EVALUAREA PERFORMAN ŢELOR ÎN SERVICIUL PUBLIC : Provocările cu care s-au confruntat

1. EVALUAREA PERFORMANŢELOR ÎN SERVICIUL PUBLIC: Provocărilecu care s-au confruntat ţările UE şi OCDE Chişinău, 6 mai 2010 Francisco Cardona SIGMA

2. Îmbunătăţirea performanţelor în administraţia publică • A fosto preocupare a tuturor ţărilor OCDE în ultimii 30 de ani • Trei concepţii interdependente au apărut în acest sens: • Managementul performanţelor: un tip de managementpublic orientat spre atingerea rezultatelor • Evaluarea performanţelor (persoane /instituţii) • Remunerarea în funcţie de performanţe

3. MODERNIZAREA SERVICIULUI PUBLIC: O NOŢIUNE ÎN EVOLUŢIEAcumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public 1 Din secolul 19pînă în anii 50’ ►Legalitatea procedurală şi continuitatea instituţională a serviciului public în baza unei legi administrative: • Introducerea principiului supremaţiei legii în administraţia publică şi serviciul public • Administraţia publică are un caracter diferit de cel al sectorului privat, pentru că implică puterea publică; aşadar, trebuie reglementată printr-o lege administrativă.

4. Acumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public2 1950’– 1970’ ►Acces egal şi egalitate în faţa legii (introducerea sistemului de merit): • Imparţialitatea şi neutralitatea politică • Sistemul de merit este recunoscut în democraţiile vestice drept “cea mai bună soluţie” pentru profesionalizarea serviciului public şi a maşinăriei de stat • În unele ţări cu minorităţi sociale sau etnice problema reprezentativităţii sociale a serviciului public duce la aplicarea discriminării pozitive (de ex. scheme de acţiuni de afirmare) şi a reprezentativităţii procentuale etnice.

5. Acumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public3 1970’ – 1980’ ►Reacţia de răspuns la cerinţele politicienilor şi în vederea satisfacerii aşteptărilor politice ale guvernului • Politicienii devin frustraţi de imparţialitatea şi neutralitatea politică a funcţionarilor publici: Serviciul public şi legea administrativă sînt percepute drept obstacole în realizarea şi atingerea obiectivelor politice. • Serviciul public trebuie să se afle în serviciul guvernului. Pentru a garanta aplicarea principiului democraţiei, puterea birocratică trebuie păstrată la distanţă de politicieni.

6. Acumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public4 Din anii 80’pînă în 2007 ►Productivitate şi performanţă • Competiţia politică în creştere duce la promisiuni electorale (deseori populiste) pentru realizarea cărora este nevoie de cheltuieli publice mai mari (apare sloganul “realizăm mai mult, cheltuind mai puţin”) • Măsurarea rezultatelor şi utilizarea tehnicilor de măsurare la planificare, control şi raportare • Căutarea modelelor de roluri de management în sectorul privat: preluarea tehnicilor de management din sectorul privat în cel public îi oferă celui din urmă imaginea de legitimitate (în aşa-numită eră de managerialism)apareNoul Management Public (NMP)

7. Acumularea aşteptărilor 5 Începînd cu 2008 pînă în prezent • Criza financiară şi economică generată de managementul deficient aplicatîn sectorul privat în principalele ţări OCDE • Punerea la îndoială a calităţii managementului şi a practicilor manageriale în sectorul privat (într-o anumită măsură) • Necesitatea unei reglementări mai stricte şi a verificărilor mai eficiente în economia privată • Totodată de la funcţionarii publici se aşteaptă să fie gata de reduceri salariale • Orientarea spre o paradigmă de încredere mai mare în serviciul public?

8. Reforme multi - dimensionale, orientate spre rezultate în domeniul managementului public pînă în 2008/2009 • Managerialism: Conducătorii să fie lăsaţi să conducă (conducătorul-politician şi politicianul-conducător): flexibilitatea (sau simplificarea reglementărilor) este o regulă nouă • Planificarea strategică şi bugetarea în bază de rezultate • Pe lîngă tradiţionalul control financiar intern şi extern, se introduce şi controlul performanţelor • Procedurile interne de lucru sînt eficientizate pentru a atinge un grad mai înalt de transparenţă şi participarea cetăţenilor • Introducerea unor instrumente de management al calităţii serviciilor publice • Evaluarea politicilor • Evaluarea impactului şi calitatea reglementării etc. • Remunerare variabilă, în dependenţă de aprecierea conducătorilor

9. Bugetarea în bază de rezultate? 2004 datele studiului OCDE • Dacă nu este o practică generală: se creează un tablou destul de confuz • 52% din ţările OCDE stabilesc obiective bugetare • 42% nu corelează cheltuielile bugetare cu obiectivele • 31% nu corelează rezultatele obţinute cu procesul de alocare a resurselor bugetare • 46% nu au mecanisme formale pentru a stimula sau sancţiona pentru performanţele obţinute • 11% acordă prime pentru rezultatele individuale

10. Management prin obiective? • Unele ţări au elaborat mecanisme de stabilire şi evaluare a obiectivelor, precum şi modalităţi de utilizare a informaţiei colectate în rezultatul unor asemenea evaluări în procesul decizional intern. • 72% din ţări susţincă elaborează rapoarte anuale în mod sistematic cu privire la implementarea şi atingerea obiectivelor • 50% susţin că informaţia este utilizată pe plan intern la stabilirea priorităţilor manageriale, la alocarea de resurse pentru programe sau la reformarea procedurilor interne de lucru; opţiunile ţărilor sînt foarte diferite • Aproape nici o ţară nu utilizează informaţia din evaluările la nivel de instituţie în stabilirea obiectivelor individuale pentru funcţionarii publici

11. Dezvoltarea capacităţilor manageriale? • Mai multă libertate pentru conducători să ia decizii la discreţia acestora(să-i lăsăm pe conducători să conducă)? • Relaxarea mecanismelor formale de control intern  Flexibilitate • Cum promovăm şi protejăm imparţialitatea în serviciul public? Există relativ puţină informaţie care să indice că a fost găsit un echilibru dintre discreţia managerială şi control, şi anume care este cel mai adecvat nivel de flexibilitate. Cele mai flexibile ţări OCDE par a fi Noua Zelandă, Suedia, Finlanda, Danemarca şi Norvegia.

12. Provocările organizaţionale majore • Gestionarea informaţiei (flux de informaţii?) • Managementul şi asumarea responsabilităţilor în cadrul structurii organizaţionale (distribuirea responsabilităţilor pe interior şi în raport cu alte instituţii publice): cine este responsabil pentru rezultatele şi impactul politicilor elaborate? • Gestionarea procesului de măsurare şi prevenirea comportamentelor disfuncţionale: se măsoară pentru a reduce nesiguranţa • Elaborarea şi gestionarea relaţiei dintre politică şi administraţie

13. Evaluarea performanţelor în ţările OCDE • Majoritatea ţărilor OCDE afirmă că au implementat sistemul de evaluare a performanţelor în baza obiectivelor şi nu a fişelor de post sau calităţilor personale şi că (cu excepţia Greciei, Islandei şi Luxemburgului) acest sistem se aplică pentru majoritatea funcţionarilor publici • Multe ţări au încercat să coreleze obiectivele instituţionale cu cele individuale (“obiectivele care derivă unele din altele”) cu foarte puţin sau, în general, fără succes • Multe ţări au sisteme diferenţiate de evaluare a performanţelor aplicate pentru personalul de conducere şi execuţie (Canada, Coreea, Danemarca, SUA, Irlanda, Italia, Norvegia şi Marea Britanie): Evaluările se concentrează mai mult pe dezvoltarea capacităţilor de management public şi nu pe reformarea serviciului public. • Aproape nici o ţară nu a soluţionat problema “persoanelor cu performanţă redusă” • 2/3 dintre ţări au încercat să stabilească o legătură între rezultatele evaluării performanţelor şi remunerare

14. Cele mai frecvente motive formulate de ţări pentru a introduce remunerarea în bază de performanţă (diferenţe mari între ţări) • Pentru a motiva angajaţii • Pentru a atrage şi menţine profesioniştii • Pentru a facilita schimbarea în sistemul de management prin consolidarea actului de conducere: pentru a introduce valorile de eficienţă în administraţia publică • Pentru a menţine cheltuielile de personal sub control sau pentru a le reduce • Pentru a responsabiliza angajaţii (fără angajări pe viaţă şi creşteri salariale automate) • Corectitudine: cei ce lucrează mai mult trebuie plătiţi mai bine

15. Funcţionează în serviciul public remunerarea în bază de performanţă? Au fost realizate patru studii comparative generale în ţările europene şi OCDE: • EIPA 2002 pentru şedinţa Directorilor generali în La Rioja (Spania) în Mai 2002 pe 15 ţări membre • OCDE 2005: “Politici de remunerare în bază de performanţă pentru angajaţii guvernamentali” • EIPA 2005 în 24 ţări membre plus Norvegiaşi CE • Demmke et al. în 2007 cu privire la practica actuală de evaluare a performanţelor

16. Concluziile studiilor 1 • Sistemele de salarizare în baza performanţei (SSP) sînt costisitoare şi implementarea lor necesită mult timp şi energie • În general partea variabilă a salariului corelată cu performanţa şi puterea conducătorilor să ia decizii la discreţia acestora este relativ joasă (5-10%) • Democraţiile mature au experienţă modestă de experimentare în domeniul remunerării în bază de performanţe (în comparaţie cuţările Europei Centrale şi de Est) • Aproape nici un sistem nu soluţionează în mod satisfăcător problema angajaţilor cu performanţă scăzută • Evaluarea performanţelor este extrem de dificilă • Nu sînt dovezi că SSP îmbunătăţeşte performanţele generale ale instituţiilor publice sau contribuie la eficientizarea managementului resurselor umane sau sporirea calităţii serviciilor publice • Angajaţii nu consideră că SSP îi motivează

17. Concluzii - 2 • Din contra, dialogul constant între conducători şi angajaţi cu privire la performanţele individuale, stabilirea obiectivelor şi exerciţiile de revizuire ale acestora au efecte pozitive asupra motivării personale: pentru mulţi funcţionari publici dialogul reprezintă recunoaşterea/aprecierea contribuţiei personale în atingerea obiectivelor strategice ale instituţiei în care activează • Necesitatea de a investi în politicile de personal cu scopul de a spori atractivitatea serviciului public: • Salariu de bază decent • De-politizare • Instruirea profesională şi dezvoltarea personalului • Crearea unui etos al serviciului public…

18. Obstacole în evaluarea performanţelor • Lipsa unei culturi administrative orientată spre performanţă face ca evaluarea performanţelor să fie o simplă formalitate • Tendinţa culturilor birocratice de a stabili proceduri de evaluare complicate şi greoaie • Tendinţa de acordare a calificativului “excelent” aproape tuturor angajaţilor (conducătorii se străduiesc să evite conflictele personale) • Dificultăţi în stabilirea unui echilibru dintre evaluarea performanţelor de echipă cu cea a performanţelor individuale (mai dificil de realizat cînd se aplică SSP) • Formularea neclară a motivelor pentru aplicarea evaluării performanţelor: Promovare?Remunerare? Dezvoltare personală? Instruire? • Energiile organizaţionale sînt direcţionate spre interior, şi nu spre exterior – în serviciul cetăţenilor, cum ar trebui • Netrasparenţa şi subiectivismul excesiv al evaluatorului • Lipsa unei culturi de delegare şi încredere

19. Principalele criterii utilizate la evaluarea performanţelor

20. Principalele dificultăţi contextuale de implementare: lipsa contextului Proceduri de evaluare adecvate Delegare Dialog cu conducătorii Transparenţă

21. Delegareaîn MRU: Evaluarea performanţelor şi remunerarea

22. Principalele lecţii învăţate din experienţa internaţională • Necesitatea corelării politicilor bugetare cu MRU • Costurile aferente elaborării, introducerii şi gestionării sistemului de evaluare a performanţelor nu trebuie subestimate • Trebuie să se ţină cont de cultura administrativă a ţării (de ex. înainte de introducerea evaluării performanţelor, se vor limita atitudinile de “ordin şi control”) • Reglementarea precisă şi clară a procedurilor, în special, în ţările cu tradiţii legislative puternice • Procedurile trebuie să fie simple, clare, cu puţine variabile şi cu un grad scăzut de formalitate (de ex. utilizarea unor ghiduri în locul decretelor guvernamentale) • Evaluarea performanţelor trebuie văzută drept responsabilitate managerială şi efectuată de conducătorii imediat superiori. Această responsabilitate trebuie delegată conducătorilor în mod clar de la centru • SSP nu motivează în mare măsură angajaţii, dar poate consolida poziţia conducătorilor

23. Cîteva concluzii generale • Evaluarea performanţelor este un instrument: scopul trebuie întotdeauna să constituie îmbunătăţirea calităţii şi eficacităţii administraţiei publice (care, de asemenea, depinde foarte mult de calitatea structurii organizaţionale, precum şi de politicile publice elaborate şi implementate) • Ce trebuie de evaluat: managementul sau politicile? Sau poate ambele? • SSP poate să producă mai multe efecte negative decît pozitive asupra motivaţiei personalului şi serviciului public în întregime, în special, în ceea ce priveşte transparenţa şi imparţialitatea • Costurile legate de introducerea şi funcţionarea sistemului sînt mari în ceea ce priveşte resursele utilizate: resurse financiare, timp şi energie managerială

24. Cîtevaconcluzii-2 • Evaluarea performanţelor, dacă este parte componentă a sistemului complex de MRU, poate fi utilă în susţinerea şi promovarea dezvoltării personale a funcţionarilor publici • O condiţie constă în dezvoltarea funcţiei de MRU în cadrul serviciului public, inclusiv împuternicirea şi delegarea (şi, ulterior, mai multe mecanisme interne şi externe mai eficiente de răspundere) • Promovarea dialogului de evaluare: este unul din cele mai pozitive aspecte ale instrumentului dat • Asigurarea menţinerii şi sporirii gradului de legitimitate a instrumentului dat • Fiţi conştienţi de faptul că instrumentul dat consolidează poziţia conducătorilor: aplicaţi-l în practică cu multă prudenţă şi corectitudine