Viešieji sveikatos priežiūros paslaugų pirkimai: teisinis reglamentavimas, užsienio patirtis, esama padėtis Gediminas Ko

1. Viešieji sveikatos priežiūros paslaugų pirkimai: teisinis reglamentavimas, užsienio patirtis, esama padėtis Gediminas Kostkevičius Technikos mokslų daktaras, teisės magistras Baltic Orthoservice valdybos pirmininkas

2. Tai techninės ortopedijos kompanija, taip pat teikianti ambulatorines asmens sveikatos priežiūros paslaugas. Mes tiesiogiai dirbme su pacientais Lietuvoje, Danijoje ir Šveicarijoje, o kaip konsorciumų narys ar per verslo partnerius dar 7 ES šalyse, ir dalyvaujame šiose šalyse vykdomuose sveikatos priežiūros paslaugų viešuosiuose pirkimuose. Kompanija taip pat kuria kompiuterines diagnostines sistemas, kurios taip pat naudojamos paskirto gydymo pagrįstumo ir rezultatyvumo vertinimui, bendradarbiaudama su ES šalių socialinę sveikatos priežiūrą finansuojančiomis institucijomis. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas yra Baltic Orthoservice?

3. Sveikatos priežiūros paslaugų pirkimui kasmet išleidžiami milijardai litų PSDF biudžeto lėšų. Šie pirkimai vykdomi nesivadovaujant nei konkurencijos, nei viešųjų pirkimų teise. Kiek šimtų milijonų litų iššvaistoma, kai lėšas patikima skirstyti sveikatos priežiūros biurokratams ir kieno kišenėse jie nusėda? Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kur mes esame?

4. ES Sutarties 152 straipsnis nustato, kad Bendrija savo veikloje visuomenės sveikatos srityje visiškai pripažįsta valstybių narių atsakomybę už sveikatos priežiūros organizavimą bei teikimą. Kadangi nacionalinių sveikatos priežiūros sistemų organizavimas yra valstybių-narių kompetencijoje, kiekviena jų yra laisva nuspręsti, kaip organizuoti savo sveikatos priežiūros sistemą. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Ar esame laisvi tvarkytis kaip norime?

5. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai Ar esame laisvi tvarkytis kaip norime? Nors valstybės-narės yra laisvos pasirinkti kokią socialinės sveikatos apsaugos sistemą turėti savo šalyje, tačiau ši valstybių-narių diskrecija negali pažeisti ES teisės, todėl yra ribota. Kokios tai veiklos priskyrimas socialinei apsaugai nesuteikia vastybėms-narėms carte blanche nepaisyti bendrųjų ES teisės principų ir normų. Europos Teisingumo teismas sveikatos priežiūros veiklą vertina pagal jos pobūdį, o ne pagal nacionalinį teisinį reglamentavimą. Jeigu iškyla kolizija tarp veiklos pobūdžio ir jos teisinio reglamentavimo nacionalinėje teisėje, turi būti sprendžiamas klausimas dėl nacionalinio teisinio reglamentavimo neprieštaravimo ES teisei.

6. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai Ar esame laisvi tvarkytis kaip norime? Išimtis galima tik tais atvejais, kai valstybės-narės struktūrizuoja savo nacionalines sistemas tokiu būdu, kad veiklos, kurias vykdo sveikatos priežiūros paslaugas finansuojančios ar jas teikiančios institucijos yra neekonominio pobūdžio. Be to, tik iš dalies. Nes ttaip vadinamą socialinę veiklą vykdančios institucijos privalo vadovautis viešųjų pirkimų teisinio reguliavimo normomis, kai perka prekes ir paslaugas savo reikmėms.

7. Lietuvoje, kaip ir Didžiojoje Britanijoje, Airijoje, Skandinavijos šalyse, sveikatos apsauga yra finansuojama iš surenkamų mokesčių ir garantuojama visiems šalies gyventojams. Finansavimą administruoja centrinės viešojo administravimo institucijos, veikdamos tiesiogiai arba per savo teritorinius padalinius, priklausomai nuo teikiamų sveikatos priežiūros paslaugų lygio, arba vietos savivaldos institucijos. . Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Ar esame laisvi tvarkytis kaip norime?

8. Kad būtų galima sveikatos priežiūros teisėje taikyti fundamentalius ES teisės principus, tokius kaip laisvas prekių ir paslaugų judėjimas, laisvas asmenų judėjimas ir įsikūrimo laisvė, bei antrinius sveikatos priežiūros teisės atžvilgiu teisinio reguliavimo institutus, tokius kaip konkurencijos, viešųjų pirkimų ir valstybės pagalbos teisė, visu pirma reikėjo susitarti ar pripažinti, kad sveikatos priežiūros paslaugos yra laikytinos paslaugomis ES Sutarties 50 straipsnio prasme (t.y. ekonominėmis paslaugomis, kurios paprastai yra teikiamos už užmokestį). Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

9. Tokį pripažinimą suteikė Teisingumo teismas, priimdamas sprendimus Decker ir Kohll, o vėliau taip pat ir Geraets-Smits and Peerboomsir Vanbraekel bylose. Teismas išaiškino, kad socialinės sveikatos priežiūros paslaugos (t.y. paslaugos, už kurias apmokama iš viešųjų fondų lėšų) atitinka ekonominės veiklos sąvoką ES Sutarties 50 straipsnio prasme. Todėl šioms paslaugoms yra taikytinos ES konkurencijos, viešųjų pirkimų ir valstybės pagalbos teisinio reguliavimo nuostatos, kaip ir kitoms ekonominės veiklos sritims. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

10. Nagrinėjant aukščiau įvardintas bylas, valstybių-narių vyriausybės, pateikusios savo nuomonę bylose nagrinėtais klausimais, prieštaravo, kad sveikatos priežiūros veikla, kuri finansuojama iš viešųjų fondų lėšų, būtų priskirta paslaugoms ES Sutarties 50 straipsnio prasme. Vyriausybės motyvavo tuo, kad pacientai patys už jiems suteiktas paslaugas nemoka, o asmenys, teikiantys šias paslaugas, daugeliu atveju jas teikia neturėdami tikslą gauti pelną. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

11. Teismas atmetė šiuos argumentus ir nustatė, kad medicininis gydymas yra laikytinas paslauga, nepriklausomai nuo to, ar gydymas yra teikiamas ligoninėse, ar ne. Tai, kad pacientas tiesiogiai nemoka sveikatos priežiūros paslaugų teikėjui už jam suteiktą paslaugą, dar nereiškia, kad konkreti paslauga negali būti klasifikuojama kaip paslauga ES Sutarties 50 straipsnio prasme. Gydymo įstaigos, su kuriomis privalomojo socialinio sveikatos draudimo institucijos yra sudariusios sutartis, gauna iš šių institucijų apmokėjimą už savo suteiktas paslaugas. O tai atitinka tiek atlyginimo už suteiktas paslaugas sąvoką, tiek ir ekonominės veiklos sąvoką. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

12. Teismo nuomone, valstybės-narės turi diskreciją nustatyti, kurie paslaugų teikėjai gali teikti sveikatos priežiūros paslaugas, kuriems asmenims paslaugos gali būti teikiamos ir kokia yra paslaugų teikimo apimtis. Tačiau šie ribojimai turi būti teisingi, objektyvūs, skaidrūs ir nuginčyjami. Tai reiškia, kad sveikatos priežiūros paslaugų teikėjų kontraktavimo sistema turi būti atvira visiems gydytojams ir institucijoms, tame tarpe ir iš kitų valstybių-narių Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

13. Teismui pripažinus sveikatos priežiūros veiklą paslaugomis ES Sutarties 50 straipsnio prasme, tapo aišku, kad ši veikla, kaip bet kuri ekonominė veikla, turi paklūsti reguliuojančioms konkurencijos, viešųjų pirkimų ir valstybės pagalbos teisės institutų normoms. Teismas taip pat išaiškino, kad pelno siekimas nėra skiriamasis bruožas tarp įmonių, vykdančių ekonominę veiklą, ir įmonių, nevykdančių tokios veiklos. Skiriamuoju bruožu negali būti nei asmenų, kuriems nuosavybės teise priklauso įmonė, teisinė padėtis, nei pačios įmonės teisinė forma, nei galiausiai teisė (viešoji ar privati), kuria remiantis įmonė buvo įsteigta. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

14. Esminis kriterijus, apsprendžiantis ar sveikatos priežiūros institucija atlieka taip vadinamą socialinę misiją, ar vykdo ekonominę veiklą, yra jos veikimo metodas, t.y. ar ji vykdo savo veiklą analogišku būdu, kaip ir privatūs sveikatos priežiūros, paslaugų teikėjai. Jeigu institucijos struktūra ir veikimo būdas tiek skiriasi nuo privačių sveikatos priežiūros įstaigų organizacijos ir veiklos, kad privati kompanija, kuri dirbtų tokiais pačiais pagrindais, kaip ir socialinė įstaiga, negalėtų uždirbti pelno, reiškia, kad sveikatos priežiūros įstaiga vykdo socialinę misiją. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

15. Todėl konkurencijos, viešųjų pirkimų ir valstybės pagalbos teisės institutų normos gali būti taikytinas tiek pelno nesiekiančioms labdaros organizacijoms, tiek viešosioms įmonėms, įstaigoms ar šių įstaigų asociacijoms, jeigu tik jos vykdo ekonominę veiklą. Tai liečia ir sveikatos priežiūros paslaugų tiekėjus, tokius kaip gydytojai, ligoninės (tame tarpe ir viešųjų įstaigų statusą turinčios ligoninės), farmacininkai, bei vaistų ir medicininės įrangos gamintojai. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

16. Pagal ES viešųjų pirkimų direktyvą 2004/18/EB, sveikatos priežiūros paslaugos yra priskiriamos B grupės paslaugoms, kurioms viešųjų pirkimų taisyklės yra taikomos tik iš dalies, atsižvelgiant į specialias taisykles, reglamentuojančias atitinkamų paslaugų teikimą. Todėl svarbu aptarti, kokie yra viešųjų pirkimų vykdymo ypatumai perkant sveikatos priežiūros paslaugas. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kaip taikoma viešųjų pirkimų teisė?

17. Socialinės sveikatos priežiūros paslaugas finansuojančios institucijos, tokios kaip VLK, monopolizuoja paslaugų poreikį rinkoje. Todėl vykdant viešąjį pirkimą, pirkimo sutarties sudarymas tik su viena įmone, reikštų, kad kitos konkursą pralaimėjusios įmonės yra pasmerktos užsidaryti. Tai grėstų sveikatos priežiūros paslaugų rinkos monopolizaciją, nes paslaugų judėjimas ES ekonominėje erdvėje dar yra labai ribotas dėl kalbos ir kultūrinių barjerų, bei didelių įsikūrimo kaštų. Iš kitos pusės, sveikatos priežiūros paslaugas teikiančių įstaigų ir įmonių rizika taptų per didelė, kad tokia veikla galėtų būti laikoma ekonomiškai patrauklia, Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kada taikoma viešųjų pirkimų teisė?

18. Todėl perkant sveikatos priežiūros paslaugas, viešųjų pirkimų teisinis reglamentavimas turi būti taikomas kompleksiškai su kitų teisės šakų ir institutų normomis, visų pirma su konkurencijos teise. Vykdant viešuosius pirkimus būtina užtikrinti, kad rinkoje būtų išlaikoma sveika konkurencinė aplinka. Tai vienokia ar kitokia forma yra įgyvendinama analogišką sveikatos priežiūros draudimo sistemą, kaip ir Lietuva, turinčiose ES šalyse, Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kaip taikoma viešųjų pirkimų teisė?

19. Kompleksiškai taikant viešųjų pirkimų įstatymo normas ir įgyvendinant pacientų teisę rinktis paslaugų teikėją, nugalėjimas viešojo pirkimo konkurse sudaro tik teisinius pagrindus gauti valstybinė užsakymą asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimui. Nes kurią iš konkurse nugalėjusių įstaigų rinktis paliekama nuspręsti pacientui. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kaip taikoma viešųjų pirkimų teisė?

20. VLK pozicija, kad Viešųjų pirkimų įstatymo negalima taikyti todėl, kad Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymas reglamentuoja, kad vaistų, paslaugų ir medicininių priemonių kainas nustato Sveikatos apsaugos ministerija, yra nepagrįsta. Visų pirma tai yra specialioji teisės norma ir ji negali prieštarauti bendrosios teisės normoms, kurios yra įtvirtintos Konkurencijos ir Viešųjų pirkimų įstatymuose, bei Europos Bendrijų Steigimo sutartyje. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

21. Kiek šimtų milijonų PSDF biudžeto lėšų yra iššvaistoma, kai paslaugų kainos nustatomos sveikatos apsaugos ministro įsakymu, o ne viešųjų pirkimų konkursų metu? Kiek nereikalingų (suklastotų ir nekokybiškų) paslaugų) apmokama iš PSDF biudžeto, kai paslaugų kvotas paslaugų teikėjams paskirsto Valstybinė ligonių kasa? Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

22. Sveikatos draudimo įstatymo 26 str. 2 d. nustato, kad sutartys tarp (teritorinių) ligonių kasų ir asmens sveikatos priežiūros įstaigų sudaromos vadovaujantis Civiliniu kodeksu, Sveikatos draudimo įstatymu ir kitais įstatymais. Kadangi įstatymų sąrašas, kuriais reikia vadovautis sudarant sutartis nėra baigtinis, darytina išvada, kad sudarant sveikatinimo veiklos sutartis būtina vadovautis ir antrine, sveikatos priežiūros teisinio instituto atžvilgiu, teise, tame tarpe Konkurencijos ir Viešųjų pirkimų įstatymais. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

23. VLK yra valstybės valdymo institucija ir atitinka „perkančiosios organizacijos“ sąvoką pagal LR Viešųjų pirkimų įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. nuostatas. Be to, LR Ūkio ministro 2003 m. vasario 21 d. įsakymu Nr. 4-72 „Dėl perkančiųjų organizacijų sąrašų patvirtinimo“ VLK yra įtraukta į perkančiųjų organizacijų sąrašą. Sveikatinimo paslaugų pirkimui nėra taikomos ir Viešųjų pirkimų įstatyme numatytos išimtys. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

24. VLK nuostatuose, patvirtintuose Sveikatos apsaugos ministro 2003 m. sausio 23 d. įsakymu Nr.V-35, svarbiausiu VLK uždaviniu yra laikoma garantuoti Sveikatos draudimo įstatyme nustatytais pagrindais ir sąlygomis privalomuoju sveikatos draudimu draudžiamiems asmenims, įvykus draudiminiam įvykiui, asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimą ir šių išlaidų apmokėjimą (įsakymo 7.1 punktas). Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

25. Jei VLK, galėtų įgyvendinti su viešuoju interesu susijusius uždavinius, tokius kaip užtikrinti sveikatos priežiūros paslaugų teikimą, naudodamasi savo turimomis administracinėmis, techninėmis ir kitomis priemonėmis, tame tarpe pasinaudodama savo pilnai kontroliuojamos specialiai tam tikslui sukurtos įmonės paslaugomis, ji neprivalėtų kreiptis į kitas įmones, teikiančias viešajam interesui įgyvendinti reikalingas paslaugas ir viešųjų pirkimų taisyklės neturėtų būti taikomos. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

26. Tuo atveju santykius tarp VLK, kuri yra perkančioji organizacija, ir jos tarnybų ar pilnai kontroliuojamų įmonių (jeigu tokios būtų) lemtų taisyklės ir poreikiai, susiję su viešojo intereso tikslais. Tuo tarpu ASPĮ, tiek viešos, tiek ir privačios, vadovaujasi institucijos interesu ir siekia kitokių tikslų, negu VLK. Todėl pirkdama iš jų paslaugas, VLK privalo vadovautis viešųjų pirkimų teisinio reglamentavimo normomis. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

27. Sutarties sudarymas tarp VLK ir privataus ūkio subjekto, nepaskelbus viešojo pirkimo konkurso pažeidžia atviros ir neiškraipytos konkurencijos ir vienodo požiūrio į suinteresuotus asmenis principus, kurie numatyti direktyvoje 2004/18/EB, nes tokiu atveju viena įmonė ar įstaiga atsiduria palankesnėje situacijoje nei jos konkurentai. Tokiu būdu VLK, paskirstydama ASPĮ PSDF biudžeto lėšas privalo vadovautis Konkurencijos ir Viešųjų pirkimų įstatymais. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

28. Viešą interesą VLK privalo realizuoti ne tik užtikrindama apdraustiesiems nemokamą medicininę pagalbą, bet ir sudarydama sutartis pagal Viešųjų pirkimų įstatyme nustatytą procedūrą. Pirmuoju atveju viešasis interesas realizuojamas užtikrinant pacientams būtinos paslaugos teikimą. Antruoju atveju – užtikrinant, kad sutarčių su sveikatos priežiūros paslaugas teikiančiomis įmonėmis, įstaigomis ar asmenimis sudarymo procedūrą būtų atvira, skaidri ir nediskriminuotų atskirų rinkos dalyvių. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kas dedasi Lietuvoje?

29. Viešieji pirkimai ženkliai sumažina paslaugų kainas, tą patvirtina ES šalių patirtis. Lietuvoje perkant sveikatos priežiūros paslaugas yra vietos kainų mažėjimui. Perkančios organizacijos turi turėti specialistus, kurie nusimano perkamų paslaugų kainodaroje. Jei tokių neturi, patartina kreiptis į centrines perkančias organizacijas. Norink išvengti paslaugų teikėjų susitarimų, viešuosius pirkimus turi prižiūrėti konkurencijos priežiūros organai. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Kaip valdyti viešuosius pirkimus?

30. Ačiū už dėmesį. Viešieji pirkimai: ar sistema veikia efektyviai? Pabaiga