Nut en doelmatigheid van begrotingsregels en onafhankelijke begrotingsinstellingen

1. Nut en doelmatigheid van begrotingsregels en onafhankelijke begrotingsinstellingen Belgische Instituut voor Openbare Financiën 5 december 2008 • L. Van Meensel Research Department DS.08.11.531

2. Plan van de uiteenzetting • Nut van begrotingsregels en -instellingen • Begrotingsregels • Optimale begrotingsregels • Regels op EU-niveau: Maastrichtnormen en stabiliteits- en groeipact • Nationale begrotingsregels in de EU-lidstaten • Begrotingsregels in België • Onafhankelijke begrotingsinstellingen • Instellingen voor macro-economische vooruitzichten • Instellingen voor normatieve aanbevelingen • Conclusies

3. Waarom zijn begrotingsregels en -instellingen nuttig ? • Het (democratische) beslissingsproces kan aanleiding geven tot prikkels om af te wijken van een optimaal begrotingsbeleid (deficit bias) • Mogelijke oorzaken van de deficit bias • myopie • coalitieregeringen en het common pool-probleem • Risico op gebrek aan begrotingsdiscipline is sterker in een monetaire unie • Via begrotingsregels en -instellingen is het mogelijk om: • de drijfveren van beleidsmakers te herbalanceren • beperkingen op te leggen aan het gevoerde begrotingsbeleid • mechanismen in te voeren voor begrotingscoördinatie • Nationale begrotingsregels en -instellingen worden door de Europese Raad aanbevolen als complement bij het stabiliteits- en groeipact

4. Kenmerken van optimale begrotingsregels • Begrotingsregels: definitie1 • permanente beperkingen op het begrotingsbeleid • onder de vorm van numerieke doelstellingen of limieten voor begrotingssaldi, ontvangsten, uitgaven of schuld • Begrotingsregels zijn idealiter: • goed gedefinieerd • transparant • adequaat (in functie van de vooropgestelde doelstellingen) • consistent (zowel onderling als t.a.v. andere beleidsdoelstellingen) • eenvoudig • afdwingbaar • flexibel (o.m. in functie van het conjunctuurverloop) • ondersteund door efficiënte beleidsmaatregelen • Trade-offs tussen deze verschillende eigenschappen 1 Hier wordt een strikte definitie van een begrotingsregel gegeven. Er bestaan ook andere - ruimere - definities die eveneens slaan op regels inzake begrotingsprocedure.

5. Aandachtspunten • Belang van goede statistieken als betrouwbaar meetinstrument • Gebruik van structurele begrotingssaldi • wordt o.m. bepleit door de HRF (advies van juli 2007) • is vanuit theoretisch oogpunt volledig gerechtvaardigd • maar praktische problemen en beperkingen • Wet van Goodhart • als een maatstaf een beleidsdoelstelling wordt, dan houdt hij op een goede maatstaf te zijn • voorbeelden: • niet-recurrente maatregelen • alternatieve financieringsoperaties (bv. PPS-investeringen) • schuldoperaties in de periode tot 1997 (Maastrichtnormen) en in 2003 (100 pct. bbp-drempel) • Belang van sanctiemechanismen voor succes van begrotingsregels • wordt geïllustreerd door begrotingsbeleid in EU-lidstaten in de periode tot 1997(sanctie = niet-participatie aan muntunie) en nadien • ook reputatieschade kan sanctie vormen

6. Begrotingsdoelstellingen uit de stabiliteits- of convergentieprogramma's en effectieve realisaties(gemiddeld verschil tussen de gerealiseerde financieringssaldi van de overheid en de begrotingsdoelstellingen over de periode 2001-2007, in procenten bbp) Bron: EC. 1 Wordt geen rekening gehouden met de impact in 2005 van de overname, door het Fonds voor Spoorweginfrastructuur, van het grootste gedeelte van de schulden van de NMBS bij de herstructurering van deze instelling op 1 januari 2005, dan zouden de realisaties in België, gemiddeld beschouwd, niet afwijken van de doelstellingen.

7. Verandering in het conjunctuurgezuiverde primaire saldo in de periode na de invoering of verstrenging van begrotingsregels in de EU-lidstaten(veranderingen in procenten bbp over de periode 1990-2005) Bron: EC.

8. Begrotingsregels in België • Saldonormering voor de gezamenlijke overheid • opgenomen in stabiliteitsprogramma's • centrale doelstelling van het begrotingsbeleid • Doelstelling inzake fiscale en parafiscale ontvangsten • Uitgavenregels voor: • federale overheid • gezondheidszorg • Normen voor gemeenschappen en gewesten • vastgesteld in samenwerkingsakkoorden tussen federale overheid en gemeenschappen en gewesten (op basis van aanbevelingen van de HRF) • filosofie: alle entiteiten in evenwicht vanaf 2010 • (Wettelijke) beperking op de begrotingssaldi van de lokale overheden

9. Doelstellingen voor het begrotingssaldo in de opeenvolgende stabiliteitsprogramma's van België(procenten bbp) Bronnen: FOD Financiën, INR, NBB. 1 Financieringssaldo van de gezamenlijke overheid volgens de methodologie die wordt gehanteerd in het kader van de procedure inzake buitensporige tekorten.

10. Primaire uitgaven van de federale overheid1(veranderingspercentages t.o.v. het voorgaande jaar, gedefleerd aan de hand van de HICP) Bronnen: INR, NBB. 1 Exclusief de overdrachten naar andere deelsectoren. 2 Reële groei gecorrigeerd voor de invloed van niet-recurrente en conjuncturele factoren en voor het indexeringseffect.

11. Normering inzake overheidsontvangsten(procenten bbp) FISCALE EN PARAFISCALE ONTVANGSTEN ONTWIKKELING VERKLAARD DOOR: STRUCTURELE MAATREGELEN1 Normering: Δ ontvangsten > Δbbp Δ ontvangsten < Δbbp 1 De hervorming van de vennootschapsbelasting in 2003 en de invoering van de belastingaftrek voor risicokapitaal in 2006 zijn niet in de berekening van deze cijfers opgenomen, gelet op de onzekerheden omtrent hun budgettaire weerslag. Bij de goedkeuring van deze maatregelen werd van de hypothese uitgegaan dat deze budgettair neutraal zouden zijn.

12. Uitgaven voor gezondheidszorg1(veranderingspercentages t.o.v. het voorgaande jaar, gedefleerd aan de hand van de HICP) Bronnen: INR, NBB. 1 Overheidsuitgaven voor gezondheidszorg, met uitzondering van de uitkeringen voor ziekte en invaliditeit, de uitkeringen aan gehandicapten, de overdrachten aan de instellingen voor gehandicaptenzorg, alsook de zorgverzekeringsuitgaven. 2 Voor de berekening van het voortschrijdend gemiddelde van 2007 werd uitgegaan van een reële groei van 4,5 pct. in 2008.

13. Afwijking tussen de begrotingsrealisaties van gewesten en gemeenschappen en de doelstellingen uit de samenwerkingsakkoorden(miljoenen euro) Gemiddelde afwijking 1995-2006 Bron: HRF.

14. Financieringssaldo van de lokale overheid(procenten bbp) 1982 Invoering van het evenwichtsbeginsel 1988 Uiterste datum voor de toepassing van het evenwichtsbeginsel Bron: INR, NBB.

15. Evaluatie van de begrotingsregels in België • Saldonormering voor gezamenlijke overheid • zeer goed gerespecteerd, behalve in recente periode • maar soms geforceerd via niet-recurrente maatregelen • Ontvangstendoelstellingen: in overeenstemming met maatregelen • Uitgavennormen • weinig of geen verband met resultaten, met als mogelijke verklaringen: • gezondheidszorg is open budget (geen gesloten enveloppe) • federale uitgavennormen: onduidelijk gedefineerd, ontwijkingsmogelijkheden, ... • moeilijk te beoordelen of ze toch hebben geleid tot restricties • goede uitgavennormen zouden nochtans een krachtig complement kunnen vormen bij de saldonormering • Normen van gemeenschappen en gewesten • vrij goed gerespecteerd en dus doeltreffend • ondanks ontbreken van formeel sanctiemechanisme • financieringswet bevat wel zeer krachtig sanctiemechanisme, maar dit kan enkel worden toegepast bij extreme begrotingsontsporing • relatief efficiënte parlementaire controle en "peer pressure" • transparantie kan worden verbeterd • Budgetbeperking van lokale overheden: heeft tot gewenste resultaten geleid

16. Begrotingsinstellingen in België - INR - Federaal Planbureau - SCvV Macro-economische vooruitzichten Economische begroting Vergrijzings- rapport Vooruitzichten op middellange termijn - HRF-afdeling "Financierings- behoeften van de overheid" Aanbevelingen inzake begrotings- doelstellingen Normatieve aanbevelingen - Regering - Parlement Beslissings- stadium Stabiliteits-programma Begroting

17. Onafhankelijke ramingsinstellingen: een remedie tegen te optimistische groeiramingen • Moeilijke consolidatiemaatregelen hebben een politieke kost waardoor regeringen kunnen geneigd zijn om deze te proberen te vermijden • Hiervoor zouden ze te optimistische groeiramingen kunnen hanteren, aangezien: • corrigerende maatregelen vooraf kunnen worden vermeden • terwijl nadien het begrotingstekort groter zal blijken te zijn dan verwacht omdat de groei lager is dan geraamd • en het grotere begrotingstekort dan zou kunnen worden verklaard door pech • Onafhankelijke ramingsinstellingen kunnen een remedie vormen tegen de neiging van regeringen om de groeiramingen in optimistische zin te vertekenen

18. Gemiddeld verschil tussen de groeiramingen inde stabiliteitsprogramma's en die van de EC(bbp-groei naar volume, gemiddelde jaarlijkse veranderingspercentages over de periode 2001-2007) Optimistische vertekening van de groeiraming Geen vertekening van de groeiraming Bron: EC.

19. INR -vooruitzichten en realisaties voor de economische groei(bbp-groei naar volume, jaarlijkse veranderingspercentages) Gemiddelde afwijking t.o.v. realisaties 1995-2007 Bron: ¹ Het betreft de meest recente cijfers. Om het eventuele effect van methodologische veranderingen te neutraliseren, wordt soms vergeleken met de snelst beschikbare cijfers. Ook in dit geval zouden dezelfde conclusies gelden m.b.t. de gemiddelde afwijking t.o.v. de realisaties.

20. Budgettaire ontwikkelingen in EU-lidstaten met en zonder onafhankelijke begrotingsinstellingen in de periode 1995-2005(verandering in procenten bbp over de periode 1995-2005, tenzij anders vermeld) Bron: EC.

21. Onafhankelijke begrotingsinstellingen: succesvoorwaarden • Duidelijk en ondubbelzinnig mandaat • Onafhankelijkheid • dient wettelijk en financieel te worden gegarandeerd • omwille van toegang tot interne informatie, toch best binnenin het overheidsapparaat • Geloofwaardigheid • transparantie • bij voorkeur scheiding tussen instellingen voor economische vooruitzichten en voor normatieve aanbevelingen • vertegenwoordigers uit verschillende, van elkaar onafhankelijke instellingen • Betrokkenheid bij het begrotingsproces, bv. via • hoorzittingen van de begrotingsinstelling in het parlement • regelmatige consultaties door regering • het hanteren van de onafhankelijke ramingen bij de begrotingsopmaak • de verplichting voor regeringen om afwijkingen van ramingen of aanbevelingen te rechtvaardigen

22. Slotbeschouwingen • Begrotingsregels • uit analyse blijkt dat ze uitermate nuttig kunnen zijn • op voorwaarde dat ze kenmerken van "goede" regels bezitten • mogelijkheid tot verbetering van sommige Belgische begrotingsregels • Onafhankelijke begrotingsinstellingen • delegatie van de macro-economische ramingen bij begrotingsopmaak is efficiënte manier om optimistische vertekening te voorkomen • instellingen voor normatieve begrotingsadviezen => perceptie dat deze hebben bijgedragen tot begrotingsdiscipline • Belgische onafhankelijke instellingen hebben goede reputatie • INR en HRF gelden als "goede voorbeelden" voor EC, IMF, ... • maar credibiliteit hangt af van de mate waarin beleidsmakers rekening houden met bevindingen en adviezen