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La Experiencia de Concesiones de Infraestructura en Chile

La Experiencia de Concesiones de Infraestructura en Chile. Seminario Regional “Mejores Prácticas en Asociaciones Público-Privadas". Cuernavaca, M é xico 24 al 28 de noviembre de 2008. Chile. Índice. El contexto de la contratación de obras públicas en Chile

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Presentation Transcript


  1. La Experiencia de Concesionesde Infraestructura en Chile Seminario Regional“Mejores Prácticas en Asociaciones Público-Privadas" Cuernavaca, México24 al 28 de noviembre de 2008

  2. Chile

  3. Índice • El contexto de la contratación de obras públicas en Chile • Las concesiones de obra pública en Chile, una experiencia exitosa • Las concesiones en el ámbito de la fiscalidad • En qué estamos hoy como MOP y para dónde vamos en materias de concesiones • Conclusiones

  4. Estructura Organizacional: Dotación (aprox.): 8.900 personas Direcciones Operativas:

  5. La contratación de Obras Públicas • Los contratos de obras públicas son llevados a cabo por medio de la adjudicación de dos tipos diferentes de contratos: • Contratos de Obras, que se refieren a la ejecución de física de las obras públicas, que de acuerdo al marco legal aplicable, son clasificadas en: • Contratos tradicionales de obras públicas; • Contratos de concesiones de obras públicas. • Contratos de Consultorías, que a su vez se dividen en: • Contratos de consultoría relativos a ingeniería básica, estudios de prefactibilidad y factibilidad, estudios de ingeniería de detalle y otros estudios especializados (ej., EIA, Est. Económicos, Est. Legales); • Contratos de inspección técnica, que consisten en el trabajo de un equipo humano, de apoyo profesional y logístico al Inspector Fiscal

  6. Necesidades en infraestructura • Las necesidades de inversión en infraestructura (1995 – 2000) era de 11 mil millones • de dólares y se clasificaba de acuerdo a los siguientes rubros: • 4.250 millones en caminos y carreteras interurbanas • 2.000 millones de dólares en vialidad urbana • 1.800 millones de dólares en equipamiento público y agua potable • 1.500 millones en tratamiento de aguas • 1.450 millones en puertos, aeropuertos y otros

  7. Necesidades en infraestructura PERDIDAS ANUALES DE COMPETIVIDAD POR REQUERIMIENTOS EN INFRAESTRUCTURA Concepto US$millones Congestión en Santiago 475 Daños a la fruta en caminos 120 Demoras en Carreteras y desgaste de vehículos 510 Daños físicos por accidente 140 Efectos sobre la salud 240 Enfermedades gastrointestinales 120 Demoras en lo puertos 105 (Fuente Cámara Chilena de la Construcción, 1997)Total 1.710

  8. ¿COMO ENFRENTAR ESTE DEFICIT EN INFRAESTRUCTURA Y SUS CONSECUENCIAS? SISTEMA DE CONCESIONES DE OBRAS PUBLICAS

  9. Objetivos de las concesiones INCORPORAR RECURSOS PRIVADOS PARA FINANCIAR EL DESARROLLO DE OBRAS PÚBLICAS LIBERAR RECURSOS PUBLICOS PARA ORIENTARLOS A PROYECTOS Y PROGRAMAS DE ALTA RENTABILIDAD SOCIAL OBJETIVOS PROPENDER AL DESARROLLO Y MEJORAMIENTO DE LA EFICIENCIA EN LA PRODUCCION Y GESTION DE INFRAESTRUCTURA PUBLICA DESCENTRALIZAR LA PRODUCCION Y GESTION DE INFRAESTRUCTURA PARA GENERAR NIVELES DE SERVICIO POR LOS CUALES LOS USUARIOS ESTÉN DISPUESTOS A PAGAR

  10. ¿QUE FUE NECESARIO REALIZAR PARA IMPLEMENTAR EL SISTEMA DE CONCESIONES? READECUAR LA NORMATIVA QUE EXISTIA SOBRE CONCESIONES DFL 591 DE 1982 DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS

  11. Modificaciones legales LEY 19.068, DE 1991, MODIFICA DECRETO CON FUERZA DE LEY N° 591, DE 1982. MODIFICACIONES LEY 19.252, DE 1993, MODIFICA EL DECRETO CON FUERZA DE LEY 164, DE 1991, OBRAS PUBLICAS. LEY 19.460, DE 1996, MODIFICA DECRETO CON FUERZA DE LEY 164, DE 1991, DE OBRAS PUBLICAS , SOBRE REGIMEN LEGAL DE CONCESIONES DE OBRAS PUBLICAS, Y LAS NORMAS TRIBUTARIAS QUE INDICA.

  12. ¿QUE ES UNA OBRA PUBLICA PARA LA LEY DE CONCESIONES? ARTICULO 39° “Para los efectos de esta ley, se entenderá por obra pública fiscal a cualquier bien inmueble construido, reparado o conservado a cambio de la concesión temporal de su explotación o sobre bienes nacionales de uso público o fiscales destinados a desarrollar áreas de servicio”.

  13. ¿QUIEN ES COMPETENTE PARA OTORGAR LA CONCESIÓN DE UNA OBRA PUBLICA? ARTICULO 39° “El Ministerio de Obras Públicas es competente para otorgar en concesión toda obra pública, salvo el caso en que tales obras estén entregadas a la competencia de otro Ministerio, servicio público, Municipio o empresa pública u otro organismo integrante de la administración del Estado”.

  14. PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE LA LEY DE CONCESIONES DE OBRAS PUBLICAS LEY MARCO LEY FLEXIBLE CARACTERISTICAS DE LA LEY PERMITE UNA ADECUADA PROTECCION A LOS ACTORES INVOLUCRADOS SISTEMA DE SOLUCION DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS PERMITE LA DISTRIBUCION DE RIESGOS ENTRE LOS ACTORES INVOLUCRADOS

  15. Principales aspectos de la leyde concesiones • Se reconoce la teoría de la imprevisión • Se limitan las causales de terminación del contrato de concesión • Se requiere pronunciamiento previo de Comisión Conciliadora para la aplicación de multas • Eficiente sistema de solución de controversias • Marco amplio para nuevos proyectos (iniciativas privadas) • Se regula la modificación del contrato de concesión por mutuo acuerdo o por solicitud de la autoridad (Convenios Complementarios) • Prenda de Concesión de Obra Pública- da garantías a los financistas.

  16. El Sistema de Concesionesen Chile Una rápida pasada…

  17. El Camino de una Concesión Precalificación Revisión de Antecedentes y Solicitud de aclaración si procede Elaboración y Aprobación Administrativa de las Bases de Precalificación Entrega de Certificado de Inscripción en el Registro Especial Internacional al Licitante CGC Se informa Inscripción Entrega de Antecedentes Entrega de Boleta en Garantía de Seriedad en el proceso Compra de Bases de Precalificación EMPRESA PRECALIFICADA LICITANTE

  18. El Camino de una Concesión Proceso de Licitación Revisión de las consultas y elaboración de circulares Entrega de Bases de Licitación Apertura de Ofertas Técnicas y Entrega de Boleta de Garantía y Evaluación de las Ofertas T. MOP Hac Entrega Circulares Entrega de Consultas Fin Período de Licitación Estudio de las bases APERTURA OFERTAS ECONOMICAS Y ADJUDIACIÓN LICITANTE INSCRITO

  19. Inicio Construcción Puesta en Servicio Fin Período Concesión Riesgos Período Construcción Riesgos Período Explotación El Camino de una Concesión Construcción y Explotación

  20. Evolución sistema de concesiones en Chile Antes de poner en marcha el sistema de concesiones, Chile tenía 130 Km. de carretera con doble calzada. En el 2006 hay más de 2.400 kilómetros de carreteras concesionadas. La infraestructura de obras públicas chilena CAMBIA.

  21. INVERSION REAL MATERIALIZADA MILLONES USD AÑOS Fuente: CChC

  22. 2.000 140 106 1.800 64 118 1.600 81 1.400 815 511 951 893 96 1.200 322 1.000 76 196 90 800 101 81 19 600 43 1.012 975 36 3 883 18 834 810 400 789 705 631 512 431 200 356 331 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Inversión Privada Inversión por Mandato Inversión Pública Inversión Materializada Ministerio de Obras Públicas 1990-2001 (millones de US$) Fuente: CChC

  23. Esquema de Financiamiento(caso general) • Las Alternativas de Financiamiento • Crédito Puente durante la Construcción + Bono de Infraestructura • Crédito Puente durante la Construcción + Crédito de Largo plazo durante la Operación • Crédito Sindicado de largo plazo

  24. Distribución de Riesgo en los Contratos

  25. Distribución de Riesgo en los Contratos

  26. Elementos a considerar en la gestión de los riesgos Qué hacer para gestionar estos riesgos • Rangos de compartición • Garantías: las garantías en los procesos de licitación se establecen en esencia a partir de dos condiciones: • Económica: Para proyectos que no poseen una rentabilidad atractiva privadamente, mediante la aplicación de Subsidios Fijos o Variables. Con estos se logra mejorar la rentabilidad sobre activo. • Financiera: Para proyectos que no poseen una robusta historia de ingresos, que genere incertidumbre en el financiamiento, se otorgan garantías contingentes (Ingresos Mínimos Garantizados IMG´s) que se suman a las garantías de subsidios para lograr un nivel de apalancamiento deseado. Además por condiciones particulares se ha utilizado el Mecanismo de Cobertura Cambiaria. (Nota: Sistema es centralizado; trabajo con el Banco Mundial)

  27. Garantías en el sistema chileno • Mecanismo de Cobertura Cambiaria: Durante algunos años existió este mecanismo como una “Opción”, con la finalidad que algunos concesionarios pudieran obtener financiamiento en moneda extranjera. El mecanismo consta de una banda de relación UF/USD (+/- 10%) sobre dicha banda los excedentes son del Estado y bajo dicha banda el faltante es pagado por el Estado. • IMG´s: Si los ingresos anuales del Concesionario son inferiores al ingreso mínimo garantizado para dicho año, el MOP debe pagar la diferencia de dichos ingreso al año siguiente. Hoy se constituyen en una “Opción” del concesionario que implica un costo del mecanismo.

  28. Aplicación: Valoración de Pasivos Contingentes del Sistema de Concesiones de Obra Pública

  29. 1750 1700 1600 1500 1400 1200 1000 Línea De IMG Línea De BSI Pagos del Fisco Flujo Esperado 1 2 3 4 5 6 7 8

  30. Flexibilidad Fiscal para la Inversión en InfraestructuraLa experiencia de Chile

  31. Motivación • Sesgo anti-inversión pública: • Ajustes fiscales afectan en mayor proporción a la inversión que a los gastos corrientes • Consecuencia: • Afecta potencial de crecimiento económico y de generación de ingresos públicos; actual generación asume carga desproporcionada de esfuerzo de inversión que beneficia a generaciones futuras • Origen: • Inclusión de diversos tipos de inversión pública en agregados fiscales con que se monitorea política fiscal macroeconómica

  32. Temas que surgen • Inclusión de inversión pública en metas fiscales macroeconómicas • Tratamiento de Asociaciones Público-Privadas

  33. Situación en Chile • Política fiscal se define y monitorea en base a préstamo (endeudamiento) neto/PIB del gobierno central. Incluye Inversión. • Estadísticas fiscales de acuerdo con MEF-2001, cuentas separadas para gobierno central y empresas públicas, sin consolidación. • Inversión bajo programa de concesiones en infraestructura no se incluye en cuentas del gobierno central, pero se reportan compromisos y pasivos contingentes (IFP).

  34. Resultados • Inversión pública se recupera a partir de 1990 después de fuertes restricciones en la década anterior • Inversión del gobierno central se recupera y sostiene en 2001-2004, pese a adversas condiciones externas, en contraste con crisis de 1982-83 y crisis asiática • Inversión empresas públicas alcanza records históricos en 2002-2004 • Inversión privada bajo sistema de concesiones equivale a más de 100% de inversión de Ministerio de Obras Públicas en 2001-2002 • Inversión privada en servicios públicos se incrementa fuertemente en la década del 90 y se mantiene en niveles altos

  35. Gasto de Capital Gobierno Central e Inversión Materializada Sistema de Concesiones (millones de pesos de 2003)

  36. Inversión en Empresas Públicas(millones de pesos de 2003)

  37. Razones • Estabilidad de inversión gobierno central: • Superávit década del 90, baja endeudamiento y vulnerabilidad financiera de gobierno central • Regla de política basada en meta de superávit estructural 1% del PIB a contar de 2001, mantiene trayectoria más estable de gasto público • Proyectos de inversión deben demostrar rentabilidad social para ser elegibles para financiamiento público (sistema nacional de inversiones) • Flexibilidad en presupuesto corriente, por prohibición de afectación de impuestos, ausencia de pisos de gastos (salvo en defensa), reforma previsional • Desarrollo de sistema de control de gestión ligado al presupuesto facilita reasignaciones

  38. Razones • Separación cuentas de gobierno central y empresas públicas: • Empresas públicas administradas con criterios de mercado • Presupuestos EEPP aprobados sólo por Ejecutivo • Creación de holding estatal (SEP) para apoyar gobernabilidad corporativa, control de gestión • Actividades cuasifiscales excepcionales, financiadas con transferencias desde el presupuesto del Gobierno Central

  39. Razones • Inversión mediante APP excluida de cuentas fiscales: • APP asociada casi exclusivamente a proyectos concesionados, financiados por usuarios con tarifas y peajes • Evaluación social de proyectos garantiza ejecución de proyectos con rentabilidad social. • Compromisos fiscales dentro de restricción presupuestaria intertemporal • Compromisos fiscales transparentes y públicos • Compromisos fiscales no exceden 20% de inversión • Compromisos fiscales, distintos de deuda, incorporados a proyecciones financieras

  40. Conclusiones • Ortodoxia fiscal no ha sido impedimento para adecuado desarrollo de inversión pública y privada en infraestructura en Chile • Causas: • Política fiscal prudente • Desarrollo de instrumentos para eficiente asignación de recursos • Resguardo de flexibilidad presupuestaria • Desarrollo de marco regulatorio eficaz y transparente para inversión privada en infraestructura • Beneficio no sólo para inversión pública, sino para todos los gastos con alta rentabilidad social

  41. No obstante, siempre existe un Impacto Fiscal que hay que asumir La idea es aprovechar lo positivo y cubrirse o regular los efectos negativos • En términos Macroeconómicos • Altos niveles de compromisos y arrastres en términos del Proceso Presupuestario • Impacto del esquema de financiamiento • Gestión de pasivos contingentes • Control de “impulsos políticos por infraestructura” • Impulso al desarrollo del mercado de capitales

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