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Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010

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Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010 - PowerPoint PPT Presentation


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Legge di contabilità e politica di bilancio: le aree critiche prima e dopo la riforma. Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010. Struttura della presentazione. introduzione

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Presentation Transcript
slide1
Legge di contabilità e politica di bilancio: le aree critiche prima e dopo la riforma

Fabrizio Balassone

Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni”

Roma, 17 febbraio 2010

slide2

Struttura della presentazione

  • introduzione
  • relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
  • le istituzioni di bilancio prima della riforma
  • la riforma della legge di contabilità pubblica
  • (legge 31.12.09, 196)
  • conclusioni
slide3

Struttura della presentazione

  • introduzione
  • relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
  • le istituzioni di bilancio prima della riforma
  • la riforma della legge di contabilità pubblica
  • (legge 31.12.09, 196)
  • conclusioni
slide4
INTRODUZIONE - 1
  • l’eredità della crisi: debito più elevato …
  • Tab. 1 – Debito pre-crisi e stima dell’impatto della crisi in un campione di paesi
  • del G20 (in percentuale del PIL)
  • Fonte: IMF (2009a).
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INTRODUZIONE - 2
  • … crescita più bassa …
  • Fig. 2 – Tasso di crescita reale del PIL - Italia
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… disavanzo strutturale più elevato …

  • Fig. 1 –Previsioni della spesa pensionistica italiana pre e post-crisi
  • [Fonte: RGS (2008), DPEF (2009)]

INTRODUZIONE - 3

slide7
INTRODUZIONE - 4
  • con ovvie conseguenze per la dinamica del rapporto
  • tra debito e prodotto
  • Fig. 3 – La dinamica del debito: confronto tra scenari alternativi di previsione
  • fonte: Balassone, Franco e Rizza (2009)
slide8
INTRODUZIONE - 5
  • un menù di operazioni straordinarie
  • più ristretto che in passato …
  • Fig. 4 – Il contibuto delle operazioni straordinarie alla riduzione del debito in Italia
  • tra il 1997 e il 2007 (in percentuale del PIL)
  • Fonte: Franco e Rizza (2009) – Le operazioni straordinarie includono la ristrutturazione del
  • debito e le vendite di attività finanziarie e immobiliari
  • .
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INTRODUZIONE - 6
  • Correggere il disavanzo e assicurare la sostenibilità
  • del debito saranno di nuovo priorità nei prossimi anni
  • In passato: forti difficoltà nel conseguire gli obiettivi di
  • finanza pubblica
  • Specie con riferimento al controllo della spesa
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INTRODUZIONE - 7
  • difficoltà nel conseguire gli obiettivi per il saldo primario …

Fig. 5 – Saldo primario della PA: obiettivi e risultati

(in percentuale del PIL)

slide11
INTRODUZIONE - 8
  • … per il debito …

Fig. 6 – Debito della PA: obiettivi e risultati

(in percentuale del PIL)

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INTRODUZIONE - 9
  • … e per la spesa

Fig. 7 – Tasso di crescita reale delle spese correnti primarie della PA:

obiettivi e risultati (1997-2008) - (percentuali)

slide13
INTRODUZIONE - 10
  • cresce l’incidenza della spesa sul prodotto
slide14
INTRODUZIONE - 10
  • teoria + evidenza empirica: alcune istituzioni facilitano il
  • consolidamento finanze pubbliche
  • per l’Italia, due specificità:
    • decentramento

- opportunità di guadagni di efficienza: vantaggio informativo (ma attenzione ai rischi di “elite capture”), pressione competitiva (“voting with one’s feet”, “yardstick competition”)

- prerequisito: “accountability” informazione, chiare responsabilità e

vincolo di bilancio (no salvataggio)

- riforma italiana ancora incompleta

(costituzione, 2001; legge delega 2009; patto interno “annuale”)

    • contesto europeo

- compatibilità con regole e procedure UE (es. Germania)

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Struttura della presentazione

  • introduzione
  • la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
  • le istituzioni di bilancio prima della riforma
  • la riforma della legge di contabilità pubblica
  • (legge 31.12.09, 196)
  • conclusioni
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ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
  • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche
    • (Blondy et al. 2009)
    • comprensione dei problemi
    • definizione di una strategia credibile
    • attuazione della strategia
slide17
ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
  • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche
    • (Blondy et al. 2009)
    • comprensione dei problemi
    • definizione di una strategia credibile
    • attuazione della strategia
slide18
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 1
  • correlazione positiva tra cognizione dello stato delle finanze
  • pubbliche e successo del consolidamento dei conti
  • Guichard et al. (2007), European Commission (2007), Ahrend et al. (2006)
  • “The larger the cyclically adjusted deficit, the larger was the size of the
  • ensuing fiscal consolidation. This may reflect that large deficits made it
  • more necessary to consolidate and, at the same time, raised public
  • awareness of the extent of the problem, making it easier to act”
  • correlazione positiva tra trasparenza e condizioni delle
  • finanze pubbliche Alt and Lassen (2003), Hameed (2005)
slide19
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 2
  • cognizione della stato delle finanze pubbliche e successo del
  • consolidamento dei contiGuichard et al. (2007)
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COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 3
  • cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del
  • consolidamento dei contiAhrend et al. (2006)
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COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 4
  • cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del
  • consolidamento dei contiEuropean Commission (2007)
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COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 5
  • correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della
  • finanza pubblica Alt and Lassen (2003)
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COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 6
  • correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della
  • finanza pubblica Hameed (2005)
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COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 7

Cosa occorre?

  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi
    • effetto diretto: tassi di interesse più bassi

Hameed (2005),Bernroth and Wolff (2006), Standard and Poor’s (2009)

    • effetto indiretto: limiti alla contabilità creativa

Koen e van den Noord (2005), Balassone, Franco e Zotteri (2007)

  • previsioni a medio/lungo termine affidabili
    • contrasto alla tendenza a valutazioni “miopi”

Puviani (1903), Buchanan and Wagner (1977), Persson e Svensson (1989),

Tabellini e Alesina (1990)

    • esercizi di previsione regolari sono sempre più comuni

(es.: Norvegia, Germania, UK, Australia – AWG UE)

Balassone, Franco e Rizza (2009)

  • valutazione prudente dei rischi → analisi di sensibilità

IMF (2007)

slide25
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 8
  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito

Hameed (2005)

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COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 9
  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito

Bernroth and Wolff (2006)

slide27
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 10
  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito

Standard and Poor’s (2009)

slide28
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 11
  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Koen e van den Noord (2005)
slide29
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 12
  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)
slide30
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 13
  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)
slide31
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 14
  • rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)
comprensione dei problemi 15
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 15
  • Previsioni a medio termine [(Fiscal Transparency Code, IMF (2007)]
  • Accountability: “A medium-term budget framework, if applied rigorously, provides:
    • a very clear statement of the revenue and expenditure effects of maintaining current government policies,
    • a mechanism for controlling the introduction of new policies
    • a tool for tracking budget implementation beyond a single year.”
  • “Of crucial importance is a set of mutually consistent assumptions that are plausible, have a reasonable prospect of occurring, and are not prone to bias”
comprensione dei problemi 16
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16
  • Previsioni a lungo termine - Skancke (2003)

“The comparison of projections of net cash flow from petroleum and pension expenditure had the greatest impact even though advocating fiscal restraint is not easy when the general government budget surplus is around 15 per cent of GDP”

comprensione dei problemi 1634
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16
  • Analisi di sensibilità

“The main assumptions about economic developments and policies should be realistic and clearly specified, and sensitivity analysis should be presented.”

“It is important for policy makers to have a clear understanding of the extent to which plausible variations in macroeconomic variables could exert pressure for the budget to deviate from the envisaged path.”

(IMF, 2007)

slide35
ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
  • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche
    • (Blondy et al. 2009)
    • comprensione dei problemi
    • definizione di una strategia credibile
    • attuazione della strategia
slide36
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 1
  • strategia di medio termine (credibile)  policy meno volatile
  •  economia meno volatile  più crescita
  • -1% policy volatility (deviazione standard della spesa pubblica)
  •  -1% volatilità del prodotto (Fatás e Mihov, 2003)
  • 15% dell’eccesso di volatilità del prodotto in America Latina rispetto paesi

industrialli e sud-est asiatico è dovuta alla volatilità della politica di bilancio

(De Ferranti et al., 2000)

  • volatilità prodotto   avversione rischio   investimenti   crescita 
  • (Bernanke, 1983)
  • volatilità   peso short-term   allocazione subottimale  crescita 

(Serven, 1998)

  • volatilità  perdite di capitale umano  crescita  (Martin and Rogers, 1997)
  • [evidenza empirica: IMF (2005); Aizenman e Pinto (2005), Kose et al. (2005)]
slide37
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 2
  • la credibilità orienta le aspettative:
  • meno incertezza  meno interessi
  • “Greece’s debt dynamics are particularly daunting at present, given the high

starting point for debt and the large deficit. Lack of credibility, on the back

of past revisions to the data and unreliable statistics, has led to sharp

re-pricing of the risk, with higher rates now complicating the picture

for the Greek authorities” – (Credit Suisse, 2010)

slide38
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 3
  • la credibilità orienta le aspettative:
  • meno incertezza  meno interessi
  • La “tolleranza” al debito

dipende dalla storia di un

paese in termini di default

e inflazione, è tipicamente

  • più bassa per i paesi
  • emergenti
  • (Reinhart et al., 2003)
slide39
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 4
  • la credibilità orienta le aspettative:
  • meno incertezza  meno interessi
  • Gli spread si

allargano

durante la

crisi

(Sgherri e Zoli, 2009)

slide40
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 5
  • elementi chiave:
    • adozione di obiettivi/regole di condotta chiari

- sempre più diffuso (IMF, 2009)

- correlazione regole/risultati(OECD, 2007; European Commission, 2007)

    • in un contesto decentrato, vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo

IMF (2009c), Balassone e Franco (2002)

    • programmazione di medio periodo della spesa (Ljungman, 2008)

- consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo

Alesina e Perotti (1996), von Hagen et al. (2002), Ahrend et al. (2006)

- incapacità controllo spesa  fallimento consolidamentoEuropean Commission (2007), OECD (2007), Alt and Lassen (2003)

    • valutazione indipendente

- tendenza a utilizzare previsioni ottimistiche Öller e Barot (2000),

Jounung e Larch (2004), Milesi-Ferretti e Moryama (2004)

slide41

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 6

  • adozione di regole di condotta: sempre più comune (IMF, 2009)
slide42

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 7

  • correlazione regole/risultati(European Commission, 2007)
slide43

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 8

  • correlazione regole/risultati(OECD, 2007)
slide44

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 9

  • vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra
  • livelli di governo
  • IMF (2009c)
slide45

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 10

  • consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo

Ahrend et al. (2006)

slide46

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 11

  • consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo

Von Hagen et al. (2002)

slide47

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 12

  • incapacità controllo spesa  fallimento consolidamento
    • European Commission (2007)
slide48

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 13

  • tendenza a utilizzare previsioni macroeconomiche ottimistiche
  • Milesi-Ferretti e Moryama (2004)
slide49

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 14

  • i previsori indipendenti mostrano un bias minore (Jonung e Larch, 2004)
slide50
ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
  • Tre momenti chiave nella definizione delle politiche
    • (Blondy et al. 2009)
    • comprensione dei problemi
    • definizione di una strategia credibile
    • attuazione della strategia
slide51
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 1
  • attuazione = preparazione, approvazione, esecuzione del bilancio
  • le “buone pratiche” internazionali Ljungman (2009) :

- buon collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi)

- preparazione “top-down”

- approvazione “top-down”

- esecuzione “disciplinata” (poche modifiche)

slide52

ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 2

  • collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi)
slide53
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 3
  • preparazione “top-down”

a) previsioni macro e delle entrate

 [regole/policy] 

b) obiettivi (saldo, debito)

    •  [regole/policy] 

c) pressione fiscale e tetto spesa aggregata

 [policy]

d) ripartizione risorse per grandi aggregati (ministeri)

 [policy]

e) assegnazioni di bilancio dettagliate

  • motivazione: contrasta “deficit-bias” da “common-pool”
  • (Weingast et al., 1981) se decisioni su obiettivi sono separate da
  • decisioni su allocazione(Perotti ,1998)
slide54

ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 4

  • evidenza

(Von Hagen, 1992; Von Hagen e Harde, 1994, European Commission, 2007)

slide55
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 5
  • approvazione “top-down”, due punti di vista:
    • problema del “common pool” più grave in parlamento che nel governo  decide tutto il governo, parlamento accetta o respinge
    • parlamento è la fonte di autorità: deve avere un ruolo attivo nel fissare gli obiettivi e nel decidere l’allocazione risorse
  • una possibile riconciliazione:
    • discussione e approvazione parlamentare (con limitati poteri di emendamento) degli obiettivi generali (es.: DPEF)
    • preparazione del bilancio: ruolo attivo del parlamento (con limiti?) entro il perimetro tracciato dagli obiettivi generali
slide56
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 6
  • esecuzione disciplinata  appropriato sistema gestione rischi
  • Cebotari (2008), Cebotari et al. (2008), IMF (2009b)
    • riallocazione di risorse all’interno del bilancio (cd. “virement”)
    • fondi di riserva soggetti a regole chiare di utilizzo
slide57
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 7
  • esecuzione disciplinata: esempi
  • “fondi” di riserva (nell’ambito delle risorse allocate ai vari programmi):
    • Paesi Bassi: 0.25%
    • UK: 0.75 – 1%
    • Canada: 1.5 – 2%
    • Svezia: 1.5 – 2%
    • Australia: 1.5 – 5%
slide58

Struttura della presentazione

  • introduzione
  • la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
  • le istituzioni di bilancio prima della riforma
  • la riforma della legge di contabilità pubblica
  • (legge 31.12.09, 196)
  • conclusioni
slide59
LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 1
  • per la valutazione riprendiamo le tre categorie:
    • comprensione dei problemi
    • definizione di una strategia credibile
    • attuazione della strategia
  • NB: nel confronto internazionale l’Italia occupa
  • verosimilmente una posizione intermedia
slide60
LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 2
  • comprensione dei problemi
    • reporting incompleto, eccessivamente complesso
    • previsioni di finanza pubblica poco trasparenti
    • disponibilità previsioni di lungo periodo (impatto sulle policy?)
    • scarsa attenzione alla gestione dei rischi
  • definizione di una strategia credibile
    • regole sufficientemente chiare (UE)
    • no coordinamento formalizzato gov. centrale-gov. locale
    • no “valutatore nazionale indipendente” (previsioni e/o politiche)
    • no programmazione di medio periodo della spesa
  • attuazione della strategia
    • legame debole bilancio stato/macro-obiettivi (disavanzo e debito PA)
    • approccio top-down in preparazione e approvazione bilancio
    • esecuzione bilancio poco disciplinata
slide61
LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 3
  • una rappresentazione sintetica
slide62
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1
  • statistiche di finanza pubblica (PA)
    • produzione indipendente (Istat e BI)
    • informazioni incomplete in alcune aree (transazioni in attività
    • finanziarie; stato patrimoniale)
    • macchinoso raccordo tra cassa e competenza (debito e saldo)
  • complesso raccordo tra bilancio stato e indebitamento netto PA
  • (manca omogeneità basi contabili)
  • previsioni finanza pubblica
    • basso grado di dettaglio
    • poche info su ipotesi tecniche, analisi sensibilità, analisi rischi
    • distinzione poco chiara legislazione corrente/politiche correnti
slide63
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 2
  • il raccordo tra i saldi: dal saldo netto da finanziare (BS) al fabbisogno di SS e SP… Balassone , Mazzotta e Monacelli (2008)
slide64
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 3
  • … all’indebitamento netto della PA …
slide66
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 5
  • le previsioni nel DPEF 2010-2013
  • Quadro macroeconomico
    • Dettaglio sufficiente (esogene internazionali, conto impieghi, deflatori,
    • costo del lavoro e occupazione)
    • Mancano: confronto con altre previsioni;
          • analisi di sensibilità;
          • discussione concisa variazione rispetto a previsioni precedenti
          • (focus sul 1° anno di previsione)
  • Finanza pubblica
    • Dettaglio insufficiente (conto economico PA per grandi aggregati; composizione redditi da lavoro, pensioni, sanità?)
    • Confronto con previsioni precedenti presente ma poco articolato
    • Mancano: previsioni a politiche invariate;
          • analisi di sensibilità;
          • raccordo BS – indebitamento PA
slide68
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 8
  • DPEF:
  • la finanza
  • pubblica
slide69
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 1
  • coordinamento gov. centrale - gov. locale: insoddisfacente
  • Banca d’Italia, 2003; Balassone, Franco e Zotteri, 2001;
  • Patrizii, Rapallini and Zito (2005); Balassone et al., 2008
  • patto di stabilità interno: una “regola” che fissa obiettivi annuali di

miglioramento del saldo di bilancio delle singole amm.ni locali sentito il

parere delle conferenze

- frequenti cambiamenti alla normativa (ridefinizione delle variabili di riferimento, anche retroattiva; tra il 2002 e il 2006 il patto mira al controllo della spesa, non del saldo)

- il saldo di riferimento non è l’indebitamento netto di contabilità nazionale (come si raccorda il patto con gli obiettivi di finanza pubblica?)

  • accordi governo-regioni per la sanità (e procedure per la gestione dei
  • debordi)
slide70
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 2
  • manca un “valutatore nazionale”
  • l’esperienza internazionale
    • grande varietà di soluzioni
    • In Svezia il Fiscal Policy Council - un’agenzie governativa – ha il compito di condurre una valutazione indipendente della politica di bilancio.

Pubblica un rapporto annuale (Swedish Fiscal Policy) su cui il Parlamento basa la sua valutazione delle scelte governative.

Organizza conferenze e seminari in materia di finanza pubblica.

Pubblica studi monografici (Studies in Fiscal Policy)

    • In Ungheria il Fiscal Council è un ente statale indipendente che ha il compito di sostenere una gestione responsabile delle finanze pubbliche, che ne assicuri la trasparenza e la sostenibilità

Svolge funzioni di analisi e sorveglianza. Effettua previsioni autonome. Valuta la coerenza delle proposte governative e parlamentari con le regole di condotta definite per legge. Pubblica le sue conclusioni (ultima uscita: analisi dei rischi sottostanti le previsioni di bilancio)

slide71
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 4
  • il rapporto 2009 del FPC svedese riguarda due questioni:
    • How well has the Government succeeded in adjusting fiscal policy to the dramatic cyclical weakening?
    • How should the economic policy frameworks be further developed?
  • alcune delle principali conclusioni:
    • Government measures to handle the financial crisis itself have generally been adequate
    • Additional stimulus measures should be taken in 2010, including […] a temporary increase in unemployment benefits.
    • Unemployment insurance should be made cyclically dependent, so that the benefit level is higher in a recession than in a boom.
    • Reporting of the total worth of the general government sector is still inadequate
    • The review of the fiscal framework now under way must clarify the overall objectives behind the surplus target
    • A gradual rise in lifetime working hours should be part of the strategy for meeting the demographic strains.
slide72
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 5
  • manca una programmazione di medio periodo della spesa
  • in altri paesi:
slide73
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 6
  • in Italia la spesa non contribuisce al risanamento
  • Fig. 1.4 – Contributi alla riduzione del disavanzo della PA (% PIL)
slide74
PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1
  • l’esecuzione del bilancio
    • tre (quattro?) sistemi contabili complicano il monitoraggio (legame debole tra bilancio e obiettivi di “policy”)
    • convivono eccessi di rigidità e di flessibilità
      • pochi margini di riallocazione nel bilancio (“virement”)
      • molti fondi “speciali” con dotazioni ampie e regole d’uso poco stringenti
      • programmi “open-ended” (sanità, previdenza)
slide75
PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 2
  • saldo netto da finanziare e indebitamento netto della PA
  • (miliardi di euro)
slide76
PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 3
    • il “costo” di una contabilità complessa …
  • “In the best Gladstonian tradition …. On the expenditure side, what mattered was expenditure above the famous ‘line’ in the Exchequer accounts, dating from the Sinking Fund Act of 1875… Only an old Treasury hand could be expected to know the difference within this hybrid accounting framework therefore, the simple moral imperative of balancing the budget was in practice wrapped in the esoteric conventions of the public accounts”
  • Clarke, P. (1998), “Keynes, Buchanan and the Balanced Budget doctrine”, in J. Maloney (1998) , Cheltenham, Edward Elgar, p. 64
slide77
PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 4

l’entità dei fondi di riserva Seminario RGS su riforma legge di contabilità, SSEF, 18-12-2009

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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 5
  • anche la Ragioneria Generale guarda ai fondi con
  • preoccupazione…

“Il meccanismo di utilizzo dei fondi rappresenta

  • uno strumento di flessibilità importante per la gestione del bilancio,
  • rende disponibili una parte delle risorse in corso d’esercizio

ma non c’è piena trasparenza del legame esistente tra l’allocazione iniziale degli stanziamenti e l’effettivo impiego delle risorse, che tiene conto anche della ripartizione dei fondi

e si riduce l’incentivo a una più consapevole programmazione delle attività e delle risorse”

Seminario RGS sulla riforma della legge di contabilità

SSEF, 18 dicembre 2009

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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 7
  • i programmi “open-ended”
    • Art. 81 Costituzione: “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.”
    • Legge 468/1978: clausola di salvaguardia per la copertura di oneri imprevisti per nuove leggi che comportano “nuovi o maggiori oneri”
    • Non ci sono obblighi di “copertura” per le spese derivanti da provvedimenti approvati in passato
    • Esempio: se la spesa pensionistica eccede le previsioni pensioni
      • in Svezia, c’è un meccanismo automatico di correzione dei trattamenti (indicizzazione)
      • in Germania, c’è un meccanismo automatico di adeguamento delle aliquote contributive
slide80

Struttura della presentazione

  • introduzione
  • la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
  • le istituzioni di bilancio prima della riforma
  • la riforma della legge di contabilità pubblica
  • (legge 31.12.09, 196)
  • conclusioni
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 1
  • la riforma riconosce molte delle carenze e interviene su:
      • completezza reporting e armonizzazione contabile
      • trasparenza delle previsioni
      • [definizione obiettivi] e

coordinamento governo centrale-governo locale

      • programmazione della spesa
      • legame bilancio-obiettivi di policy
      • struttura/preparazione/approvazione/esecuzione del bilancio
  • ma spesso rinvia la soluzione a successiva legislazione delegata
      • armonizzazione contabile
      • coordinamento governo centrale-governo locale
      • programmazione della spesa
      • legame bilancio-obiettivi di policy
      • struttura/esecuzione del bilancio
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 2
  • alcune soluzioni presentano profili di particolare problematicità
      • armonizzazione contabile
      • programmazione della spesa
  • altre questioni non vengono affrontate
      • rapporto tra previsioni di lungo periodo e policy
      • attenzione ai rischi
      • valutazioni indipendenti
      • programmi “open-ended”
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 3
  • una rappresentazione sintetica
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 3
  • una rappresentazione sintetica
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POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1
  • qualità del reporting: armonizzazione contabile
  • Art. 2: [entro 1 anno]: armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle AP, ad esclusione delle regioni e degli enti locali
  • - schemi raccordabili con quelli adottati in ambito europeo
  • - affiancamento, ai fini conoscitivi, di contabilità economico-patrimoniale
  • - riclassificazione dei dati contabili delle amministrazioni tenute al regime di
  • contabilità civilistica
  • - bilancio consolidato amministrazioni/aziende
  • problemi
      • coordinamento con commissione tecnica paritetica legge delega sul federalismo fiscale [tempi: maggio 2010?]
      • coerenza con art. 40 (delega - 2 anni - riforma struttura del bilancio)
      • coerenza con art. 42 (delega - 3 anni - per passaggio a BS di cassa)
      • un ulteriore sistema contabile?
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POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 2
  • reporting standardizzato su archivio centralizzato
  • Art. 13: le AP inseriscono in una banca dati unitaria presso il MEF i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all'attuazione della presente legge
    • La banca dati contiene tutte le informazioni necessarie a dare
    • attuazione al federalismo fiscale
    • L’acquisizione dei dati avviene secondo schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro, sentiti ISTAT, CNIPA e Conf. Perm. Coord.
  • problemi
    • tempi?
    • coordinamento con armonizzazione contabile
    • possibili duplicazioni con strumenti già esistenti (SIOPE)
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POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 3
  • trasparenza delle previsioni
  • Art. 10: la Decisione di finanza pubblica (DFP ex DPEF) definisce obiettivi e previsioni per almeno i tre anni successivi (aggiorna anno corrente) e illustra:
  • - scostamenti rispetto a obiettivi precedenti
  • - previsioni tendenziali a legislazione vigente
  • (per la spesa discrezionale ipotesi invarianza prestazioni)
  • * al netto e al lordo misure una tantum
  • * “indicazione di massima” risorse per impegni da anni precedenti
  • - (in una nota metodologica) i criteri di formulazione delle previsioni
  • problemi:
      • - livello di dettaglio (e dianalisi)
      • - resta “confusione” legislazione vigente-politiche correnti (“di massima”)
      • - analisi di sensibilità, analisi rischi, analisi lungo periodo?
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POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 1

  • coordinamento governo centrale - governi locali
  • artt. 7,8,10: - 15 luglio: linee guida ripartizione obiettivi per sottosettore
  • (da Governo a Conferenza Permanente Coordinamento e Parlamento)
  • - 10 settembre: parere Conferenza Permanente Coordinamento
  • (ripartizione interventi tra regioni, province e comuni per PSI;
  • indicazioni per tradurre obiettivi di settore in regole per singolo ente)
  • - 15 settembre: schema di Decisione di finanza pubblica
  • - 15 ottobre: ddl stabilità (ex ddl finanziaria – incluso PSI) e ddl bilancio
  • problemi
    • tempi per l’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale
    • condivisione obiettivi amm.ni locali: tempi stretti (esercizio annuale?)
    • disciplina separata per regioni e province autonome
    • obiettivi + golden rule = regola debito amm.ni locali: coerenza con altre norme?
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POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 2

  • La normativa sul debito delle AL(Bardozzetti, Franco, Vadalà, 2008)
  • limiti al debito:
  • - RSO: ammortamento < 25% entrate tributarie (quasi 4% del PIL)
  • - Enti locali: interessi < 15% entrate correnti (oltre 10% del PIL)
  • implicazioni a politiche correnti:
    • - RSO devono ridurre di circa 1/3 il ricorso al debito
    • - Enti locali possono raddoppiare il ricorso al debito
  • serve un adeguato sistema contabile:
      • - definizione investimenti e debito
      • - trattamento società controllate
      • - rapporto con il mercato (delegazione di pagamento)
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POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 3
  • valutazioni indipendenti
  • Art. 4: i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica … adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere [e delle rispettive strutture di supporto tecnico], con particolare riferimento a:
  • - monitoraggio andamenti della finanza pubblica
  • - verifica dello stato di attuazione della riforma
  • - analisi del contenuto informativo dei documenti del Governo
  • - verifica metodologie per lavalutazione degli effetti dei provvedimenti
  • e della relativa copertura finanziaria
  • - analisi delle metodologie per la costruzione dei tendenziali
  • problemi
    • - novità?
    • - risorse?
    • - comunicazione?
    • - indipendenza?
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POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 4
  • programmazione della spesa
  • Artt. [21, 40]
      • Definizione spese non rimodulabili (oneri inderogabili)

(spese obbligatorie: stipendi, pensioni e altre spese fisse; interessi passivi; spese da obblighi internazionali; spese così identificate per disposizione normativa).

      • Delega (2 anni) per introduzione di criteri e modalità per la fissazione di limiti triennali per le spese rimodulabili
      • Attività sistematica di “spending review”

- Rapporto triennale sulla spesa

  • problemi
      • limitata entità della spesa soggetta ai tetti pluriennali (7%)
      • regole di “roll-over”?
      • definizione indicatori per la spending review

(art. 2: delega armonizzazione 1 anno; art. 4: servizi parlamentari; art. 7: note integrative [PCM e MEF]; art. 40: delega bilancio 2 anni; art. 41: rapporto triennale sulla spesa)

slide92
POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1
  • legame tra bilancio e obiettivi di policy
  • Art. 42: delega [3 anni] per passaggio al bilancio di cassa con:
  • - sistemi di controllo degli impegni
  • - rilevazione informazioni necessarie al raccordo con conti PA
  • - previsione della graduale estensione alle altre PA.
  • problemi
      • cassa bilancio vs. cassa “fabbisogno”
      • coordinamento con deleghe per l’armonizzazione dei bilanci
  • soluzione “rinviata”
  • Art 50: delega [4 anni] per testo unico con:
  • - integrazione BS – Tesoreria
  • - razionalizzazione tesoreria unica
  • - “adeguamento della disciplina prevista dalla presente legge […] in considerazione dell'adozione del bilancio di cassa”
slide93
POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 2
  • preparazione e approvazione del bilancio
  • Art. 23: responsabilizzazione ministeri / “virement”
  • - i Ministri indicano obiettivi e risorse necessarie raggiungimento anche
  • mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse tra programmi
  • - proposte fondate su legislazione vigente, no spesa storica
  • - MEF valuta tenendo conto dei risultati conseguiti
  • Art. 21: completamento ristrutturazione bilancio
      • unità di voto = programmi
      • realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa
  • soluzione interlocutoria?
    • art. 40 delega [2 anni] – revisione struttura programmi/missioni (ribadisce principi ex art. 21: programma = unico centro responsabilità; autorizzazioni spesa = programma)
    • resta il “nodo” degli indicatori
slide94
POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 3
  • esecuzione del bilancio: fondi speciali e “virement”
    • no modifiche sostanziali alla disciplina dei fondi speciali
    • art. 40: delega [2 anni]: revisione e accorpamento fondi

senza specificazioni ulteriori

    • “virement”, art. 33 (solo spese rimodulabili):
      • variazioni compensative all’interno dei programmi su proposta Ministro competente (decreto MEF)
      • variazioni compensative tra programmi di una stessa missione con il bilancio di assestamento
slide95

POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 4

  • esecuzione del bilancio: ddl collegati alla manovra di FP
    • vengono presentati entro il mese di febbraio (art. 7)
    • sono anticipati nella DFP e concorrono al perseguimento degli obiettivi di FP (art. 10)
    • i regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati (art. 10)
  • problemi
    • copertura: si utilizzano fondi speciali e/o di riserva indicati nella LB? si apportano variazioni al bilancio appena votato?
    • ritardi nell’attuazione degli interventi?
slide98

Struttura della presentazione

  • introduzione
  • la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
  • le istituzioni di bilancio prima della riforma
  • la riforma della legge di contabilità pubblica
  • conclusioni
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CONCLUSIONI - 1
  • aree di attenzione
    • armonizzazione contabile
    • coordinamento governo centrale - governo locale
    • legame bilancio/macro-obiettivi
    • disciplina fondi speciali
  • cosa manca
    • analisi dei rischi
    • legame previsioni di lungo periodo/policy
    • valutazioni indipendenti
    • tetti pluriennali di spesa
  • esperienze utili
    • Svezia
    • UK
    • Francia
slide100
CONCLUSIONI - 2
  • “big-bang” vs. sequencing (impatto sul “capitale amministrativo”)
    • Personale amministrativo
    • Economisti
    • Personale esterno
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