺乏自然资源的小小岛国的生存至关重要 • 同时，新加坡的领导人，尤其是人民行动党早期的领袖们，拥有很强的社会主义信念，没有忘记经济增长的社会目标 • 新加坡一直力图扩大经济增长的基础，把重点放在教育的人力资源发展上，而且通过公共住房政策等，建立一套能够让物质利益扩散（trickled-down）的制度框架 • 向上的社会流动（upward social mobility）取决于个人的努力和成就，而不是他们的家庭背景或种族身份，这和有些发展中国家采取偏袒某些特定族群的发展政策构成鲜明对比

31. 新加坡的社会-经济发展战略 III • 虽然这一发展战略在宏观层面上运行良好，但是一直以来也存在很多批评 • 有人认为现有的涓流机制过于缓慢无力，不足以再分配经济增长的成果；同台湾和韩国相比，新加坡的Gini系数过高，而且收入差距的缩小过于缓慢 • 新加坡的阶级和种族中立的发展战略虽然在宏观层面非常成功，但是有些群体并不满意;基于能力表现晋升的体制意味着那些不具备先决条件的人很难有第二次机会 • 中产阶级挤压（middle class squeeze）的现象 ：最上层10％以及下层60％的人感到满意，但是中间的20%感觉他们受到“挤压”，因为他们想要的不只是公共交通和组屋，但是他们负担不起更好的生活方式

32. 新加坡的社会-经济发展战略 IV • 在有些方面新加坡政府显然可以增加政策的灵活性，取得更好的效果 • 新加坡的教育明显带有精英主义的色彩，那些有潜力但起步晚的人很难有第二次机会，这是新加坡人力资源的潜在损失 • 新加坡教育过于重视考试，不利于培养学生的创造力和主动性，也导致竞争过于激烈，学术表现较逊的学生过早被淘汰出局 • 对新加坡的医疗卫生政策也存在批评，与把公共医疗服务当作社会福利，由财政资助的做法相反，政府让患者越来越多地负担看病和医疗的费用

33. 新加坡的社会-经济发展战略V • 种种争议的背后其实没有所谓最优补贴水平，问题的实质在于公共资源的竞争性使用：如果流入医疗卫生领域的资源增加，流入教育或其它部门的资源则只能减少 • 总而言之，新加坡“先发展、再分配”的社会经济发展战略是成功的，它促进了前所未有的物质繁荣，以及对经济增长成果的广泛分享；同时，再分配是为了再发展 • 一个会被继续争论的问题是：当达到了富裕的阶段后，新加坡会不会把对经济增长的关注转移一部分给社会发展？所有的迹象显示新加坡政府仍然偏向经济增长

34. 给中国的启示 (1)

35. 给中国的启示 (2)

36. 给中国的启示 (3)