Direttiva europea e piani di azione per gli appalti pubblici elettronici

1. Formez Roma, 21 settembre 2005 Direttiva europea e piani di azione per gli appalti pubblici elettronici Chiara Lacava

2. Agenda • La nuova direttiva: obiettivi e strategie • Semplificazione e rafforzamento della disciplina • Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie • Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali • L’attuazione. L’Action Plan della Commissione europea. • La legge comunitaria 2004 Formez, Roma 21 settembre 2005

3. Formez Napoli, 4 novembre 2004 La nuova Direttiva: obiettivi e strategie

4. La nuova Direttiva: obiettivi e strategie • Comunicazione della Commissione del 7 maggio 2003 sulla strategia per il mercato interno • Situazione del mercato degli appalti pubblici in Europa: gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell’Ue, ma il mercato non è sufficientemente aperto e competitivo • Cause: • elementi di inefficienza della politica europea degli appalti pubblici • recepimento parziale e incompleto delle direttive da parte degli Stati • impatto economico relativamente debole della politica degli appalti Formez, Roma 21 settembre 2005

5. La nuova Direttiva: obiettivi e strategie • Strategia: • Necessario un mercato degli appalti più efficiente e competitivo, utilizzando le nuove tecnologie e prevedendo una revisione della disciplina • Approvazione del Pacchetto legislativo • Direttiva 2004/17/Ce (direttiva “settori”) • Direttiva 2004/18/Ce (direttiva “classica”) (la storia: Libro verde 1996, Comunicazione 1998, le proposte del 2000) Formez, Roma 21 settembre 2005

6. La nuova Direttiva: obiettivi e strategie • Obiettivi: • Semplificazione e rafforzamento della disciplina • Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie • Flessibilità Formez, Roma 21 settembre 2005

7. Formez Napoli, 4 novembre 2004 Semplificazione e rafforzamento della disciplina

8. Semplificazione e rafforzamento della disciplina • Strumenti normativi (1/2): • Testo unico: armonizzazione e unificazione delle discipline che regolano i tre settori (lavori, servizi, forniture) • Soglie (art.7): semplificate le soglie e innalzato il valore in relazione all’incidenza sul mercato unico europeo • Specifiche tecniche (art.23): ricorso più ampio al principio di equivalenza per garantire la massima partecipazione degli operatori economici Formez, Roma 21 settembre 2005

9. Semplificazione e rafforzamento della disciplina • Strumenti normativi (2/2): • Criteri di selezione dei partecipanti (art.45): più restrittivi i criteri relativi ai requisiti personali (reati) • Criteri di aggiudicazione (art.53): obbligo di ponderazione per le amministrazioni aggiudicatrici • Esigenze ambientali e sociali: nuovo riferimento alle caratteristiche ambientali e sociali nelle procedure di appalto Formez, Roma 21 settembre 2005

10. Formez Napoli, 4 novembre 2004 Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie

11. Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie • Comunicazione della Commissione del 26 settembre 2003 sull’e-government • Necessità di una disciplina comunitaria del mercato elettronico degli appalti • La nuova direttiva ora prevede: • ampliamento e rafforzamento dei mezzi elettronici nelle comunicazioni e presentazioni delle offerte (art. 42) • piena equiparazione e diritto esclusivo del mezzo di comunicazione • tempi ridotti se si trasmette on line • strumenti sofisticati di e-procurement Formez, Roma 21 settembre 2005

12. Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie • Aste elettroniche (1/2) • Definizione (art. 1, par. 7) • “(…) processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento automatico. Di conseguenza, taluni appalti di servizi e di lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali, come la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste elettroniche” Formez, Roma 21 settembre 2005

13. Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie • Aste elettroniche (2/2) • Caratteristiche: • L’asta è una tecnica che può essere utilizzata per tutte le ordinarie procedure di aggiudicazione degli appalti già previste e disciplinate dal diritto comunitario • Può essere utilizzata per l’aggiudicazione non solo di forniture e servizi, ma anche di lavori, a condizione che le specifiche siano definibili in modo sufficientemente preciso • L’amministrazione dà luogo ad una gara dove le offerte vengono valutate solo su supporto elettronico • Elementi da valutare: prezzo o altri fattori quantificabili • Procedura (art. 54) • Problemi applicativi: La valutazione off line del parametro estetico nella gara Formez, Roma 21 settembre 2005

14. Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie • Sistemi dinamici di acquisizione (1/2) • Definizione (art. 1, par. 6) • “(…) processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze dell’amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri” Formez, Roma 21 settembre 2005

15. Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie • Sistemi dinamici di acquisto elettronico (2/2) • Caratteristiche: • E’ uno strumento che può essere utilizzato solo per acquisti di beni e servizi di uso corrente e ricorrendo esclusivamente a mezzi elettronici • Si configura come una sistema “aperto” e flessibile basato su una forma di prequalificazione (creazione di un elenco di offerenti già accettati) • Il sistema consente alle amministrazioni di disporre attraverso i mezzi elettronici di un ventaglio particolarmente ampio di offerte alle quali attingere per i singoli appalti in un arco di tempo sufficientemente ampio. • Procedura (art. 33) • Problemi applicativi: Sistemi dinamici e mercato elettronico Formez, Roma 21 settembre 2005

16. Formez Napoli, 4 novembre 2004 Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali

17. Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali • Centrali di committenza • Definizione (art. 1, par. 10) • “(…) è un’amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici” • Caratteristiche: • Doppio modello organizzativo: strutture di acquisto e strutture di intermediazione • Centrali anche per lavori pubblici e non solo per servizi e forniture Formez, Roma 21 settembre 2005

18. Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali • Accordi quadro (1/2) • Definizione (art. 1, par. 5) • “(…) è un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici e il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste” • Caratteristiche: • Strumento già previsto (ma solo nei settori speciali), ora esteso e rafforzato a tutti i settori degli appalti pubblici • Si configura come un “programma di contratti” tra l’amministrazione aggiudicatrice ed uno o più operatori avente ad oggetto una pluralità di prestazioni per un certo periodo di tempo Formez, Roma 21 settembre 2005

19. Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali • Disciplina (art. 11) • Distinzione tra la procedura volta ad individuare le parti di un accordo quadro (ordinaria) e la procedura diretta all’aggiudicazione di appalti basati su un accordo quadro (semplificata) • I singoli appalti basati su tali accordi sono dispensati dall’applicazione delle procedure ordinarie, essendo sufficiente un “confronto competitivo” • Procedura (art. 32) Formez, Roma 21 settembre 2005

20. Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali • Dialogo competitivo • Definizione (art. 1, par. 11) • “(…) è una procedura alla quale qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare e nella quale l’amministrazione aggiudicatrice avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura al fine di elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte” • Caratteristiche: • Procedura nuova, applicata esclusivamente in caso di appalti particolarmente complessi, ove l’amministrazione non sia in grado di definire dal punto di vista tecnico, giuridico o finanziario i mezzi per soddisfare le proprie esigenze • Individuabili due fasi: una flessibile e negoziale (dialogo); una rientrante in forme procedurali più rigide e garantiste (procedura aperta) • Disciplina (art. 29) • Problemi applicativi: la fase della negoziazione e selezione dell’offerta Formez, Roma 21 settembre 2005

21. Formez Napoli, 4 novembre 2004 L’attuazione. L’Action Plan. La legge comunitaria.

22. Punti di forza della direttiva: Più chiara e più semplice la disciplina degli appalti Processo botton up e clausola di rinvio (dagli Stati alla Ue, dalla Ue agli Stati) L’innovazione nel rispetto dell’acquis communitaire Il “bastone e la carota” per le amministrazioni: maggiore libertà nel costruire i contratti, ma più rigidi criteri di selezione e di aggiudicazione L’attuazione Formez, Roma 21 settembre 2005

23. Punti di criticità della direttiva: Problema del “livellamento del campo di gioco” (diverso stadio di innovazione tecnologica negli Stati) Rischio di nuove distorsioni del mercato se le amministrazioni non si adeguano in tempo Necessità di regole (tecniche) ulteriori (gruppi di lavoro presso la Commissione Ue) L’attuazione Formez, Roma 21 settembre 2005

24. L’attuazione Action Plan (1/2) Piano d’Azione per l’attuazione del contesto normativo per gli appalti pubblici elettronici (Comunicazione della Commissione Ce del 21 ottobre 2004) Finalità: garantire una tempestiva attuazione del nuovo contesto normativo stabilito dalla direttiva al fine di assicurare il corretto funzionamento del “mercato comune degli appalti pubblici elettronici”, attraverso interventi congiunti e coordinati della Commissione e degli Stati membri da attuare nel periodo 2005-2007. Obiettivi e azioni: • Garantire un mercato interno che funzioni bene negli appalti pubblici elettronici: • -documento interpretativo della Commissione sulle nuove direttive • -disponibilità di demonstrators (dispositivi che simulano l’uso del sistema) Formez, Roma 21 settembre 2005

25. L’attuazione Action Plan (2/2) - nuovi formulari e moduli standard per la pubblicazione sul TED - individuazione dei requisiti funzionali e dei sistemi di accreditamento (firme elettroniche abilitate avanzate) 2) Ottenere maggiore efficienza negli appalti, migliorare la governance e la competitività: - programmi nazionali con priorità e obiettivi di performance misurabili e programmi delle maggiori autorità nazionali acquirenti - fornitura elettronica di informazioni commerciali e certificati delle imprese; implementazione dei cataloghi elettronici; - rete europea degli appalti pubblici come luogo di scambio di esperienze 3) Impegnarsi per un contesto internazionale di appalti pubblici elettronici (iniziative nell’ambito della revisione del GPA) Formez, Roma 21 settembre 2005

26. L’attuazione • Il Recepimento • L’attuazione nel nostro ordinamento tra nuovi centralismi e federalismo • Il recepimento e l’attuazione della direttiva alla luce del nuovo assetto costituzionale e riparto delle materie: • a livello nazionale: legge comunitaria 2004 (Legge n. 62/2005) e costituzione di un Comitato di esperti presso la Presidenza del Consiglio • a livello regionale: progetti di legge (es. Regione Lombardia) • La nuova direttiva lascia comunque uno spazio residuale all’intervento attuativo del legislatore sia esso statale che regionale. Formez, Roma 21 settembre 2005

27. L’attuazione Legge comunitaria 2004 l. 18 aprile 2005, n. 62 Art. 25 (1/2) (Delega al Governo per l’attuazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi) 1. Il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 1, uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato al recepimento della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: Formez, Roma 21 settembre 2005

28. L’attuazione Art. 25(2/2) a) compilazione di un unico testo normativo recante le disposizioni legislative in materia di procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre disposizioni in vigore nel rispetto dei principi del Trattato istitutivo dell’Unione Europea; b) semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono diretta applicazione delle normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei tempi e la massima flessibilità degli strumenti giuridici; c) conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione della normativa comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presente disciplina; l’Autorità, caratterizzata da indipendenza funzionale e autonomia organizzativa, si dota, nei modi previsti dal proprio ordinamento, di forme e metodi di organizzazione e di analisi dell’impatto della normazione per l’emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di programmazione o pianificazione. I compiti di cui alla presente lettera sono svolti nell’ambito delle competenze istituzionali dell’Autorità, che vi provvede con le strutture umane e strumentali disponibili sulla base delle disposizioni normative vigenti e senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato; d) adeguare la normativa alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità Europee del 7 ottobre 2004 nella causa C-274/02. ….omissis. Formez, Roma 21 settembre 2005

29. L’attuazione • Conclusioni: • Il policy maker comunitario ha voluto rafforzare il mercato degli appalti pubblici, cercando un equilibrio tra due esigenze: • Maggiore flessibilità e libertà d’azione dell’amministrazione aggiudicataria nel rivolgersi al mercato • Esigenza che tale maggiore libertà si svolga nel rispetto dei principi di parità, di trasparenza, non discriminazione e concorrenza • Il successo delle direttiva dipende, di conseguenza, anche dalla capacità degli Stati membri e delle singole amministrazioni di perseguire nella realtà queste due diverse esigenze Formez, Roma 21 settembre 2005