Performance financière et gouvernance démocratique des PPP au Québec

1. Performance financière et gouvernance démocratique des PPP au Québec Communication présentée dans le cadre du colloque 2008 du Centre d’analyse des politiques publiques (CAPP), Hôtel Clarendon, Québec (Québec), 5 et 6 décembre 2008 Christian Rouillard et Pierre-André Hudon, Université d’Ottawa Chaire de recherche du Canada en gouvernance et gestion publique christian.rouillard@uottawa.ca pierre-andre.hudon@uottawa.ca

2. Table des matières • Un programme de recherche sur la reconfiguration de la gouvernance • Performance financière et gouvernance démocratique • Quelques précisions sur la démarche méthodologique • Partenariats public-privé: une clarification conceptuelle • Revue de littérature: avantages et inconvénients des PPP • PPP: État de la situation québécoise • Principales étapes de la démarche québécoise de PPP • Démarche québécoise de PPP: création du dossier d’affaires • Tableau comparatif des coûts de parachèvement de l’Autoroute 25 • Tableau comparatif des coûts de parachèvement de l’Autoroute 30 • Deux projets PPP emblématiques ? OSM et CHUM • Grandeurs et limites des PPP en tant qu’instrument de modernisation de l’État

3. Un programme de recherche sur la reconfiguration de la gouvernance • Modernisation de l’État et partenariats public-privés = reconfiguration de la gouvernance démocratique… • Configuration des interactions entre l’administration publique et la société civile (régions, municipalités, communautés locales, firmes privées, OSBL, troisième secteur) est un élément constitutif de la gouvernance démocratique… • Problématique: • Étudier les partenariats public-privés afin d’identifier les types de rapport politique et de légitimité émergents entre l’État et les firmes privées dans le contexte politique plus large de la modernisation de l’État québécois. • Question de recherche: • Quelle est la performance financière et la gouvernance démocratique des partenariats public-privés (PPP) mis de l’avant par le Gouvernement du Québec dans le cadre de la modernisation de l’État ?

4. Performance financière Dimensions pertinentes : Efficacité Efficience Économie Corpus littéraire : Théorie des contrats Théorie de la valorisation des actifs Analyse du risque Analyse coût-bénéfice Gestion de projet Économie néo-institutionnelle Gouvernance démocratique Dimensions pertinentes : Participation Transparence Responsabilité Corpus littéraire : Théories de la gouvernance Théorie des réseaux Économie du bien-être (welfare economics) Théorie de la bureaucratie Théorie managerielle critique Performance financière et gouvernance démocratique

5. Quelques précisions sur la démarche méthodologique • Analyse des documents publics (sources primaires): • Discours des politiques (Premier ministre, Présidente du Conseil du trésor, Commission des finances publiques) • Politique cadre sur les PPP et Loi sur l’APPPQ • Plan de modernisation 2004-2007 et rapports d’étape annuels • Plan de gestion des ressources humaines 2004-2007 • Autres documents internes sur la modernisation de l’État • Documents de PPP Québec, du Secrétariat du Conseil du trésor et du ministère des Transports du Québec • Entretiens de recherche semi-directifs (à venir): • Fonctionnaires de PPP Québec, du Secrétariat du Conseil du trésor et du ministère des Transports du Québec • Membres de l’APIGQ et de l’OIQ • Représentants des firmes privées • Représentants des mouvements sociaux

6. Partenariats public-privé : une clarification conceptuelle • Au niveau fondamental, un PPP se définit comme: • Un instrument d’action gouvernementale permettant de reconfigurer la prestation des services publics par une relation contractuelle détaillée et complexe entre l’État et un consortium de firmes privées… • En plus de la nature et de la durée, le contrat de PPP doit spécifier le partage des responsabilités, du financement et des investissements, du risque et des bénéfices, ainsi que les objectifs à atteindre (temps, coût, qualité) et les pénalités éventuelles… • L’ampleur, la complexité, la durée à très long terme et la participation active du partenaire privé dans l’élaboration de la version finale et (très) détaillée du contrat, sont des caractéristiques cette relation contractuelle (4 étapes): • Élaboration (Design) – Financement (Finance or fund) – Construction/rénovation (Build) – Opération (Operate)…

7. Revue de littérature: avantages et inconvénients des PPP • En tant qu’instrument d’action publique, les PPP offre un attrait particulier pour les gouvernements: • Lorsqu’on peut observer une forte compétition ex ante, des pénuries de main-d’œuvre ou des économies d’échelles résultant de la réalisation de projets similaires dans d’autres juridictions (De Bettignes & Ross, 2004); • Pour palier à un manque de capacité du secteur public (Sedjari, 2005; Jamali. 2004); • Montages financiers reposent sur des emprunts privés qui n’apparaissent pas dans les comptes publics (bilan financier du consortium); • Bonne gestion publique = règle du 3/60 (Traité de Maastricht); • Logique du « Acheter maintenant, payer plus tard » est particulièrement séduisante, si l’analyse se limite au cycle électoral (court terme).

8. Revue de littérature: avantages et inconvénients des PPP • Bien qu’elles soient nombreuses, les études empiriques sur les PPP présentent souvent des résultats mitigés : • Hamel (2007) attribue cette situation au manque d’information pertinente découlant du caractère «commercial » (donc privé) de certaines données financières des PPP (capacité concurrentielle des firmes privées); • Hodge (2004) montre que le risque commercial est généralement bien géré dans le cadre d’un PPP; • Mehra (2005) fait l’inventaire d’une centaine de PPP qui ont été mal conçus ou ont été abandonnés; • Commission des communautés européennes (2004) conclue que le partage réel du risque entre les partenaires public et privés dépend de leur capacité respective d’évaluer, de contrôler et de tolérer les différents facteurs de risque; • National Audit Office (2004, 2006) a documenté plusieurs cas de PPP en Angleterre où le gouvernement britannique a dû sauver le partenaire privé d’une faillite technique en injectant des fonds public additionnels dans le projet (malgré les clauses du contrat).

9. Revue de littérature: avantages et inconvénients des PPP • Incohérences internes des PPP : • Complexité des contrats, cotes de crédits plus faibles des partenaires privés, partage du risque défavorable au partenaire public, concurrence limitée et danger de cartellisation (Hamel, 2007); • Certains mécanismes d’indexation des versements du partenaire public au partenaire privé ont pour effet de faire porter une grande partie des risques de conception et de construction à la partie publique (Rouillard et Hudon, 2007); • Les « superprofits » observés dans le cas de certains PPP britanniques témoignent de l’incapacité des contrats de PPP à forcer le partage du risque (Asenova et al., 2007); • Les contraintes des processus de qualification et d’appel d’offres ne permettent pas d’accroître le facteur concurrentiel dans le cadre d’un PPP (Rouillard, 2006);

10. Partenariats public-privé : état de la situation québécoise • Projets PPP prioritaires pour le gouvernement du Québec dans le cadre de la modernisation de l’État: • Deux hôpitaux universitaires à Montréal, CHUM (Université de Montréal) et CSUM (McGill University)… • Prolongement des autoroutes 25 et 30 (région de Montréal)… • Nouveau réseau de parcs routiers… • Nouveau complexe culturel majeur à Montréal… • Développement de 1 000 à 1 500 places dans les Centres hospitaliers de soins de longue durée (CHSLD)… • Entretien et exploitation de certains axes routiers… • Nouveau réseau de haltes routières et d’aires de jeux… • Centre de gestion des équipements roulants… • Gestion de l’eau et transports publics (niveau municipal)… • Secteur stratégique passé sous silence: Hydro-Québec et l’énergie éolienne ?

11. Grandes étapes de la démarche québécoise de PPP • Préparation du dossier d’affaires • Consultation du secteur privé • Autorisation gouvernementale • Stratégie d’attribution du contrat • Appel de qualification • Appel d’offres • Négociation, autorisation finale et signature d’une entente de PPP • Mise en œuvre du PPP • Conception (Design) • Financement (Finance or fund) • Construction/rénovation (Build) • Opération (Operate)… • Gestion de contrat (suivi et contrôle)

12. Démarche québécoise de PPP: création du dossier d’affaires • Le besoin (origine, énoncé, composantes et documentation); • Les résultats recherchés (objectifs précis, spécifications des résultats recherchés; • Les solutions possibles (détermination des solutions possibles); • Évaluation et choix de la solution (critères d’évaluation et sélection de la solution la plus vraisemblable); • Appréciation du mode PPP (évaluation sommaire de l’option PPP); • Validation (décision); • Projet de référence (analyse de la solution la plus vraisemblable livrée en PPP); • Comparateur public (analyse de la solution la plus vraisemblable livrée par le secteur public); • Analyse de la valeur (comparaison des blocs 7 et 8 – valeur ajoutée pour les fonds publics investis); • Rédaction du dossier d’affaires (synthèse, conclusion et recommandations) et validation (décision).

13. Les 10 étapes du dossier d’affaires

14. Les 10 étapes du dossier d’affaires

15. Démarche québécoise de PPP: l’analyse de la valeur ajoutée • Projet de référence • Scénario le plus vraisemblable du projet en mode PPP • Répartition des risques (caractère transférable des risques, importance et probabilité du risque, mesures d’atténuation et aptitudes à assumer et gérer les risques) • Résultats recherchés et exigences de performance • Durée de l’entente et modalité de rétrocession des actifs • Incidence sur les ressources humaines • Mode de rémunération et rendement recherché par le partenaire privé • Financement • Particularités du secteur privé • Valeur résiduelle • Éléments hors PPP • VAN et taux d’actualisation

16. Démarche québécoise de PPP: l’analyse de la valeur ajoutée • Comparateur public • Scénario le plus vraisemblable en mode conventionnel • Le coût est la valeur actualisée nette pour la même période que le projet de référence • Hypothèses comparables à celles du projet de référence (taux d’inflation, taux de change…) • Même résultats et exigences de performance que le projet de référence • Quantification des risques • Financement • Revenus du projet • Valeur résiduelle • Taux d’actualisation • « Le comparateur public doit refléter la réalisation la plus efficiente possible, et ce, en fonction des pratiques habituelles du secteur public » (SCT, 2002, 70)

17. Démarche québécoise de PPP: l’analyse de la valeur ajoutée • Analyse de la valeur • Exercice prévisionnel qui permet la comparaison quantitative du projet de référence et du comparateur public pour déterminer lequel offre la plus grande valeur ajoutée pour les fonds publics investis • Analyse qualitative • Accroissement de la qualité des services publics • Cadre propice à l’innovation • Accélération de la réalisation du projet • Développement de savoir-faire exportable « L’incidence sur les ressources humaines ainsi que sur le budget gouvernemental sont également des considérations importantes » (SCT, 2002, 79).

18. Tableau comparatif des coûts de parachèvement de l’autoroute 25 Comparateur public Partenariat public-privé Coût du projet sur 35 ans 483,6 Versement au partenaire privé Paiements de construction 64,7 Revenus de péage (198,2) Paiements de disponibilité 141,9 _______ _______ 285,4 206,6 Quantification des risquesCoûts de suivi de l’entente 19,4 Risques de dépassement de coûts 68,7 Risques liés aux revenus de péage 85,7 Autres risques 11,1 ______ 165,5 _______ ________ Coûts nets de réalisation 450,9 Coût de réalisation 226,0 Valeur résiduelle (81,7) Valeur résiduelle (82,9) _______ _______ Coût net de réalisation du projet 369,2 Coût net du projet en PPP 143,1 * En millions de dollars courants

19. Tableau comparatif des coûts de parachèvement de l’autoroute 30 Comparateur public Partenariat public-privé Coût du projet sur 35 ans 1647,5 Versement au partenaire privé 1523,0 Revenus de péage (20,8) _______ 1626,7 Quantification des risquesQuantification des risques Risques de conception et construction 435,4 Risques fluctuation de l’IPC 133,7 Risques d’inflation (période CC) 239,4 Coûts de suivi de l’entente 24,8 Risques d’inflation (période EER) 116,9 ______ 791,7 Compensation pour les trois Compensation pour les deux candidats non retenus 6,0 candidats non retenus 4,0 Coûts de réalisation 2424,4 Coût de réalisation 1685,5 Valeur résiduelle (134,6) Valeur résiduelle (146,7) _______ _______ Coût net de réalisation du projet 2289,8 Coût net du projet en PPP 1538,8 * En millions de dollars courants

20. Analyse de la valeur ajoutée selon PPP Québec Plus-value monétaire Coût des éléments hors PPP Coût deséléments hors PPP Quantification des risques transférables au secteur privé Coût pour lecomparateur public Coût pour le projet de référence Risques inhérents conservés par le secteur public1 Risques inhérents conservés par le secteur public1 Coût estimatif pour le secteur public Projet de référence (PPP) Comparateur public 1 Risques non quantifiés car non pertinents à la prise de décision

21. Nouvelle salle de concert de l’OSM Juin 2006: Annonce du projet – 105 millions de dollars; 2,6 millions/année pendant 40 ans; Janvier 2007: Appel de qualification – 105 millions de dollars; 2,6 millions/année pendant 40 ans; Juillet 2008: 266 millions de dollars (augmentation de 153 %); 8,9 millions/année pendant 30 ans; Septembre 2008: Élimination du plafond budgétaire; ? millions/année pendant 30 ans. CHUM, CUSM et CHU Sainte-Justine Printemps 2005: 2,5 milliards de dollars; Automne 2006: 3,3 milliards de dollars (augmentation de 32 %); Juin 2007: Québec choisit le mode de réalisation en PPP; Septembre 2008: 3,7 à 4 milliards de dollars (augmentation additionnelle de 12 à 21 % et augmentation totale de 48 à 60 %); Début des travaux en 2011; Fin du projet passe de 2013 à 2016. Deux PPP emblématiques ? L’OSM et le CHUM, CUSM et CHU Sainte-Justine

22. Processus de planification rigoureux Réduction des coûts sur le cycle de vie Cadre propice à l’innovation Gestion budgétaire facilitée Nouvelles sources de financement Développement de savoir-faire exportable a. Rationalité politique et rentabilité électorale b. Planification stratégique et opérationnelle ≠ PPP a. Coût du risque escompté par le consortium b. Coût du capital plus élevé pour le consortium Innovation ≠ PPP mais = appel de qualification et d’offres Complexité contractuelle et gestion de contrats Mêmes marchés financiers internationaux Avantage pour le consortium (capacité de commercialisation excédentaire) Grandeurs et limites des PPP en tant qu’instrument de modernisation de l’État

23. Une image vaut mille mots !