Le scelte di finanziamento degli enti locali Fabio Amatucci

1. Le scelte di finanziamento degli enti locali Fabio Amatucci

2. Agenda • Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni • I risultati della ricerca sulle modalità di finanziamento • Strategie emergenti per gli enti locali • Aspetti di criticità • La scatola degli attrezzi • Una proposta. Approccio di corporate governance

3. Evoluzioni Patto di Stabilità Interno Obiettivi del P.S.I. Tipologia dei dati per il calcolo dei vincoli

4. Evoluzioni Patto di Stabilità Interno Nel triennio 2011-2013 ogni ente dovrà, quindi, conseguire un saldo di competenza mista[1] non inferiore al valore della propria spesa corrente media registrata negli anni 2006-2008 moltiplicata per una percentuale fissata per ogni anno del triennio [1] Il saldo finanziario calcolato in termini di competenza mista è costituito dalla somma algebrica degli importi risultanti dalla differenza tra accertamenti e impegni, per la parte corrente, e dalla differenza tra incassi e pagamenti per la parte in conto capitale, al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti.

5. Patto di stabilità: le criticità in chiave economico-aziendale • Difficoltà a mettere a fuoco fattispecie e comportamenti gestionali virtuosi sul piano finanziario: • criterio della spesa storica (si premia il meno efficiente nella gestione precedente e si avvantaggia chi ha speso di più) • criterio della uniformità delle situazioni gestionali: si prescinde dal livello iniziale di deficit finanziario di ciascun ente e dalle azioni positive messe in campo da alcuni enti per evitare il ricorso all’indebitamento (es. dismissioni del patrimonio) • Scelte forzate verso l’esternalizzazione dei servizi • Assenza di governance di sistema: la continua revisione ne ha snaturato completamente la funzione di regola di coordinamento dei comportamenti • Scarsa trasparenza dei conti pubblici in ottica di accountability inter-istituzionale

6. Le regole del Patto non hanno mai contribuito al contenimento dello stock del debito…. Andamento del debito pubblico degli enti territoriali (Meuro) Fonte Banca d’Italia 2007

7. Le regole del Patto non hanno mai contribuito al contenimento dello stock del debito…. Andamento del debito pubblico degli enti territoriali (Meuro) Fonte Banca d’Italia 2007

8. Agenda • Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni • I risultati della ricerca sulle modalità di finanziamento • Strategie emergenti per gli enti locali • Aspetti di criticità • La scatola degli attrezzi • Una proposta. Approccio di corporate governance

9. Sistema di Finanziamento EE. LL. • Strumenti di finanziamento: • Risorse Proprie; • Trasferimenti di Risorse Statali (Entrate Erariali); • Entrate da Indebitamento. Strumenti alternativi • Un sistema orientato verso l'autonomia impositiva: • predilige le Risorse Proprie rispetto alle altre fonti; • (tuttavia) prevede anche un adeguato sistema di trasferimenti statali ad integrazione delle risorse proprie: c.d. "fine perequativo" (il fine è di riequilibrare le opportunità di spesa tra EE.LL. più o meno "ricchi". Perequazione: Verticale: lo Stato Centrale interviene tramite trasferimenti; Verticale  dall'alto (Stato) verso il basso (Ente Locale); Orizzontale: le risorse aggiuntive sono fornite da enti dello stesso livello.

10. Le Risorse Proprie di un Ente Locale • Tariffe: corrispettivi versate dai cittadini per ottenere beni e servizi di utilità pubblica (gas, acqua, ecc.); • Tasse: corrispettivo erogato dietro controprestazione (sistema scolastico, ecc.); • Imposte: sono originate dalla indivisibilità di alcuni servii pubblici. • Partecipazioni alle imposte erariali: • Partecipazioni: attribuzioni totali o parziali del gettito di un'imposta statale riscossa localmente • Sovraimposte: applicate direttamente alla base imponibile dell'ente locale • Addizionali: aliquote riferite al gettito delle imposte

11. Trasferimenti o Finanziamenti Statali • Ricoprono una forte percentuale del fabbisogno di finanziamento degli enti locali; • Il sistema dei trasferimenti mira ad eliminare le divergenze esistenti tra autorità locali, livellando la pressione tributaria di cittadini con lo stesso reddito ovunque residenti; • Tali interventi consisterebbero nell’erogazione di contributi generici in base al reddito e/o alla necessità locali, eliminando il vantaggio di coloro appartenenti a località più ricche; • Questi trasferimenti perequativi assumono importanza rispetto al criterio dell’equità orizzontale, che ha rilevanza costituzionale.

12. Entrate da Indebitamenti • Per questa forma di finanziamento esistono dei limiti. Questo perché un forte ricorso all’indebitamento potrebbe contrastare con politiche economiche a livello nazionale che si indirizzano in senso contrario; • Il ricorso al mercato dovrebbe essere consentito solo se si necessità di finanziamenti per investimenti e non per fronteggiare un incremento di spesa corrente (spesa sostenuta per il normale funzionamento del “Governo locale”). Un ente locale si indebita se l’investimento produrrà in futuro benefici a carico della collettività. [Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che, all’articolo 5, comma 1]; • Negli ultimi anni alcuni Comuni Province hanno fatto ricorso alla “Cassa Depositi e Prestiti”. La legge ha permesso poi agli stessi di emettere: BOR, BOC e BOP (buoni ordinari regionali, buoni ordinari comunali e buoni ordinari provinciali).

13. IMU • Puzzle di norme: • Prevista dal D.LGS. 23/2011 • Ridisegnata dal Decreto "Salva Italia" ( D.L. 201/2011 – "Decreto Monti") convertito il Legge 214/2011 Due Fasi: D.L. 201/2011 prevede un'applicazione sperimentale a decorrere dal 2012 Applicazione "a regime" dal 2015 Presupposto applicativo: Possesso di immobili (art. 2 D.Lgs 504/92 – decreto ICI). Comprese le abitazioni proncipali (inizialmente escluse dal 23/2011 e reintrodotte dal 201/2011)

14. IMU • Base Imponibile: • maggiorazione dei coefficienti di determinazione della base imponibile da assoggettare al tributo; si registra, nel caso delle abitazioni (da A/1 ad A/9), il passaggio da un coefficiente pari a 100 ad un moltiplicatore pari al 160%, Aliquote: Aliquota Base: 0,76%, modificabile +/- 0,2% (aliquote ICI differenziate per città, ma comunque più basse) Abitazione Principale: 0,4% (modificabile in più/in meno sino a 0,2%)

15. Modificazione delle fonti di finanziamento degli investimenti Fonte: nostra elaborazione su campione stratificato di 101 comuni

16. Campione analizzato Il campione è di 101 unità, stratificate secondo area geografica e popolazione, al fine di mantenere ferme le proporzioni della popolazione di riferimento. .

17. Agenda • Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni • I risultati della ricerca sulle modalità di finanziamento • Strategie emergenti per gli enti locali • Aspetti di criticità • La scatola degli attrezzi • Una proposta. Approccio di corporate governance

18. Strategie emergenti per il rispetto del Patto • Affinamento e miglioramento qualitativo dei sistemi di pianificazione e programmazione, non solo strategica, ma anche organizzativa e finanziaria • (soprattutto c/capitale - raccordo con uffici tecnici. Imposta di scopo) • Percorsi di innovazione gestionale (esternalizzazione nella gestione dei servizi e nella realizzazione di infrastrutture) • Unioni comuni; project finance, concessioni

19. Strategie emergenti per il rispetto del Patto • Strategie di gestione del bilancio all’interno dei vincoli di finanza pubblica • lotta all’evasione (Ici, Tarsu, Tosap e imposta sulla pubblicità); • incremento spazi destinati alla pubblicità; • aumento Tarsu o Tia, non soggette al blocco del d.l. 93/2008; • aumento copertura dei servizi a domanda individuale; • strategie di ricerca di sponsorizzazioni attive; • riduzione delle spese per l’acquisto di beni e servizi, Centrali di Committenza (Consip o regionali) e aste elettroniche; • estinzione anticipata dei mutui, anche attraverso l’alienazione patrimoniale; • migliore gestione dei residui • maggiore ricorso a forme di finanziamento comunitarie.

20. Strategie emergenti per il rispetto del Patto • Gestione innovativa del patrimonio immobiliare • Non tanto alienazione diretta, ma • operazioni finanziarie (fondi immobiliari, cartolarizzazione) • operazioni complesse di scambio (permuta); • utilizzo nel project finance (prezzo) • spin-off immobiliare • Precondizioni: • Ricognizione del patrimonio, ma soprattutto inventari aggiornati e corretti

21. Agenda • Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni • I risultati della ricerca sulle modalità di finanziamento • Strategie emergenti per gli enti locali • Aspetti di criticità • La scatola degli attrezzi • Una proposta. Approccio di corporate governance

22. 4. Aspetti di criticità • Ricorso consistente agli strumenti della finanza di progetto. • Dal 2003 ad oggi (settembre 2011) sono state avviate circa 6.400 operazioni in project finance, per un valore di circa 52 miliardi di euro. L’utilizzo distorto dello strumento, ai fini del rispetto del Patto è testimoniato dal ridotto numero di operazioni effettivamente avviate, pari a solo il 13% • Su un campione di 160 operazioni censite (impianti sportivi, parcheggi, edifici pubblici e cimiteri) si rilevano alcune debolezze che mostrano come il project finance non sia una scelta consapevole da parte dell’ente, ma una semplice modalità per aggirare i vincoli del Patto: • debolezza delle verifiche di pre-fattibilità e di sostenibilità dell’intervento (47% ); • carente programmazione delle operazioni (32%) • contrasto con strumenti di programmazione vigenti (11%).

23. Aspetti di criticità Eccessivo ricorso agli oneri di urbanizzazione. • Dalla ricerca è emerso come, negli anni di applicazione del Patto, tale voce abbia fatto registrare un andamento sempre crescente, con tassi più elevati soprattutto negli anni 2005 e 2006, di maggiore inasprimento del Patto • Il peso degli oneri nel finanziamento degli investimenti si attesta ora intorno al 25%, con potenziali impatti negativi sul territorio. Utilizzo di strumenti (leasing immobiliare) soprattutto per le modalità di contabilizzazione (non legati a limite di indebitamento): • Circa 70 operazioni avviate (valore 1 miliardo di euro), di cui 5 aggiudicate (circa 100 milioni di euro): cause principali: Normativa ancora contorta e penalizzante soprattutto per gli istituti di credito; difficoltà di ripartizione del rischio tra i diversi soggetti (rispetto al PF)

24. Aspetti di criticità Crollo del mercato obbligazionario degli enti locali

25. Agenda • Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni • I risultati della ricerca sulle modalità di finanziamento • Strategie emergenti per gli enti locali • Aspetti di criticità • La scatola degli attrezzi • Una proposta. Approccio di corporate governance

26. Derivati Esternalizz. Leva urbanistica Alienazione patrimonio Imposte Trasferimenti Fondi comunitari strutturali Fondi comunitari Con patto: hp - Blocco del debito BEI Mutuo BOC PF BOT PF BOST PF BReOT PF BLT Spesa corrente Investimenti non autoremunerativi Riduzione del debito Investimenti autoremunerativi

27. Derivati Esternalizz. Leva urbanistica Alienazione patrimonio Imposte Trasferimenti Fondi comunitari strutturali Fondi comunitari Con Patto : hp - Blocco della cassa BEI Mutuo BOC PF BOT PF BOST PF BReOT PF BLT Spesa corrente Investimenti non autoremunerativi Riduzione del debito Investimenti autremunerativi

28. Derivati Strumento gestionale e non finanziario Esternalizz. Per valorizzare e non Scaldare Per valorizzare e non Scaldare Leva urbanistica Alienazione patrimonio Imposte Trasferimenti Fondi comunitari strutturali Fondi comunitari Prospettiva della governance BEI Mutuo BOC Scelta basata su valutazioni di convenienza PF BOT PF BOST PF BReOT PF BLT Spesa corrente Investimenti non autoremunerativi Riduzione del debito Gestione rischi Investimenti autoremunerativi

29. Agenda • Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni • I risultati della ricerca sulle modalità di finanziamento • Strategie emergenti per gli enti locali • Aspetti di criticità • La scatola degli attrezzi • Una proposta. Approccio di corporate governance

30. Considerazioni finali e proposte • Il Patto di Stabilità interno è uno strumento che si è dimostrato: • non solo lesivo per l’autonomia degli enti locali ad esso obbligati; • ed invasivo per scelte e politiche di indebitamento, investimento e gestione da intraprendere nell’eell; • ma anche poco efficace ed utile per il rispetto del Patto di Stabilità e Crescita Europeo (1997).

31. Considerazioni finali e proposte Rivisitazione concettuale del patto di Stabilità interno, secondo alcune linee guida (recupero del paradigma economico-aziendale in termini di “governance”): • Maggiore coinvolgimento e concertazione con enti decentrati. • Identificazione obiettivi differenziati sulla base dimensioni, vocazione economica e condotta passata degli enti • Messa a fuoco degli obiettivi del sistema di responsabilizzazione degli enti di governo territoriale • Definizione delle tipologie di performance (significatività delle poste) e di un range di scostamento dagli obiettivi • Rafforzamento del sistema di incentivi piuttosto che di punizioni • Condivisione delle regole del gioco e certezza a tutti i livelli istituzionali • Equilibrio di medio periodo (es. rispetto del patto di stabilità su base almeno triennale) • Aspetto organizzativo del controllo: prevedere un’unica struttura centrale preposta alla regolazione dei rapporti centro-periferia e al monitoraggio della spesa