Difficoltà della Tariffazione Autostradale in Italia

1. Difficoltà della Tariffazione Autostradale in Italia Giuseppe Coco Università di Bari NARS, Ministero dell’Economia e Finanze Si ringraziano Vincenzo Patrizii, Marco Ponti, Piero Rubino, Adolfo Di Carluccio, Angela Bergantino per contributi preziosi alla presentazione. La responsabilità per eventuali errori resta dell’Autore

2. Tariffazione Autostradale Quadro regolamentare; Revisione quinquennale; Incentivi all’efficienza; Remunerazione della qualità; Rischio traffico; Remunerazione investimenti;

3. Assetto istituzionale della regolazione L.498/92, art. 11 prevede che il CIPE è competente per l’emanazione di direttive sulla revisione delle tariffe autostradali, tenuto conto dei piani finanziari, del costi della vita, dei volumi del traffico e dei dati che emergono dagli indicatori di produttività”. Stesso comma-il Cipe emana direttive “per la revisione delle convenzioni e degli atti aggiuntivi che disciplinano le convenzioni autostradali”.

4. Del. CIPE 319 La Delibera Cipe 319/96 regola le tariffe. In particolare prevede la formulazione di un Piano finanziario che costituisce la base del sistema tariffario e deve ‘prevedere la remunerazione dei capitali propri investiti calcolata con riferimento alla media, sul quinquennio precedente, del rapporto tra risultato operativo ed attività nette (ROI);’

5. Del. CIPE 319 IL PF deve essere formulato al momento della stipula o proroga della Convenzione o in occasione di un programma significativo di nuovi investimenti anche in corso di Convenzione; Essere formulato a valori costanti;

6. Del CIPE 319  -  + Q dove:  è la variazione tariffaria ponderata  rappresenta il tasso d'inflazione programmato  Q rappresenta la variazione percentuale di un indicatore, anche composito, della qualità del servizio;  è un coefficiente positivo.

7. Del CIPE 319  rappresenta il tasso di produttività attesa, da stabilire in forma specifica per ogni singola impresa, ma con riferimento al settore, tenendo conto di valutazioni relative ai seguenti aspetti: - remunerazione congrua del capitale investito; - progetti di investimenti futuri; - modificazioni attese della produttività; - variazioni attese della domanda e quindi sviluppo delle condizioni competitive dei mercati in cui l'impresa opera.

8. Del. CIPE 319 La X non si configura come un puro elemento di produttività ma assicura la sostenibilità del Piano Finanziario nel suo complesso; NB che anche la remunerazione degli investimenti viene assicurata da una opportuna modifica della X, senza peraltro indicarne le modalità, ovvero a che tasso vengono remunerati gli investimenti? Il ROI dei 5 anni precedenti;

9. Art. 21, DL 355/03 • L’intervallo regolatorio può essere fissato in un decennio in presenza di ‘investimenti rilevanti’; • La congrua remunerazione dei capitali viene fissata pari al WACC (per rilevanti investimenti); • Il MIT propone entro quattro mesi nuovi standard di qualità al CIPE;

10. Art. 21, DL 355/03 • Modifiche alle Convenzioni sono approvate con decreto Interministeriale; • Variazioni tariffarie annuali vanno ‘comunicate’ ad ANAS e da questo ai Ministeri competenti; • Il IV Atto Aggiuntivo di Autostrade Spa è approvato ‘con decreto di concerto’. Gli aumenti per investimenti saranno adeguati allo stato di avanzamento dei lavori.

11. Revisione tariffaria • ANAS, MIT e le Concessionarie sostengono che la revisione debba limitarsi a fissare la X per il quinquennio successivo sulla base delle stime di produttività; • Il price cap risponde alla logica di contemperare le esigenze di efficienza allocativa, con quella di preservare gli incentivi all’efficienza produttiva; • La revisione tariffaria serve proprio a ristabilire periodicamente condizioni vicine alla efficienza allocativa;

12. Revisione tariffaria Motivazioni per sostenere la legittimità della revisione tariffaria: • Si tratta di un price cap; • La X ha la funzione di assicurare una congrua remunerazione del capitale e tenere conto dell’evoluzione della domanda;

13. Revisione Tariffaria Esistevano due possibili strade per la revisione: • La ri-determinazione di tutti i costi e di una tariffa base conseguente: Problemi analitici di determinazione della remunerazione del capitale; • La modifica della tariffa finale del periodo regolatorio con le poste che hanno generato scostamenti rispetto al PF del 1997;

14. Costo del Capitale • Costo del capitale in PF: La Del. CIPE prevede che il TIR da PF sia superiore al ROI del quinquennio precedente. Ogni extra-profitto che si rifletta in un ROI elevato rimane garantito per tutta la Concessione. L’applicazione letterale di tale principio ha effetti moltiplicativi del ROI, in connessione ad esempio con la sottostima sistematica del traffico da parte di ANAS, a danno dell’utenza; • NB: Lo stesso principio poteva innescare circoli viziosi;

15. Costo del Capitale • Raccomandazione NARS “Criteri di determinazione della remunerazione del capitale investito nei servizi di pubblica utilità’ (giugno 2001), e quindi utilizzare il valore minore tra WACC e ROI; • La scelta del WACC per i nuovi investimenti comunque ha effetti meno perversi del sistema previsto dalla Del CIPE 319;

16. Incentivi all’efficienza. • La stima della X, per la parte di produttività attesa della formula di price-cap, viene effettuata da ANAS sul rapporto Costi operativi per Veicolo/KM; • Potenziale elemento di yardstick competition; • Esplicita considerazione dei processi organizzativi e tecnologici;

17. Incentivi all’efficienza. Tabella 1: Costi operativi deflazionati 97-01: Var. % (costi/veic.-Km) - 11,6% Var. % (costi/km) + 2,73% Var. % traffico + 14,7%

18. Incentivi all’efficienza. Tabella 1: Costi operativi deflazionati 1997 1.574.848  1998 1.574.424  1999 1.717.188  2000 1.616.788  2001 1.617.843  1997-2001 +2,73% La performance di Autostrade in termini di costi è meno straordinaria di quanto appare dalla performance del titolo!

19. Incentivi all’efficienza. • Una buona performance in termini di costo/KM dovrebbe condurre ad un elevato valore di X per il periodo successivo • Come si stima la X-produttività per il quinquennio successivo? • Secondo una nostra (NARS) simulazione la stima di ANAS è una media tra la stima lineare e una variante semilogaritmica • Il risultato è mediato con la richiesta di Autostrade! • NB Autostrade stima una crescita di traffico in linea con gli esercizi precedenti (Piano Strategico 2002-5): 2001-96: 3,4% annuo;

20. Incentivi all’efficienza • La stima della X deve avere carattere prospettico; • Bisogna stimare il rapporto Costi/KM. Solo un miglioramento di questo rapporto può infatti essere definito propriamente un miglioramento di efficienza; • Bisogna tenere conto di aumenti di costo dovuti ad aumenti di traffico stimando una elasticità appropriata; • Separatamente bisogna stimare l’aumento di traffico per ottenere la misura della X prescritta dalla Delibera CIPE e dalla Convenzione; • Anche quando si voglia stimare il rapporto C/KM direttamente, la procedura utilizzata non appare ragionevole;

21. Rischio traffico • Il rischio traffico è in larga parte esogeno rispetto ai comportamenti del gestore, esso deve essere addossato programmaticamente all’utenza. (vedi Value drivers) • NB: In ogni caso il maggiore/minore traffico dovrebbe essere restituito/ addossato all’utenza a fine periodo regolatorio come ogni extra-profitto;

22. Problemi aperti: Rischio traffico Perché è importante il traffico nella determinazione della tariffa? 1) La stima del traffico viene inserita nel Piano Finanziario e determina se la tariffa consente l’equilibrio economico-finanziario del Piano; una previsione sbagliata conduce ad una tariffa sbagliata; Quali sono i tassi di crescita del traffico ipotizzati nelle Concessioni quarantennali?

23. Rischio traffico Perché è importante il traffico nella determinazione della tariffa? 2) Errori nella determinazione del traffico per il quinquennio precedente portano a maggiori introiti imprevisti e ‘immeritati’ per il gestore; Lo schema tariffario deve prevedere un recupero di questo maggior traffico;

24. Problemi aperti: Rischio traffico Perché è importante il traffico nella determinazione della tariffa? 3) Il meccanismo di controllo della sostenibilità finanziaria della tariffa in Piano Finanziario prevede che il TIR sia superiore al ROI del quinquennio precedente: un ROI gonfiato da maggior traffico (o depresso da traffico minore di quello atteso) determina circoli viziosi di eccesso/difetto di redditività sganciati dalle politiche aziendali;

25. Problemi aperti: Rischio traffico Conclusioni: Il traffico andrebbe stimato con modelli ad hoc per singola tratta autostradale; Uno schema alternativo (proposto come second best dal NARS) sarebbe basato sull’elasticità al PIL: Periodo Var % PIL 2001-1990 2,8% 1,8 1996-1990 2,3% 1,8 2001-1996 3,4% 1,7

26. Problemi aperti: Rischio traffico Rilevanza del problema: • Il traffico effettivo a consuntivo del quinquennio precedente è risultato del 7,4% superiore alla stima di ANAS, incorporata in Piano Finanziario; • Una quota di questo maggior traffico potrebbe essere causa di maggiori costi (manutenzione, esazione), quindi andrebbe scorporata dall’eventuale recupero; anche in questo caso serve una elasticità dei costi al traffico; • Una possibilità è stimarla attraverso l’andamento dei costi operativi, attribuendo interamente l’aumento all’aumento di traffico; • Stima Risultante dei maggiori ricavi: ΔR=6,78%

27. Problemi aperti • Recupero inflazione. Si tratta del recupero dello scarto tra inflazione programmata e consuntivata a fine periodo regolatorio richiesto dalle Concessionarie. In linea con gli atti concessori, esso dovrebbe essere preso in considerazione e concesso solo ove esista un rischio sulla stabilità finanziaria della Concessionaria.

28. Qualità • La remunerazione della qualità avviene oggi sulla base dello scostamento di un indice sintetico di qualità del manto stradale e dell’incidentalità (in media quinquennale), rispetto al valore storico assunto dallo stesso indice. Ogni miglioramento rispetto al passato provoca quindi aumenti di tariffa, secondo un parametro =0,5; • Atti Convenzionali successivi contengono schemi meno generosi: L’art. 21 impone una revisione della remunerazione della qualità;

29. Qualità Alcune modifiche del sistema di premialità: • allargamento del novero di indicatori sulla cui base si concede il premio in tariffa; • La giustificazione della proporzionalità degli aumenti in tariffa rispetto al benessere dei consumatori e/o dei costi presumibili per l’ottenimento dei miglioramenti;

30. Qualità Alcune modifiche del sistema di premialità: • Introduzione di soglie minime di qualità non necessariamente ancorate ai valori storici: ciò al fine di limitare meccanismi perversi di doppia remunerazione degli investimenti in qualità. Tali investimenti in effetti sono remunerati la prima volta nella tariffa ordinaria, e la seconda con il meccanismo premiale della qualità;

31. Qualità Conclusioni: Il nuovo sistema di premialità deve: • Evitare doppie remunerazioni fissando dei livelli minimi di qualità differenti da quelli storici e compatibili con le spese di manutenzione presenti in PF, autorizzate e remunerate; • Prevedere un sistema simmetrico di premi/penalità attorno al valore di riferimento così identificato; • Collegare in maniera convincente gli incentivi ai benefici per l’utenza;

32. Qualità Conclusioni: Il nuovo sistema di premialità deve soprattutto ….. essere discusso e vedere la luce. Il DL 355 richiedeva la predisposizione del nuovo sistema di remunerazione della qualità entro 4 mesi dall’approvazione (febbraio 04). Nessuna proposta è in discussione.

33. Problemi del meccanismo tariffario • La mancanza di revisione e una tariffa sempre più divergente dai costi possono generare fenomeni di rendita che minano anche l’efficienza produttiva (Coco- De Vincenti, Research in Economics, 2004);

34. Assetto istituzionale • Una riforma tariffaria presuppone la capacità del Regolatore di gestirla (Cosciani); • Esistono nell’attuale assetto regolatorio sia problemi potenziali di conflitto di interessi, sia problemi conclamati di tipo culturale; • Il DL 355 (l. 47/04) non migliora l’assetto istituzionale;