LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LAS CAMPAÑAS ELECTORALES EN AMÉRICA LATINA

1. LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LAS CAMPAÑAS ELECTORALES EN AMÉRICA LATINA Dr. Daniel Zovatto Director Regional de IDEA Internacional para América Latina Noviembre, 2008

2. I. Concepto¿Qué entendemos por financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales? Los ingresos y egresos de los partidos políticos, en dinero y en especie, dirigidos a sufragar tanto sus actividades electorales como las permanentes u ordinarias.

3. II. Ideas fuerza 1. La democracia no tiene precio, pero sí un costo de funcionamiento que hay que solventar. 2. La relación entre dinero y política es compleja, pero es al mismo tiempo, clave para el buenfuncionamiento y la calidadde la democracia.

4. II. Ideas fuerza 3. “Más que ningún otro factor…es la competencia entre partidos con recursos equilibrados (políticos, humanos y económicos), lo que genera democracia”. (G. Sartori) 4. Es fundamental que sea el sistema democrático el que controle al dinero, y no a la inversa.

5. II. Ideas fuerza 5. Percepción (¿falsa o verdadera?) de que el costo de la política se ha encarecido significativamente mientras que los ingresos propios de los partidos han disminuido. Problemas de caja Fondos ilegales

6. II. Ideas fuerza En la elección presidencial de Estados Unidos de 2008, Obama ha gastado hasta la fecha $639,2 millones, y McCain $335,3. Según el Center for Responsive Politics, la elección del 2008 es la más cara de la historia. Se proyecta que se van a gastar $2.4 billones, lo que sería el doble de lo gastado en 2004 y casi el triple de lo que costó la elección en el 2000.

7. II. Ideas fuerza 6. La relación patológicaentre dinero y política genera corrupción, agrava la crisis de confianza y colocaa los partidos bajo “sospecha”. 7. No es un tema nuevo pero hoy presenta características especiales respecto del pasado (ej. video política).

8. IV. Financiamiento y corrupción política El tema del financiamiento de partidos y campañas se asocia, lamentablemente, con escándalos de corrupción política y tráfico de influencias. Escándalos de financiación ilegal “Demonización” de la política

9. IV. Financiamiento y corrupción política El financiamiento de partidos y campañas no es una actividad corrupta “per se”, pero la reciente historia política latinoamericana ha ligado el tema con la corrupción política. Algunos casos: Collor de Melo, Brasil Ernesto Samper, Colombia Abel Pacheco, Costa Rica Pérez Balladares, Panamá Arnoldo Alemán, Nicaragua

10. IV. Financiamiento y corrupción política El financiamiento de partidos y campañas al verse asociado a la corrupción, termina agravando la crisis de credibilidad en los partidos políticos y en la democracia. Política “bajo sospecha”

11. IV. Financiamiento y corrupción política • En algunos casos, si los escándalos de corrupción son debidamente aprovechados, pueden constituirse en lo que K.D. Ewing llama “la partera de las reformas”. • Lamentablemente, esta no es la práctica usual en América Latina. Más grave que los escándalos, es la impunidad que suele acompañarlos.

12. IV. Financiamiento y corrupción política Adhiero las recomendaciones de Transparencia Internacional: (Informe Global sobre Corrupción, 2004): • Los gobiernos deben mejorar la legislación sobre financiamiento político y su divulgación. • Los gobiernos deben implementar una adecuada legislación sobre el conflicto de intereses. • Candidatos y partidos deben tener acceso equitativo a los medios de comunicación. • Los partidos, candidatos y políticos deben divulgar su flujo de fondos, ingresos y gastos, a un organismo independiente.

13. IV. Financiamiento y corrupción política Recomendaciones de Transparencia Internacional (Informe Global sobre Corrupción, 2004): • Las instituciones internacionales de financiamiento y los donantes bilaterales deben tener en cuenta antecedentes de corrupción cuando decidan dar fondos a los gobiernos. • Se debe ratificar e impulsar la Convención de la ONU contra la corrupción. Asimismo, debe fortalecerse la Convención de OCDE contra el soborno.

14. IV. Financiamiento y corrupción política Finalmente, cabe destacar que… La sola existencia de marcos legales no es garantía de ausencia de escándalos políticos financieros. Por ello…. Es necesario que, al lado de la vigencia de marcos regulatorios adecuados, existan también órganos de control fuertes y un régimen de sanciones eficaz.

15. V. Importancia de un marco jurídico eficaz Esta cuestión importa, al menos por 5 razones: • Evitar el abuso y la compra de influencias en los partidos políticos por parte de grupos de interés, con el objetivo de restablecer la confianza de los ciudadanos en el proceso político. • Para establecer un campo de juego equilibrado (equitativo) para la competencia entre los partidos.

16. V. Importancia de un marco jurídico eficaz iii. Para favorecer el empoderamiento de los votantes. • Para propiciar el desarrollo y fortalecimiento de los partidos políticos. v. Para asegurar un “mínimo de razonabilidad” en el uso de los recursos públicos destinados a financiar actividades político-electorales.

17. V. Importancia de un marco jurídico eficaz Sistemas de regulación, según K. Nassmacher: • Existen tres problemas fundamentales que las regulaciones sobre financiamiento deben tratar: 1) la autonomía de los partidos políticos; 2) la transparencia de todos los recursos financieros de los partidos y 3) la aplicación de las normas correspondientes. • A partir de estos tres aspectos medulares, Nassmacher identifica en la práctica comparada mundial cuatro opciones para la regulación del financiamiento de los partidos políticos. Tres de éstas se concentran en particular cada uno de los problemas, mientras que la cuarta opción, combina y trata simultáneamente los tres problemas.

18. V. Importancia de un marco jurídico eficaz Esas cuatro opciones son: • La opción de autonomía: pone énfasis en la libertad y carácter privado de los partidos y minimiza la necesidad de regulación, confiando en gran medida en los mecanismos de autorregulación y auto corrección de la competencia partidaria; • La opción de transparencia: enfatiza la importancia del acceso público a la información relacionada con las finanzas partidarias, de forma que los electores asuman sus responsabilidades y libertades y hagan una escogencia informada el día de las elecciones;

19. V. Importancia de un marco jurídico eficaz • La opción de vigilancia: prevé un conjunto de regulaciones detalladas sobre la financiación partidista, cuya verificación e implementación está a cargo de una institución pública independiente; y • La opción de regulación diversificada: corresponde al modelo practicado en Canadá, que combina “la supervisión flexible, la regulación precisa, los incentivos públicos y las sanciones ocasionales”.

20. V. Importancia de un marco jurídico eficaz En América Latina, los sistemas de regulación del financiamiento NO se corresponden con los cuatro modelos señalados. Sus características principales son: -Abismo entre la regulación y la práctica, • Bajos niveles de transparencia, • Órganos de control débiles, • Régimen de sanciones bastante ineficaz, y • Una cultura proclive al incumplimiento.

21. VI. Características formales y reales del financiamiento político en América Latina • En lo formal, un sistema predominantemente mixto, con tendencia a favor del financiamiento público y una proclividad a acentuar los límites legales de las contribuciones privadas. Esto contrasta con la percepción de que los fondos privados superan a los públicos, lo que se ve reforzado con los frecuentes escándalos de corrupción y financiamiento ilegal.

22. VI. Características formales y reales del financiamiento político en América Latina • El financiamiento público, más que un sustituto parcial del privado, ha funcionado como aditamento del mismo. Por ello, y pese a su contribución positiva, su impacto a la fecha ha sido limitado.

23. VI. Características formales y reales del financiamiento político en América Latina • Existe una tendencia a favor de controlar los disparadores del gasto electoral, estableciendo topes y acortando campañas, con resultados disímiles en los diferentes países. Esta tendencia se ve acompañada de una reorientación del uso de recursos públicos, bajo el concepto de inversión electoral, destinados al fortalecimiento de los partidos políticos.

24. VI. Características formales y reales del financiamiento político en América Latina • Algunos temas han sido regulados adecuadamente, pero otros, como el acceso equitativo a los medios de comunicación, cuentan con una regulación precaria o inexistente.

25. VI. Características formales y reales del financiamiento político en América Latina • Los niveles de transparencia son bajos, aunque es posible observar un mayor número de reformas dirigidas a fortalecer la rendición de cuentas y a mejorar la divulgación. Se observa también un papel creciente y positivo de los medios de comunicación y de la sociedad civil.

26. VI. Características formales y reales del financiamiento político en América Latina • La mayoría de las reformas recientes no han venido acompañadas del necesario fortalecimiento de los órganos de control y del régimen de sanciones. Este sigue siendo el “Talón de Aquiles” de muchos de los sistemas de financiamiento de la región.

27. VI. Características formales y reales del financiamiento político en América Latina • El tema del financiamiento y la perspectiva de género es un aspecto poco desarrollado en la región. Si bien ha venido cobrando mayor atención, esto no se ha traducido en regulaciones específicas que faciliten la incorporación de la mujer en la vida política y electoral.

28. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales I. Marcado predominio del financiamiento mixto (público y privado), sin bien con diferencias importantes entre los países de la región. 16 de los 18 países (89%) con financiamiento mixto. Excepciones: Venezuela y Bolivia F.Público eliminado en 1999 F.Público eliminado en 2008

29. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales II. Amplia generalización del financiamiento público (FP) en sus dos modalidades: Financiamiento Público Directo (FPD) y Financiamiento Público Indirecto (FPI). • 89% (16 de 18) tienen financiamiento público (excepto Venezuela y Bolivia) en ambas modalidades; financiamiento público directo e indirecto.

30. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales III. Amplio predominio del financiamiento público directo tanto para actividades electorales como partidarias • 63% de los países (10 de 16): ambas actividades. • 31% de los países (5 de 16): solo actividades electorales. • Un país prevé FPD solo para actividades ordinarias de los partidos (Perú). • Por otro lado, 38% de los países (6 de 16) prevé FPD para investigación y fortalecimiento.

31. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales IV. Diversidad de mecanismos para la distribución del FPD. • En un 50% de los países (8 de 16) bajo la fórmula híbrida que combina un porcentaje del financiamiento público distribuido con base en la fuerza electoral y otro porcentaje por partes iguales. • En el 44% de los países (7 de 16), proporcional a la fuerza electoral. • En un 6% (el caso único de Paraguay), bajo el criterio mixto que combina la proporción de la fuerza electoral y otra de acuerdo con la representación parlamentaria.

32. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales V. Existencia de barreras legales para acceder al financiamiento público. 75% de los países (12 de 16) prevén diferentes tipos de barreras legales

33. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales VI. En la mayoría de los países existen diversas prohibiciones (origen y monto) en materia del financiamiento privado. • Origen: • El 89 % de los países (16 de 18) cuentan con prohibiciones en cuanto al origen del financiamiento privado.

34. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales Las principales prohibiciones en cuanto al origen son: • En el 72% de los países (13 de 18) están prohibidas las donaciones extranjeras. • En el 50% de los países (9 de 18) se prohíben las donaciones de los contratistas del Estado. • En el 50% de los países (9 de 18) se prohíben las donaciones anónimas.

35. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales B. MONTO: El 61% de los países (11) establecen límites o condiciones en cuanto a los montos de las contribuciones privadas. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Perú.

36. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales VII. En la mayoría de los países se otorga a los partidos acceso gratuito a los medios de comunicación estatales, privados o a ambos, predominando el acceso gratuito a los medios de comunicación del Estado y sólo durante la vigencia de la campaña electoral. • El 76% de los países prevén acceso gratuito a los medios de comunicación.

37. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales VIII. Amplia y diversa regulación en materia de transparencia y divulgación (disclosure) de información. La transparencia sobre el financiamiento de la política es una cuestión clave para el mejoramiento de la calidad democrática y de la efectiva e informada participación de la ciudadanía.

38. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales La transparencia del financiamiento de la política produce beneficios en cuanto a la calidad del proceso democrático, ya que: • Mejora la calidad de la información del elector/ciudadano. • Facilita la identificación de vinculaciones entre políticos y sectores de interés.

39. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales • Genera incentivos para evitar conductas corruptas o, por lo menos, aumenta el costo o el riesgo. • Permite la verificación del cumplimiento de las normas sobre financiamiento.

40. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales • Pone obstáculos a la desviación de fondos públicos a favor del partido de gobierno. • Genera incentivos para el control recíproco de los partidos políticos. • Brinda insumos y parámetros para la evaluación de las decisiones de los funcionarios.

41. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales La situación en América Latina no es uniforme: • Hay países donde todavía no se ha cumplido ni siquiera el primer paso a la transparencia, que es la exigencia de la rendición de cuentas. • En otros países si bien se ha avanzado un paso más y se exige la presentación de los registros contables, esa información es reservada y no accesible a la ciudadanía. • Por último está el caso de los países en los que se ha avanzado en la búsqueda de facilitar acceso del público a la información, aunque todavía haya problemas que enfrentar y barreras que remover.

42. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales • 39% de los países (7 de 18) cuentan con normas o prácticas de divulgación si bien con diferencias importantes entre ellos. • 61% de los países (8 de 18) no regulan mecanismos de divulgación pública: Bolivia, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

43. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales Podemos concluir que en términos de transparencia, los países de la región han realizado, en su mayoría, significativos esfuerzos por mejorar las reglas que encuadran la relación dinero/política. En muchos casos, los ordenamientos normativos son exhaustivos y razonables. A pesar de eso, un halo de misterio y sospecha sigue rodeando al financiamiento de la política porque se reporta una escasa correspondencia entre la norma y la práctica.

44. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales IX. Existencia, en la casi totalidad de los países, de órganos encargados del control y fiscalización delfinanciamiento. • En el 94% de los países (17 de 18) el órgano electoral, por sí solo o combinado con otro(s) órganos, tiene a su cargo dicho control. La excepción en este caso es Uruguay.

45. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales X. La mayoría de los países prevén sanciones de diversa naturaleza en su legislación. • Multas (las más comunes). • Reducción o suspensión del financiamiento público. • Suspensión o eliminación del registro partidario. • Otras.

46. VII. MAPEO COMPARADO LATINOAMERICANODiezcaracterísticas formales • El 83% de los países establece penas pecuniarias. • El 50% prevé sanciones administrativas, o de otra índole. • El 50% ha establecido sanciones penales. De estas, el 39% están dirigidas a los candidatos y el 33% a los donantes.

47. VIII. OBJETIVOS GENERALES PARA UNA REFORMA Los procesos de reforma en materia de financiamiento político deben estar guiados por el objetivo básico de fomentar una competencia política abierta y libre, basada en condiciones de equidad y transparencia. El propósito fundamental, como se señaló antes, pasa por lograr que sea el sistema el que controla al dinero y no el dinero al sistema. Por ello, toda reforma debe tener brújula, para no perder su norte, y ser realista y precisa en cuanto a sus objetivos, evitando buscar soluciones perfectas que suelen fracasar en la práctica.

48. VIII. OBJETIVOS GENERALES PARA UNA REFORMA De ahí la importancia de que tanto sus objetivos generales como específicos, y los medios para alcanzarlos, estén adecuadamente identificados. La experiencia comparada muestra que frecuentemente las reformas privilegian los objetivos, pero ponen poco cuidado en el diseño del proceso, los mecanismos y órganos dirigidos a asegurar el cumplimiento de los mismos.

49. VIII. OBJETIVOS GENERALES PARA UNA REFORMA La premisa de que en materia electoral no existen verdades absolutas o soluciones ideales cobra mayor fuerza en el ámbito de la financiación política por dos razones principales: • La estrecha vinculación del tema, tanto con las características del sistema político en general, como con las del sistema de partidos en particular, y, • La relación indisoluble que el tema presenta con los valores de la cultura política, lo que puede llevar a que una misma solución sea valorada de manera contradictoria en contextos nacionales diferentes.

50. VIII. OBJETIVOS GENERALES PARA UNA REFORMA Cuatro consideraciones pertinentes: • Importancia de examinar el sistema de financiamiento no sólo en función de los objetivos buscados por la reforma y en relación con los efectos deseados sobre el sistema político y de partidos, sino también respecto del grado de eficacia de las normas, así como de los efectos no deseados o perversos. • Necesidad de que toda reforma al sistema de financiamiento sea parte integral de la reforma político-electoral en su conjunto.