Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010

1. Legge di contabilità e politica di bilancio: le aree critiche prima e dopo la riforma Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010

2. Struttura della presentazione • introduzione • relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche • le istituzioni di bilancio prima della riforma • la riforma della legge di contabilità pubblica • (legge 31.12.09, 196) • conclusioni

3. Struttura della presentazione • introduzione • relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche • le istituzioni di bilancio prima della riforma • la riforma della legge di contabilità pubblica • (legge 31.12.09, 196) • conclusioni

4. INTRODUZIONE - 1 • l’eredità della crisi: debito più elevato … • Tab. 1 – Debito pre-crisi e stima dell’impatto della crisi in un campione di paesi • del G20 (in percentuale del PIL) • Fonte: IMF (2009a).

5. INTRODUZIONE - 2 • … crescita più bassa … • Fig. 2 – Tasso di crescita reale del PIL - Italia

6. … disavanzo strutturale più elevato … • Fig. 1 –Previsioni della spesa pensionistica italiana pre e post-crisi • [Fonte: RGS (2008), DPEF (2009)] INTRODUZIONE - 3

7. INTRODUZIONE - 4 • con ovvie conseguenze per la dinamica del rapporto • tra debito e prodotto • Fig. 3 – La dinamica del debito: confronto tra scenari alternativi di previsione • fonte: Balassone, Franco e Rizza (2009)

8. INTRODUZIONE - 5 • un menù di operazioni straordinarie • più ristretto che in passato … • Fig. 4 – Il contibuto delle operazioni straordinarie alla riduzione del debito in Italia • tra il 1997 e il 2007 (in percentuale del PIL) • Fonte: Franco e Rizza (2009) – Le operazioni straordinarie includono la ristrutturazione del • debito e le vendite di attività finanziarie e immobiliari • .

9. INTRODUZIONE - 6 • Correggere il disavanzo e assicurare la sostenibilità • del debito saranno di nuovo priorità nei prossimi anni • In passato: forti difficoltà nel conseguire gli obiettivi di • finanza pubblica • Specie con riferimento al controllo della spesa

10. INTRODUZIONE - 7 • difficoltà nel conseguire gli obiettivi per il saldo primario … Fig. 5 – Saldo primario della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL)

11. INTRODUZIONE - 8 • … per il debito … Fig. 6 – Debito della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL)

12. INTRODUZIONE - 9 • … e per la spesa Fig. 7 – Tasso di crescita reale delle spese correnti primarie della PA: obiettivi e risultati (1997-2008) - (percentuali)

13. INTRODUZIONE - 10 • cresce l’incidenza della spesa sul prodotto

14. INTRODUZIONE - 10 • teoria + evidenza empirica: alcune istituzioni facilitano il • consolidamento finanze pubbliche • per l’Italia, due specificità: • decentramento - opportunità di guadagni di efficienza: vantaggio informativo (ma attenzione ai rischi di “elite capture”), pressione competitiva (“voting with one’s feet”, “yardstick competition”) - prerequisito: “accountability” informazione, chiare responsabilità e vincolo di bilancio (no salvataggio) - riforma italiana ancora incompleta (costituzione, 2001; legge delega 2009; patto interno “annuale”) • contesto europeo - compatibilità con regole e procedure UE (es. Germania)

15. Struttura della presentazione • introduzione • la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche • le istituzioni di bilancio prima della riforma • la riforma della legge di contabilità pubblica • (legge 31.12.09, 196) • conclusioni

16. ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche • (Blondy et al. 2009) • comprensione dei problemi • definizione di una strategia credibile • attuazione della strategia

17. ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche • (Blondy et al. 2009) • comprensione dei problemi • definizione di una strategia credibile • attuazione della strategia

18. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 1 • correlazione positiva tra cognizione dello stato delle finanze • pubbliche e successo del consolidamento dei conti • Guichard et al. (2007), European Commission (2007), Ahrend et al. (2006) • “The larger the cyclically adjusted deficit, the larger was the size of the • ensuing fiscal consolidation. This may reflect that large deficits made it • more necessary to consolidate and, at the same time, raised public • awareness of the extent of the problem, making it easier to act” • correlazione positiva tra trasparenza e condizioni delle • finanze pubbliche Alt and Lassen (2003), Hameed (2005)

19. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 2 • cognizione della stato delle finanze pubbliche e successo del • consolidamento dei contiGuichard et al. (2007)

20. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 3 • cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del • consolidamento dei contiAhrend et al. (2006)

21. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 4 • cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del • consolidamento dei contiEuropean Commission (2007)

22. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 5 • correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della • finanza pubblica Alt and Lassen (2003)

23. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 6 • correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della • finanza pubblica Hameed (2005)

24. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 7 Cosa occorre? • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi • effetto diretto: tassi di interesse più bassi Hameed (2005),Bernroth and Wolff (2006), Standard and Poor’s (2009) • effetto indiretto: limiti alla contabilità creativa Koen e van den Noord (2005), Balassone, Franco e Zotteri (2007) • previsioni a medio/lungo termine affidabili • contrasto alla tendenza a valutazioni “miopi” Puviani (1903), Buchanan and Wagner (1977), Persson e Svensson (1989), Tabellini e Alesina (1990) • esercizi di previsione regolari sono sempre più comuni (es.: Norvegia, Germania, UK, Australia – AWG UE) Balassone, Franco e Rizza (2009) • valutazione prudente dei rischi → analisi di sensibilità IMF (2007)

25. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 8 • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Hameed (2005)

26. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 9 • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Bernroth and Wolff (2006)

27. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 10 • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Standard and Poor’s (2009)

28. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 11 • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Koen e van den Noord (2005)

29. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 12 • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)

30. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 13 • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)

31. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 14 • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)

32. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 15 • Previsioni a medio termine [(Fiscal Transparency Code, IMF (2007)] • Accountability: “A medium-term budget framework, if applied rigorously, provides: • a very clear statement of the revenue and expenditure effects of maintaining current government policies, • a mechanism for controlling the introduction of new policies • a tool for tracking budget implementation beyond a single year.” • “Of crucial importance is a set of mutually consistent assumptions that are plausible, have a reasonable prospect of occurring, and are not prone to bias”

33. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16 • Previsioni a lungo termine - Skancke (2003) “The comparison of projections of net cash flow from petroleum and pension expenditure had the greatest impact even though advocating fiscal restraint is not easy when the general government budget surplus is around 15 per cent of GDP”

34. COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16 • Analisi di sensibilità “The main assumptions about economic developments and policies should be realistic and clearly specified, and sensitivity analysis should be presented.” “It is important for policy makers to have a clear understanding of the extent to which plausible variations in macroeconomic variables could exert pressure for the budget to deviate from the envisaged path.” (IMF, 2007)

35. ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche • (Blondy et al. 2009) • comprensione dei problemi • definizione di una strategia credibile • attuazione della strategia

36. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 1 • strategia di medio termine (credibile)  policy meno volatile •  economia meno volatile  più crescita • -1% policy volatility (deviazione standard della spesa pubblica) •  -1% volatilità del prodotto (Fatás e Mihov, 2003) • 15% dell’eccesso di volatilità del prodotto in America Latina rispetto paesi industrialli e sud-est asiatico è dovuta alla volatilità della politica di bilancio (De Ferranti et al., 2000) • volatilità prodotto   avversione rischio   investimenti   crescita  • (Bernanke, 1983) • volatilità   peso short-term   allocazione subottimale  crescita  (Serven, 1998) • volatilità  perdite di capitale umano  crescita  (Martin and Rogers, 1997) • [evidenza empirica: IMF (2005); Aizenman e Pinto (2005), Kose et al. (2005)]

37. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 2 • la credibilità orienta le aspettative: • meno incertezza  meno interessi • “Greece’s debt dynamics are particularly daunting at present, given the high starting point for debt and the large deficit. Lack of credibility, on the back of past revisions to the data and unreliable statistics, has led to sharp re-pricing of the risk, with higher rates now complicating the picture for the Greek authorities” – (Credit Suisse, 2010)

38. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 3 • la credibilità orienta le aspettative: • meno incertezza  meno interessi • La “tolleranza” al debito dipende dalla storia di un paese in termini di default e inflazione, è tipicamente • più bassa per i paesi • emergenti • (Reinhart et al., 2003)

39. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 4 • la credibilità orienta le aspettative: • meno incertezza  meno interessi • Gli spread si allargano durante la crisi (Sgherri e Zoli, 2009)

40. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 5 • elementi chiave: • adozione di obiettivi/regole di condotta chiari - sempre più diffuso (IMF, 2009) - correlazione regole/risultati(OECD, 2007; European Commission, 2007) • in un contesto decentrato, vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo IMF (2009c), Balassone e Franco (2002) • programmazione di medio periodo della spesa (Ljungman, 2008) - consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Alesina e Perotti (1996), von Hagen et al. (2002), Ahrend et al. (2006) - incapacità controllo spesa  fallimento consolidamentoEuropean Commission (2007), OECD (2007), Alt and Lassen (2003) • valutazione indipendente - tendenza a utilizzare previsioni ottimistiche Öller e Barot (2000), Jounung e Larch (2004), Milesi-Ferretti e Moryama (2004)

41. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 6 • adozione di regole di condotta: sempre più comune (IMF, 2009)

42. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 7 • correlazione regole/risultati(European Commission, 2007)

43. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 8 • correlazione regole/risultati(OECD, 2007)

44. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 9 • vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra • livelli di governo • IMF (2009c)

45. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 10 • consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Ahrend et al. (2006)

46. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 11 • consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Von Hagen et al. (2002)

47. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 12 • incapacità controllo spesa  fallimento consolidamento • European Commission (2007)

48. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 13 • tendenza a utilizzare previsioni macroeconomiche ottimistiche • Milesi-Ferretti e Moryama (2004)

49. DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 14 • i previsori indipendenti mostrano un bias minore (Jonung e Larch, 2004)

50. ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche • (Blondy et al. 2009) • comprensione dei problemi • definizione di una strategia credibile • attuazione della strategia