Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales

1. Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales Ernesto Stein Departamento de Investigación Banco Interamericano de Desarrollo

2. Instituciones presupuestarias • Definicion: Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados.

3. Porque importan las IP? • Si las decisiones en materia fiscal fueran tomadas por el planificador social de los libros de texto, uno observaría comportamientos fiscales óptimos • En este contexto, reglas que impongan restriccones al accionar del planificador social tienen que ser necesariamente sub-óptimas. • Por supuesto, el planificador social no existe. Hay un conjunto de actores que llegan al proceso de decisión fiscal con sus propias preferencias y motivaciones • Esto genera una serie de potenciales problemas, que las instituciones presupuestarias pueden contribuir a resolver

4. Problemas a resolver • Problema de los recursos comunes. • El ciclo electoral. • Endeudamiento estratégico. • Problema de principal/agente. • Problemas relacionados con el horizonte temporal corto de los políticos.

5. El problema de los recursos comunes • Dos importantes caracteristicas de los presupuestos publicos: • Mientras los beneficios de los programas publicos tienden a estar concentrados, los costos tienden a financiarse de un pool de recursos comunes. • El presupuesto es el resultado de un proceso de decision colectiva, que involucra una variedad de agentes: • Legisladores • Ministros de gasto • Ministro de finanzas

6. El problema de los recursos comunes • Legisladores: responden a los intereses de sus respectivas jurisdicciones; tienden a favorecer los programas que benefician a sus distritos, pero son financiados por toda la nacion. • Ministros de gasto: Favorecen los programas de sus respectivas areas. Su poder dentro del gobierno esta asociado con el tamaño del presupuesto que manejan. • Ministro de finanzas: Tiende a enfrentar la restriccion presupuestaria de toda la economia. Son responsables por la estabilidad macro, y tienen incentivos para promover la disciplina fiscal.

7. El problema de los recursos comunes • Dado que la mayor parte de los agentes involucrados en el proceso presupuestario representa intereses geograficos o sectoriales, la combinacion de estas dos caracteristicas de los presupuestos publicos, bajo ciertos arreglos institucionales, puede generar una sobreutilizacion de los recursos comunes, y resultar en gasto y en deficit excesivos.

8. Porque importan las IP? • Las instituciones presupuestarias importan porque afectan las reglas del juego con que interactuan estos agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario, o distribuyendo el poder, las responsabilidades y la información entre los diferentes actores, afectando asi los resultados fiscales.

9. Porque importan las IP? • Las instituciones presupuestarias pueden afectar el gasto total, o la sostenibilidad de las cuentas fiscales (variables tales como el deficit o la deuda). • Pero tambien pueden tener consecuancias importantes para la eficiencia del gasto, y su representatividad. • Eficiencia: En que medida los recursos publicos se asignan a los usos mas valiosos? • En que medida las asignaciones son predecibles, de manera que los responsables de los programas publicos puedan programar sus actividades de manera adecuada? • Representatividad: En que medida la asignacion de los recursos publicos refleja las preferencias de la sociedad?

10. Reglas presupuestarias • Siguiendo a Alesina y Perotti (1995), identificamos tres tipos de reglas presupuestarias: • Restricciones numericas • Reglas de procedimiento • Reglas que afectan la transparencia del presupuesto

11. Restricciones numericas: ejemplos • Gramm-Rudman-Hollings (en EEUU): reducción gradual de los déficit hasta eliminarlos • Criterios de Maastricht (impone límites sobre deuda y déficit). • Reglas de presupuesto equilibrado en estados de EEUU. • Regla de superavit estructural en Chile.

12. Las restricciones numericas pueden diferir... • en cuanto al indicador de desempeño fiscal al que se refieren • en cuanto al rango legal de la norma que las establece • en cuanto a su cobertura • en cuanto a la instancia del proceso presupuestario en la que tienen validez • en cuanto a su “flexibilidad” • pueden ser no contingentes, o contingentes, con alguna clausula de escape claramente especificada ex-ante. • pueden estar definidas en base a un indicador de déficit estructural (a la Chile) • a mayor flexibilidad, mayor complejidad, y mayor la facilidad para eludirlas • pero a mayor flexibilidad, menor la “necesidad” de eludirlas.

13. Reglas numericas: pros y contras • Pros: • Si son respetadas, pueden resolver varios de los problemas identificados antes • eliminan endeudamiento estratégico • limitan transferencias de generaciones futuras a presentes • limitan ciclo electoral • pueden resolver el problema de los recursos comunes • Contras: • Generan incentivos para la “contabilidad creativa” • Limitan la capacidad de hacer tax-smoothing (al menos en el caso de reglas de pres. equilibrado) • Tienden a ser demasiado inflexibles (salvo que sean contingentes o respondan al ciclo). • Si no hay mecanismos de enforcement efectivos, muchas veces no se respetan.

14. Reglas de procedimiento • Afectan las reglas del juego en la interaccion entre los distintos agentes que participan del proceso presupuestario • Pueden ser “jerarquicas” o “colegiadas” • Las reglas jerarquicas tienden a concentran el poder en materia presupuestaria en el ministro de finanzas al interior del gabinete, y en el ejecutivo vis a vis el legislativo. • Las reglas colegiadas tienden a repartir el poder en forma mas pareja.

15. Ejemplos de reglas “jerarquicas” y “colegiadas” • Durante la etapa de elaboracion: • Jerarquica: Al inicio del proceso de elaboracion del proyecto de presupuesto, los ministros de gasto reciben topes presupuestarios que deben respetar. • Colegiada: Cada ministro de gasto elabora su propio presupuesto, y luego se negocia en forma conjunta en el gabinete. • Durante la etapa de aprobacion: • Jerarquica: El congreso puede modificar la composicion del gasto, pero no puede incrementar el deficit o el gasto total. • Colegiada: El congreso no tiene restricciones en cuanto a las modificaciones que puede proponer.

16. Reglas de procedimiento: pros y contras • Pros: • Pueden introducir disciplina concentrando el poder en quienes tienen la responsabilidad por la estabilidad macro. • Pueden resolver el problema de los recursos comunes • Son mas flexibles, y permiten responder al ciclo economico • Contras: • No resuelven el problema del ciclo electoral • No resuelven el problema del enfasis en el corto plazo de los politicos. • No resuelven el problema del endeudamiento estratégico • Pueden ser mas lentos que las reglas numéricas para generar credibilidad (al permitir mayor discreción).

17. Reglas que afectan la transparencia del presupuesto • Reglas de acceso publico a la informacion • Partidas extra-presupuestarias • Uso estrategico de estimaciones macroeconomicas para la elaboracion del presupuesto • Tratamiento de deudas contingentes • Contabilidad creativa

18. Reglas numericas, de procedimiento y transparencia: complementos o sustitutos? • Reglas numericas y reglas de procedimiento: • Formas alternativas de inducir disciplina fiscal • Pero resuelven problemas distintos • Reglas numericas y reglas de transparencia: • Son complementos: sin transparencia, las reglas numericas no son efectivas. • Pero cuanto mas restrictivas sean las reglas, mayores los incentivos para la “contabilidad creativa”. • Por lo tanto, si se introducen reglas numéricas, es importante a la vez mejorar la transparencia

19. Instituciones presupuestarias y resultados fiscales: Experiencia Internacional

20. Reglas numéricas • Gramm-Rudman-Hollings (1986) • Criterios de Maastricht • La experiencia de los estados de EEUU

21. Gramm-Rudman-Hollings (1986) • Reducción gradual del déficit hasta balancearlo • CBO y OMB certifican que el presupuesto propuesto cumple con la regla. • Procedimiento de “sequestration” para ajustar gastos en caso de excesos. • Resultados limitados: metas fueron flexibilizadas mas de una vez • Incremento en la contabilidad creativa • Parte cubierta con venta de activos • La evidencia sobre sus efectos no es concluyente.

22. Criterios de Maastricht: • Criterios de acceso al la moneda común • déficit/PIB<3%, deuda/PIB<60% • La credibilidad en este caso la impone el conjunto de países, y no el país en forma individual (con cierta flexibilidad) • Sanciones por incumplimiento • Han sido efectivas para lograr la convergencia • Pero parte del ajuste se ha realizado en base a contabilidad creativa, y deterioro de gastos de mantenimiento (Easterly 1998). • Recientemente incumplidas por Alemania y Francia, sin ser objeto de sanciones (perdida de credibilidad)

23. La experiencia de los estados de EEUU • 49 de los 50 estados tienen reglas de presupuesto equilibrado. Unica excepción es Vermont • Pero difieren en varios aspectos: • Norma legal o constitucional • Cobertura de la regla • Etapa del proceso en que el presupuesto debe estar balanceado: elaboracion, aprobacion o ejecucion. • 1987 ACIR elabora indice de “dureza” de las reglas de presupuesto equilibrado

24. La experiencia de los estados de EEUU • Estados con reglas mas duras... • tienden a tener menores deficit y menor deuda (Eichengreen 1992, Bohn and Inman 1995, von Hagen 1991) • enfrentan tasas de interes mas bajas, aun controlando por el tamaño del deficit (Goldstein y Woglom 1992, Eichengreen 1992, Lowry y Alt 1995, Poterba y Reuben, 1998) • ajustan mas ante deficit pasados (Alt and Lowry 1994) • reaccionan ajustando mas durante el año fiscal ante shocks negativos (Poterba 1994) • tienden a tener una politica fiscal menos anticiclica (Bayoumi y Eichengreen 1996), pero... • esto no se refleja en menor estabilización del ingreso (Alesina y Bayoumi 1997)

25. Instituciones presupuestarias • La experiencia de la Union Europea • La experiencia de América Latina

26. La experiencia de la Unión Europea • Estudiada por von Hagen (1992) y von Hagen y Harden (1995) • Elaboran indice basado en • poder relativo de ministro de finanzas en el gabinete • estructura de negociaciones en el gabinete • poder relativo del ejecutivo y el legislativo • grado de control del ministro de finanzas sobre el gasto • grado de transparencia del presupuesto • Instituciones mas jerarquicas (centralizadas) reducen los deficit y la deuda, sin alterar la capacidad de los gobiernos de estabilizar el output.

27. La experiencia America Latina • Estudiada por Alesina Hausmann Hommes y Stein (1996) y por Stein Talvi y Grisanti (1998) • AHHS elaboran indice de instituciones presupuestarias para un conjunto de 20 paises de America Latina, para el periodo 1980-1993. • Incluye las etapas de elaboracion, aprobacion y ejecucion del presupuesto • Cuanto más jerárquicas sean las instituciones, mayor es el índice

28. Instituciones mas jerárquicas llevan a menor déficit Superávit Fiscal:1990-95 (% del PIB) 0.04 JAM PRY 0.02 CHL TTO BRA MEX 0 COL PAN GTM CRI DOM ECU URY SLV -0.02 BHS PER ARG -0.04 BOL HND VEN -0.06 -0.08 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65 0.7 0.75 0.8 Indice de Instituciones Presupuestarias

29. ... y menor deuda Deuda Pública: 1990-95 (proporcion de recursos) 6.0 PER 5.0 HND 4.0 BOL PAN DOM ECU CRI 3.0 JAM SLV VEN GTM ARG 2.0 BRA TTO PRY URY MEX COL CHL 1.0 BHS 0.0 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65 0.7 0.75 0.8 Indice de Instituciones Presupuestarias

30. Instituciones del presupuesto: Algunas reformas recientes

31. Nueva Zelandia: Fiscal Responsibility Act (1994) • No incluye reglas numéricas. Esta basada en reglas de procedimiento, y pone mucho énfasis en la transparencia • Requiere que el gobierno respete una serie de principios de manejo fiscal responsable • El gobierno puede apartarse de esos principios, pero debe explicar públicamente porqué lo hace, e indicar como y cuando volverá a conformar con los principios

32. Nueva Zelandia: Principios de manejo fiscal responsable • Reducir el endeudamiento a través de resultados operativos superavitarios hasta alcanzar un nivel de endeudamiento prudente • Esto evita alcanzar el nivel prudente a través de la venta de activos • Mantener un nivel de deuda prudente asegurando que, en promedio, durante un plazo razonable, los gastos totales no exceden los recursos totales • Esto permite deviarse del equilibrio por razones del ciclo económico

33. Nueva Zelandia: Principios de manejo fiscal responsable • Lograr niveles de activos netos que provean un colchón para resguardarse de posibles shocks adversos • Reconoce que la fortaleza financiera depende del balance global de activos y pasivos y no sólo de la deuda • Realizar un manejo prudente del riesgo fiscal • Reconoce la necesidad de tratar de manera prudente los pasivos contingentes • Darle un grado razonable de predicibilidad al nivel y estabilidad de las tasas impositivas

34. Nueva Zelandia: Principios de manejo fiscal responsable • Quien define que es un nivel “prudente”de deuda, o un plazo “razonable” en el cual balancear el presupuesto? • El gobierno de turno • Sin embargo, el gobierno debe justificar ante el parlamento y ante el público en general su interpretación de que es prudente y razonable.

35. Además: • Mucho enfasis en diseminacion de la informacion. • El gobierno debe presentar un Budget Policy Statement mucho antes de las discusiones del presupuesto, que incluya: • sus prioridades estratégicas para el próximo presupuesto • sus intenciones de política fiscal en el corto plazo • sus objetivos fiscales de largo plazo • Horizonte de tres años • Se deben presentar frecuentes estimaciones del impacto de las decisiones fiscales.

36. Argentina: Ley de solvencia fiscal (1999) • establecida por ley ordinaria, puede ser modificada por otra ley • regla de déficit: decreciente en el tiempo hasta alcanzar el equilibrio en el 2003 (a la Gramm Rudman Hollings) • regla de gasto: tasa real de crec. del gasto no puede superar la tasa de crecimiento real del PIB • reglas aplican al nivel del gobierno central • no se incluyen sanciones por incumplimiento • fondo de estabilización • presupuesto plurianual (tres años) • diversas medidas para mejorar la transparencia y diseminación de la información

37. la Ley fue modificada por la Ley de Presupuesto 2001, que relajó los límites de déficit, y extendió hasta el 2005 el plazo para balancear el presupuesto. Año Ley 1999 Mod. 2001 Def. Observado 1999 1.9% 2.5% 2000 1.1% 2.4% 2001 0.5% 2.5% 3.8% 2002 0.3% 2.0% 11.9% 2003 0% 1.3% 2004 0% 0.9% 2005 0% 0% Fuente: Braun y Tommasi (2002), WEO Argentina: Ley de solvencia fiscal (1999)

38. Perú: Ley de Prudencia y Transp. Fiscal (1999) • establecida por ley ordinaria • regla de déficit: Déficit/PIB < 1% • regla de gasto: el incremento del gasto real < 2% • años electorales: reglas especiales para evitar que se acelera la ejecución del gasto • excepciones: • Emergencia nacional o crisis internacional (no está claro como se definen) • Recesiones: déficit no puede superar el 2% • fondo de estabilización • marco macroeconómico plurianual (tres años) • declaración sobre cumplimiento de responsabilidad fiscal (MEF) • justificar desvíos, y anunciar medidas correctivas • No se incluyen sanciones de ningún tipo, ni mecanismos que se gatillen automáticamente (al estilo del “sequestration”del GRH) en caso de excesos.

39. Perú: Ley de Prudencia y Transp. Fiscal (1999) • La ley fue modificada este año, relajando algunas de las reglas (crecimiento del gasto real de 2 a 3%, y déficit en recesiones del 2 al 2.5%) se ha cumplido. • La regla numérica nunca se ha cumplido. • No sorprende en un contexto institucional en el cual el enforcement suele ser muy débil, y hasta las reglas de juego mas básicas se cambian en forma frecuente. • Sin embargo, otros aspectos de la ley (transparencia, plan macro plurianual) han cambiado la dinámica presupuestaria en Perú.

40. Brasil: Ley de Responsabilidad Fiscal (2000) • Aprobada tras extenso proceso de consulta con la sociedad, y extensas discusiones en el Congreso • Aplica para el nivel nacional, el estatal y el municipal • Establecida por medio de ley especial • Límites al endeudamiento • Límites al gasto en personal: 50% a nivel federal, 60% a nivel subnacional • Restricciones adicionales en períodos electorales • Se definen niveles prudenciales, por encima de los cuales se gatillan mecanismos de ajuste automático: • Cortes presupuestarios automáticos (sequestration) • Se congelan salarios, vacantes y horas extras • Se suspenden transferencias de fondos voluntarios a gobiernos subnacionales que incumplen (y las garantías y el nuevo endeudamiento) • Sanciones: pérdida de cargos, multas, prisión

41. Brasil: Ley de Responsabilidad Fiscal (2000) • Excepciones: recesiones (claramente definidas) y cambios en la política cambiaria. • Aumentos de gastos deben estar acompañados por reducciones de gasto en otros rubros, o aumentos en los ingresos (al estilo BEA 1990) • Prohibición de financiamiento entre gobiernos • Marco presupuestario plurianual • Evaluación de riesgos fiscales • Enfasis en transparencia y acceso a la información • Resultados iniciales alentadores: • La gran mayoría de los municipios (92%) hoy cumplen con la regla de gasto en personal • Se acabó la tradición de que los alcaldes le dejen una bomba de tiempo a los gobiernos que siguen.

42. Otras experiencias recientes • Chile (2001) : regla de superávit de 1% basada en el Balance Estructural del gobierno central. • Muestra que no es imposible implementar una regla mas compleja que tenga en cuenta el ciclo (y el precio del cobre). • Es transferible esta experiencia a otros países con contextos institucionales en los que el respeto por las reglas no es tan grande? • Ecuador (2002) • Incluye límites al crecimiento del gasto real, y reducciones graduales en el déficit (hasta alcanzar el equilibrio) • Colombia (2003) • Ley de responsabilidad fiscal al estilo de Nueva Zelandia, sin reglas numéricas

43. Bolivia: ausencia de reglas • Elaboración: se sobreestimas los recursos para acomodar demandas • Sobreestimando las ganacias de eficiencia de los organismos recaudadores • Aprobación: No hay límites al Congreso para modificar el presupuesto • el Congreso no puede aumentar gastos sin identificar fuentes de financiamiento. Pero estas incluyen nuevo endeudamiento, etc • Ejecución: A lo largo del año, se incrementa el presupuesto en forma reiterada, lo que es luego “rubber stamped” por el Congreso. • Estos aumentos has promediado casi 10 % por año, desde 1996, y son muy diferentes por sector. • Todo esto se compensa en parte a través de control de caja durante la ejecución, con gran discrecionalidad por parte del M. de Hacienda • Como resultado, la asignación del presupuesto ejecutado tiene poco que ver con la aprobada en el Congreso • Proceso tremendamente ineficiente, genera rent-seeking permanente, quita previsibilidad a los reponsables y beneficiarios de los programas públicos y aleja la asignación de las preferencias de la sociedad. • Cualquier parecido con Paraguay es pura coincidencia!

44. Paraguay • Aprobación: El congreso no puede aumentar gastos sin identificar financiamiento. Pero simplemente aumenta el calculo de ingreso de diferentes impuestos, en respuesta a el lobby de los responsables de las entidades y de los beneficiarios de los respectivos programas. • Ejecución: esto se compensa en parte a través de control de caja durante la ejecución, con gran discrecionalidad por parte del M. de H. • Como resultado, el monto total del presupuesto ejecutado tiene poco que ver con el aprobado.

45. Subejecucion del presupuesto

46. Paraguay • Aprobación: El congreso no puede aumentar gastos sin identificar financiamiento. Pero simplemente aumenta el calculo de ingreso de diferentes impuestos, en respuesta a el lobby de los responsables de las entidades y de los beneficiarios de los respectivos programas. • Ejecución: esto se compensa en parte a través de control de caja durante la ejecución, con gran discrecionalidad por parte del M. de H. • Como resultado, el monto total del presupuesto ejecutado tiene poco que ver con el aprobado. • Y la asignacion del presupuesto ejecutado tiene poco que ver con el aprobado.

47. Subejecucion del presupuesto: diferencias entre entidades

48. Paraguay • Aprobación: El congreso no puede aumentar gastos sin identificar financiamiento. Pero simplemente aumenta el calculo de ingreso de diferentes impuestos, en respuesta a el lobby de los responsables de las entidades y de los beneficiarios de los respectivos programas. • Ejecución: esto se compensa en parte a través de control de caja durante la ejecución, con gran discrecionalidad por parte del M. de H. • Como resultado, el monto total del presupuesto ejecutado tiene poco que ver con el aprobado. • Y la asignacion del presupuesto ejecutado tiene poco que ver con el aprobado. • Los responsables de las entidades tienen incentivos a hacer lobby permanente, primero ante el congreso (en tres instancias, comision bicameral, diputados y senadores), luego ante el M. de H. • El proceso genera muy poca previsibilidad, y no contribuye a generar ni sostenibilidad, ni eficiencia, ni representatividad.

49. Volatilidad, prociclicidad y proteccion social

50. Volatilidad • Las instituciones del presupuesto no son la unica fuente de falta de predicibilidad en el gasto en America Latina. • Nuestra region es ademas sumamente volatil, mas del doble que la OECD.