Studiedag Centrum voor Milieurecht Amsterdam, 13 december 2013 door mr. dr. L.A.J. Spaans

1. Studiedag Centrum voor Milieurecht Amsterdam, 13 december 2013 door mr. dr. L.A.J. Spaans Van blijvende waarde: achtergrond en betekenis van milieukwaliteitsnormstelling

2. Plan van aanpak • Achtergrond en functie binnen het omgevingsrecht • Huidig wettelijk kader op hoofdlijnen • Vier trends • Naar omgevingswaarden

3. Achtergrond en functie binnen het omgevingsrecht

4. Definities “Eisen betreffende de kwaliteit van onderdelen van het fysieke milieu, die aangeven in welke toestand het desbetreffende onderdeel dient te verkeren op een daarbij te bepalen tijdstip” (MvT hfd. 5 Wmb) “Bij wettelijk voorschrift gestelde norm ten aanzien van de kwaliteit van een onderdeel van het milieu” (art. 2.1, lid 1, sub b, Chw / art. 1, sub c, Interimwet stad-en-milieubenadering) “Alle eisen waaraan op een bepaald moment in een bepaald milieucompartiment of een bepaald gedeelte daarvan moet worden voldaan overeenkomstig de wetgeving van de Unie” (art. 3, sub 6, RIE (2010/75/EU)) “Een milieukwaliteitsnorm is een al dan niet wettelijk vastgelegde norm, gesteld in het belang van de bescherming van het milieu, die zich primair richt tot de overheid en waarin met behulp van een milieukwaliteitswaarde wordt voorgeschreven aan welke kwaliteit een onderdeel van het milieu op een bepaalde plaats en op een bepaald moment moet voldoen, dan wel bij welke kwaliteit van zo’n onderdeel het treffen van een of meer voorgeschreven overheidsmaatregelen is geboden.” (Spaans, diss. 2002)

5. Achtergrond

6. Eigenschappen (totstandkomingsgeschiedenis hfd. 5 Wmb) • Gesteld in het belang van de bescherming van het milieu • Primair gericht tot de overheid • Schrijft milieukwaliteit voor m.b.v. een waarde • “voor zwaveldioxide gelden de volgende grenswaarden […] 350 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie […]” (Bijlage 2, voorschrift 1.1, Wmb) • “[…] richtwaarde: met ingang van 22 december 2015 is een goede oppervlaktewatertoestand bereikt” (art. 4 (e.v.) Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009) • Met betrekking tot een bepaald onderdeel van het milieu • Differentiatie naar plaats en tijd • gebiedsgerichte inzet • voortschrijdende normstelling

7. Eigenschappen (vervolg) • Milieukwaliteitswaarden: • grenswaarde (art. 5.2 Wmb) • richtwaarde (art. 5.2 Wmb) • andere milieukwaliteitseis ter uitvoering van EU-recht (art. 5.2 Wmb) • streefwaarde (MvT hfd. 5 Wmb) • voorkeursgrenswaarde en hogere grenswaarde (Wgh), voorkeurswaarde en maximale waarde (hoofdstuk 11 Wmb), streefwaarde (Circulaire bodemsanering 2013), instandhoudingsdoelstelling (Nbw 1998; vgl. MvT toetsversie Omgevingswet, p. 156), interventiewaarde, alarmdrempel, informatiedrempel, etc.? • Milieukwaliteitseisen versus milieukwaliteitsnormen • Relatie met risicobenadering

8. ‘Klassieke’ vertaalslag van effect naar bron Omgevingsvergunning milieu: • In acht nemen van beste beschikbare technieken (art. 2.14, lid 1, sub c, onder 1, Wabo) • rekening houden met BBT-conclusies en BBT-informatie-documenten (art. 5.4, lid 1, Bor) • emissies (normale bedrijfsomstandigheden) niet hoger dan met BBT geassocieerde emissieniveaus (art. 5.5, lid 6, Bor) • Maar ook in acht nemen grenswaarden en rekening houden met richtwaarden (art. 2.14, lid 1, sub c, onder 2, en sub b, onder 3, Wabo) • Vgl. art. 18 RIE (2010/75/EU) • Nb. NEC-emissieplafonds? HvJ EG 26 mei 2011, C-165-167/09

9. Huidig wettelijk kader op hoofdlijnen

10. EU-recht

11. Achtergrond Nederlandse regeling Aanvankelijk sectorale bevoegdheden: • Art. 1c Wet verontreiniging oppervlaktewateren • Art. 2 Wet inzake de luchtverontreiniging • Wet geluidhinder • Art. 20 Wbb (oud) Hfd. 5 Wmb als algemeen wettelijk kader: milieukwaliteitseisen • AMvB’s voor water en externe veiligheid • Wet luchtkwaliteitseisen (titel 5.2 Wmb) • Naast Wet geluidhinder • En inmiddels naast hfd. 11 Wmb (Geluid)

12. Hoofdstuk 5 Wmb • Bij AMvB (art. 5.1), ministeriële regeling (art. 5.4) en provinciale verordening (art. 5.2b en art. 5.5) • Aanmerken als grenswaarde, richtwaarde of andere EU-gerelateerde waarde (art. 5.1, lid 3) • Gebiedsgerichte differentiatie en herziening (art. 5.1) • Aanwijzing bevoegdheden (art. 5.2) • Stand-still-regeling (art. 5.2) • Regeling m.b.t. EU-kaderrichtlijn water (art. 5.2b) • Meten en berekenen (art. 5.3) • Implementatie (art. 5.4)

13. AMvB’s op grond van hoofdstuk 5 Wmb • Vuurwerkbesluit (Stb. 2002, 33) • veiligheidsafstanden als grenswaarden (art. 4.1 jo. Bijlage 3) • tevens gericht tot drijver (art. 3.2.1) • Besluit externe veiligheid inrichtingen (Stb. 2004, 250) • kwantitatieve waarde: kans op overlijden • veiligheidsafstanden • Besluit externe veiligheid buisleidingen (Stb. 2010, 686) • kwantitatieve waarde: kans op overlijden • tevens gericht tot drijver: aanleg en vervanging (art. 6, lid 2) en sanering (art. 17) • Besluit externe veiligheid transportroutes (Stb. 2013, 465) • besluit van 11 november 2013; nog niet in werking getreden • Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Stb. 2010, 15) • richtwaarden • koppeling aan waterplannen

14. Hoofdstuk 5 Wmb: luchtkwaliteitseisen • Milieukwaliteitseisen bij wet in formele zin (Bijlage 2 Wmb) • grenswaarde en richtwaarde (eigen definities) • Aanwijzing bevoegdheden (art. 5.16, lid 2, Wmb) • Programmatische aanpak: Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit als spil (art. 5.12 Wmb) • normopvulling (art. 5.16, lid 1, sub a, Wmb) • saldering toegestaan (art. 5.16, lid 1, sub b, Wmb) • kleine projecten (niet in betekenende mate) geacht verdisconteerd in NSL (art. 5.16, lid 1, sub c, Wmb) • grote projecten niet afzonderlijk toetsen indien opgenomen in NSL (art. 5.16, lid 1, sub d, Wmb)

15. Vier trends

16. Vertaalslag naar bron “Geconstateerd is dat […] gegevens over achtergrondconcentraties schaars zijn, uitstootgegevens van andere bronnen dan de te vergunnen inrichting niet beschikbaar en vaak zelfs helemaal niet bekend zijn, en dat over het benodigde verspreidingsmodel veel onzekerheden en onduidelijkheden bestaan.” “Het klopt als een bus dat veel onduidelijkheid bestaat omdat vaak niet staat beschreven waar, wanneer en ook hoe […] milieukwaliteitsnormen bij de vergunningverlening moeten worden toegepast. Dit leidt in de praktijk tot problemen. Gevolg is dat een vergunning verlenen ‘een sprong in het duister’ wordt, het toestaan van een onbekend (extra) risico.” (Bron: interviews in F.C.M.A. Michiels en L.A.J. Spaans, De waarde(n) van milieukwaliteitsnormen, Den Haag: BJu 2000)

17. Vertaalslag naar bron (vervolg) • Werken met planmatige of programmatische aanpak • Bkmw 2009: koppeling aan plannen, indirect aan bronmaatregelen • Wet luchtkwaliteitseisen: toetsing op planniveau (NSL) • Programmatische aanpak stikstof • Werken met modellen • Meten of berekenen? • Vereenvoudiging van de werkelijkheid; schijnzekerheid?

18. Doorwerking ruimtelijke-ordening Indirecte doorwerking • Bestemmingsplan-praktijk • Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer, etc. Directe doorwerking: MvT Hfd. 5 Wmb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 163, nr. 3, p. 50) • Oude WRO: niet toegestaan (KB 17 december 1987, AB 1988/388) • Nieuwe Wro: volgens MvT ‘denkbaar’ bij ruimtelijke relevantie (Kamerstukken II, 2002/03, 28916, nr. 3, p. 21-22) • Art. 3.1.6, lid 4, sub c, Bro: toelichting • Van ABRvS 25 juni 2003, AB 2003/380 naar ABRvS 18 juli 2012, M&R 2013/88 (maximale geluidniveaus)

19. Flexibiliteit: luchtkwaliteit • 1986 – 1993: Oude Besluiten luchtkwaliteit • juli 2001: Besluit luchtkwaliteit 2001 • medio 2004: Afdelingsjurisprudentie zet NL ‘op slot’ • september 2004: Circulaire interpretatie besluit luchtkwaliteit VROM: introductie gevoelige bestemmingen en fijn stof • april 2005: brief tot intrekking Circulaire n.a.v. advisering door Afdeling wetgeving over ontwerp-regeling / jurisprudentie • augustus 2005: Besluit luchtkwaliteit 2005: salderingsregeling (art. 7, lid 3, sub a-b) • Afdelingsjurisprudentie houdt NL op slot: motivering, onderzoek, etc. • 1 november 2007 Wet luchtkwaliteitseisen (titel 5.2 en Bijlage 2 Wmb) • Motie Tweede Kamer (Kamerstukken II 2000/2001, 27 793, nr. 2).

20. Flexibiliteit • Saldering • Planmatige of programmatische aanpak • Bkmw 2009: koppeling aan waterplan • Wet luchtkwaliteitseisen • Compenserende en mitigerende maatregelen • Interimwet stad-en-milieubenadering (permanent) • Crisis- en Herstelwet: ontwikkelingsgebieden (hfd. 2, afd. 1) en innovatieve experimenten (hfd. 2, afd. 2) • Positieve evenredigheid?

21. Stand-stillbeginsel “Wij zijn het eens met het principe dat omwille van […] de milieukwaliteit een vergunning niet verleend zou worden, maar het zo puur hanteren van het stand-still-beginsel […] wordt wat ons betreft absoluut niet de praktijk.” (Bron: interviews in F.C.M.A. Michiels en L.A.J. Spaans, De waarde(n) van milieukwaliteitsnormen, Den Haag: BJu 2000) • Art. 5.2, lid 3, Wmb • Uitgezonderd: Bevi, Besluit externe veiligheid transportroutes • Art. 5.2b, lid 4, Wmb mbt toestand van waterlichaam (art. 3 Bkmw 2009) • Rb. Rotterdam 21 november 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9074 • Gebiedsgerichte milieukwaliteitsnorm en voortschrijdende normstelling?

22. Naar omgevingswaarden

23. Omgevingswet: omgevingswaarden • Van normen naar waarden? • Ruimer bereik? • Resultaats-, inspannings- of andere verplichting (art. 2.29) • Afweging, afwijking of uitstel (art. 2.29) • Omgevingswaarden zomogelijk losgekoppeld van individuele besluiten (MvT Omgevingswet p. 21) • Programmatische aanpak • Milieukwaliteitsnormstelling en schaarsteverdeling

24. Vragen? jochem.spaans@allenovery.com / 020 – 674 1500 These are presentation slides only. The information within these slides does not constitute definitive advice and should not be used as the basis for giving definitive advice without checking the primary sources. Allen & Overy means Allen & Overy LLP and/or its affiliated undertakings. The term partner is used to refer to a member of Allen & Overy LLP or an employee or consultant with equivalent standing and qualifications or an individual with equivalent status in one of Allen & Overy LLP's affiliated undertakings.