La cooperaci ón transfronteriza en América Latina Una modalidad de cooperación Sur-Sur para favorecer la integración r

1. ¿Otra cooperación es posible? Cooperación Sur-Sur y Cooperación TriangularCursos de Verano de la Universidad Complutense de Madrid, XXI Edición, San Lorenzo de El Escorial, 2008 La cooperación transfronteriza en América Latina Una modalidad de cooperación Sur-Sur para favorecer la integración regional José Luis Rhi-Sausi, CeSPI, Roma 24 de julio de 2008

2. ¿Por qué es relevante la cooperación transfronteriza en América Latina? • La cooperación transfronteriza ha adquirido relevancia como consecuencia de la renovada importancia de los procesos integración regional (ejemplo, el tratado constitutivo de UNASUR, mayo 2008) • La cooperación transfronteriza es también relevante debido al proceso de “territorialización de la economía” provocada por la globalización. En América Latina se está definiendo una nueva geografía económica que no sigue las líneas fronterizas. • Por último, pero no menos importante, la cooperación transfronteriza es relevante a causa de los procesos de descentralización y desconcentración administrativa que conllevan una mayor autonomía de los gobiernos subestatales también en su acción internacional.

3. La frontera: un concepto en vías de definición en América Latina • La tradición: “frontera de nadie” y “frontera armada” • La reflexión del presente: las fronteras como zonas de integración. Se distingue entre líneas fronterizas y áreas fronterizas • Líneas fronterizas: competencia de los gobiernos nacionales, pero con consecuencias directas en las áreas de frontera • Problema prioritario: la gestión aduanera • Instrumentos más desarrollados: • los Centros Binacionales de Atención en Fronteras (CEBAF) de la CAN, • los Comités de Integración entre Chile y Argentina, • las Aduanas Integrales entre Brasil y Paraguay, • la Unión Aduanera Centroamericana CA-5 (Costa Rica, Honduras, Guatemala, El Salvador y Nicaragua) y el acuerdo CA-4 (sin Costa Rica) para la mobilidad de las personas.

4. El concepto de Áreas fronterizas Áreas fronterizas: competencias compartidas entre los gobiernos nacionales y los gobiernos subestatales El concepto más desarrollado: las Zonas de Integración fronteriza (ZIF) de la CAN: “ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de Países miembros de la CAN para los que se adoptarán políticas y ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integración transfronteriza de manera conjunta, compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos” (Decisión 501, 2002)

5. El concepto brasileño de frontera

7. Cooperación transfronteriza o cooperación binacional • La experiencia latinoamericana en las áreas fronterizas se ha basado sobre todo en acuerdos binacionales • Una forma de cooperación promovida y gestionada por los gobiernos nacionales en beneficio de las poblaciones fronterizas de ambos países (ejemplo, los hospitales binacionales en la frontera Perú-Ecuador) • Existen algunas experiencias interesantes de cooperación transfronteriza en América Latina, aunque con alcances limitados y objetivos específicos (por ejemplo, el proyecto Profronteira Brasil-Argentina).

8. La demanda de cooperación transfronteriza en América Latina • Se registra una creciente demanda latinoamericana de políticas e instrumentos de cooperación transfronteriza para desarrollar e integrar las áreas contiguas. En particular, por parte de los gobiernos subestatales de frontera • Lo factores relevantes de esta demanda son: • Los proyectos de integración física de la región le han dado centralidad a las áreas transfronterizas • La globalización ha generados nuevas oportunidades y riesgos en dichas áreas: de zonas deprimidas a zonas estratégicas • La importancia adquirida por los bienes públicos en las áreas fronterizas (bienes ambientales) • La aparición de tensiones transfronterizas entre los países latinoamericanos • Esta demanda, sin embargo, se enfrenta con una escasa preparación y un pobre conocimiento de la dinámica y de la lógica de la cooperación transfronteriza • La propia cooperación internacional al desarrollo cuenta con una experiencia muy limitada al respecto

9. La experiencia europea como marco de referencia • El concepto de Euroregión (1953): organizaciones voluntarias de regiones fronterizas sin mandato político • El Programa INTERREG • Las experiencias europeas de cooperación transfronteriza fuera de la UE: • INTERREG Adriático (Regiones italianas adriáticas - Países balcánicos) • INTERREG Mediterraneo (Andalucía - Marruecos)

10. la experiencia europea demuestra... la integración regional de distintos países no garantiza por sí sola el desarrollo territorial y la integración de áreas “débiles”: existe más bien el riesgo de que el mismo proceso llegue a empeorar la situación de marginalidad Programas Interreg para fortalecer la cohesión económica y social al interior de la Unión y la integración de los países candidatos a la adhesión cooperación transfronteriza, transnacional e interregional desarrollo equilibrado del territorio Fronteras Abiertas 2008 10

11. Pasar del conceptode desarrollo territorialal de cooperación transfronteriza A través de la cooperación transfronteriza se abre una dimensión nueva del desarrollo local, que rompe rígidas divisiones nacionales creando nuevas áreas que ya no encajan en la lógica de los Estados • dificultades típicas de la cooperación transfronteriza: • recelo por parte de los gobiernos centrales • las diferencias económicas • distintos niveles de capacidad de gestión • divergencias en el grado de descentralización y por lo tanto en el peso político de los actores de los dos lados de la frontera. Fronteras Abiertas 2008 11

12. Al crear específicas estructuras para el desarrollo territorial se corren riesgos: Duplicacion de objetivos, funciones y servicios entre entidades creadas ad hoc e instituciones ya existentes crecimiento desordenado de institutos sin especialización ... necesidad de una combinación armónica y racional entre políticas horizontales y políticas verticales, según una lógica de subsidiariedad. Fronteras Abiertas 2008 12

13. Construir mecanismos de concertación entre las administraciones locales, que les den estabilidad y continuidad en el tiempo a las relaciones institucionales y también a la gestión de aspectos específicos de las problemáticas transfronterizas Fronteras Abiertas 2008 13

14. crear vínculos y nexos en las áreas de frontera, para encontrar soluciones compartidas a problemas similares La cooperación transfronteriza constituye unode los aspectos irreversiblesen el proceso de construcción europea Fronteras Abiertas 2008 14

15. etapas típicas de un proceso de cooperación transfronteriza información, en la cual las instituciones de los dos territorios se conocen y “evaluan” mutuamente; consulta recíproca antes de implementar políticas o medidas a nivel local que puedan directa o indirectamente tener impacto en el otro lado de la frontera; armonización de leyes y reglamentos; integración de los territorios como un único espacio (no se puede implementar una integración en uno o más ámbitos, sin pasar previamente por las tres etapas enteriores). Fronteras Abiertas 2008 15

16. Procesos y proyectos de la cooperación transfronteriza en América Latina • Procesos • Definición de las áreas fronterizas • Gestión compartida de las líneas fronterizas (aduanas) • Institucionalidad de las ZIF (estatutos especiales) • Proyectos: contenidos transfronterizos prioritarios: • Programación territorial • Gestión ambiental • Desarrollo económico local • Coordinación institucional (políticas, instrumentos y metodologías comunes) • Integración de las agendas sociales y culturales

17. Una experiencia concreta. El proyecto italiano IILA-CeSPI “Fronteras Abiertas”www.fronterasabiertas.org • Objetivo: Promover la cooperación trasnfronteriza en América Latina • Objetivo específico: Creación de una Red Interregional para la Cooperación Transfronteriza y la Integración Latinoamericana • Actividades principales: • Formación (pasantías, cursos on line, seminarios) • Información (página web, boletín, documentación) • Asistencia técnica (elaboración de proyectos, consultoría europea especializada) • Red de institutos e investigadores de estudios fronterizos • Constitución de un Grupo de parlamentarios de frontera

18. Las áreas de frontera prioritarias del proyecto Fronteras Abiertas • Área de frontera Ecuador–Perú (Provincias de El Oro, Loja y Zamora Chinchipe en Ecuador; Regiones de Lambayeque, Tumbes, Cajamarca y Piura en Perú) • Área de la triple frontera Chile-Bolivia-Perú (Regiones de Tarapacá y Arica Parinacota en Chile; Prefecturas de Oruro y La Paz en Bolivia; Regiones de Puno y Tacna en Perú) • Área de frontera del Golfo de Fonseca (Departamento de La Unión en El Salvador, Departamentos de Valle y Choluteca en Honduras, Departamento de Chinandega en Nicaragua). • Área de frontera Argentina–Brasil–Paraguay (Provincia de Misiones en Argentina, Estado de Paraná en Brasil, Departamento de Alto Paraná en Paraguay)

19. Criterios para la selección de las áreas fronterizas • Existencia de un marco institucional de integración regional (UNASUR, MERCOSUR, CAN, SICA) • Participación activa y consenso por parte de los gobiernos nacionales • Participación activa de las administraciones subestatales de las áreas de frontera • Condiciones socio-económicas que justifiquen la participación de la cooperación internacional (bajos índices de desarrollo humano) • Países y/o áreas prioritarias de la cooperación italiana • Adhesión de una o más regiones italianas al programa Fronteras Abiertas en las áreas de frontera identificadas • Existencia de voluntad y/o procesos de integración en marcha • Posibilidad de diálogo con otros proyectos de desarrollo transfronterizo

20. Área de frontera Ecuador–Perú

21. Área de la triple frontera Chile-Bolivia-Perú

22. Área de frontera del Golfo de Fonseca

23. Área de frontera Argentina–Brasil–Paraguay

25. Pasantías en Italia • Área de frontera: Ecuador/Perú • Participantes: 6 representantes de los gobiernos provinciales de El Oro y Loja (Ecuador) y de los gobiernos regionales de Piura, Tumbes, Cajamarca y Lambayeque (Perú) • Período: 31 de marzo – 24 de abril de 2008 • Regiones italianas: Piamonte y Toscana • Eje temático: El Turismo Responsable como eje de desarrollo económico local • Área de frontera: Bolivia/Chile/Perú • Participantes: 8 representantes de los Gobiernos Regionales de Arica Parinacota y Tarapacá, de la Asociación de Municipios Rurales de Tarapacá y Arica Parinacota (Chile), del Gobierno Regional de Tacna, del Municipio Provincial de Tacna y de la Asociación de Municipios Andinos de Tacna (Perú), de la Prefectura de Oruro y La Paz y de la Asociación de Municipios Aymaras sin Fronteras (Bolivia). • Período: 3 – 24 de junio de 2008 • Regiones italianas: Toscana y Provincia Autónoma de Bolzano • Eje temático: El Turismo Sostenible y la Valorización cultural como ejes de desarrollo económico local

26. Pasantías en Italia • Área de frontera: El Salvador/Honduras/Nicaragua • Participantes: 8 representantes del municipio de Chinandega y de las asociaciones de municipios AMUNICHI y AMUNORCHI (Nicaragua), del municipio de Choluteca y de las asociaciones de municipios MAFRON y del NASMAR (Honduras) y de las asociaciones de municipios ASINORLU y ASIGOLFO (El Salvador). • Período: 23 de junio – 10 de julio de 2008 • Regiones italianas: Lombardía • Eje temático: La gestión de residuos y preservación del Medio Ambiente.

27. Asistencia técnica y consultoría especializada Una parte relevante del trabajo del primer año se ha dedicado a mejorar la capacidad de diseñar proyectos de los socios locales. Fronteras Abiertas se propone como plataforma proyectual. El apoyo se ha concentrado en cuatro dimensiones: • diagnóstico del desarrollo territorial, teniendo en cuenta las diferencias, pero integrando las perspectivas y prioridades de cada país que comparte la frontera; • gobernanza territorial, tomando en consideración el papel de los actores públicos y privados que participan en las relaciones transfronterizas; • capacidad de formulación de proyectos, a través de un acompañamiento en la elaboración de proyectos de acuerdo a las normas y condiciones de los organismos multilaterales de cooperación; • elaboración de proyectos de desarrollo territorial para ser presentados a los donantes de la cooperación internacional.

28. Proyectos en la frontera Bolivia-Chile-Perú El área de la triple frontera Bolivia - Chile – Perú constituye el centro de la cultura aymara. Se trata de un área en la que ya se han realizado varias iniciativas de cooperación transfronteriza. El programa Fronteras Abiertas ha estimulado la participación activa de la Región Toscana y de la Provincia Autónoma de Bolzano en actividades centradas en el turismo sostenible. Los socios del programa Fronteras Abiertas en el área están realizando el Proyecto Recuperación, Fomento y puesta en valor del Patrimonio Cultural y Natural Aymara, financiado por el Programa Bienes Públicos Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El programa Fronteras Abiertas ha contribuido activamente a identificar y elaborar la propuesta. Por otro lado, Fronteras Abiertas ha construido una red de relaciones con instituciones nacionales, regionales y locales de los tres países, manteniendo un intercambio permanente con los diferentes actores del área fronteriza. En el seminario internacional sobre Integración transfronteriza de la tripe frontera entre Bolivia, Chile y Perú, que tuvo lugar el 10 y 11 de marzo 2008 en Tacna, Perú, se constituyó un Comité de Enlace del que forman parte los Ministerios del Exterior de los tres países, las prefecturas y las asociaciones inter-municipales de La Paz y Oruro (Bolivia), los gobiernos regionales y asociaciones ínter-municipales de Tarapacá y Arica Parinacota (Chile), el gobierno regional, la asociación ínter-municipal y el municipio de Tacna (Chile), la Alianza Estratégica ínter-municipal Aymaras sin Fronteras. Pre-proyecto con la Toscana sobre turismo sostenible

29. Proyectos frontera Golfo de Fonseca • El trabajo de Fronteras Abiertas en el área centroamericana del Golfo de Fonseca se lleva a cabo tomando en consideración los procesos de integración regional y en particular las prioridades definidas por los presidentes y los gobiernos de los tres países (Declaración de Managua de octubre 2007). El equipo de Fronteras Abiertas realiza encuentros periódicos con las Comisiones Presidenciales para el Golfo de Fonseca, coordinadas respectivamente por el Ministerio del Exterior de Honduras, por el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales de Nicaragua y por el Ministerio del Exterior de El Salvador en coordinación con el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales.

30. Proyectos frontera Golfo de Fonseca • Los municipios centroamericanos del Golfo de Fonseca se verán afectados desde el punto de vista social, económico y ambiental por los cambios que se producirán ligados a la construcción del nuevo puerto de La Unión (El Salvador), el cual, junto con Puerto Cortés (Honduras), representará una de las extremidades del corredor bi-oceánico entre Atlántico y Pacífico. Se trata por lo tanto de un área que necesita encarar problemas y encontrar mecanismos inter-institucionales de cooperación transfronteriza • La Región Lombardia (mediante el IReR) está dispuesta a proporcionar apoyo técnico y capacitación a los municipios del Golfo sobre desarrollo económico sostenible, gestión del ciclo de residuos y protección ambiental. Se están definiendo los contenidos de un proyecto centrado en el saneamiento ambiental y el desarrollo económico local, con el co-financiamiento del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (FOMIN/BID)

31. Proyectos en la frontera Ecuador-Perú • En el área Ecuador – Perú se han identificado como sectores prioritarios el turismo sostenible y la gestión de los recursos naturales. Un primer “valor agregado” del programa Fronteras Abiertas es la posibilidad de realizar pequeños proyectos translocales entre algunas áreas de Piemonte y esta área fronteriza. En concreto se observa la posibilidad de volver a abrir el museo del ferrocarril de Puerto Etem (Lambayeque, Perú) con la misma metodología utilizada para recuperar el antiguo ferrocarril Turín-Superga, o también la adopción de la perspectiva de gestión transfronteriza de algunos parques naturales (Ej. El Oro, Ecuador – Tumbes, Perú), sobre la base de la experiencia piamontesa en el proyecto Interreg que contribuyó a conformar el instituto del Parque de los Alpes Marítimos. También se presenta la posibilidad de valorizar el queso de calidad producido por la comunidad indígena de los Saraguros a través de la consultoría de los municipios piamonteses de Val Grana, los que han logrado colocar su queso Castelmagno entre las producciones italianas de excelencia. • Interés en la colaboración con la Corporación Andina de Fomento (CAF)

32. Proyectos en la frontera Argentina-Brasil-Paraguay • El área de frontera Argentina-Brasil-Paraguay se caracteriza por un desarrollo muy heterogéneo entre los países. Un aspecto muy significativo de esta área es que Brasil considera este espacio fronterizo como “proyecto piloto” de su política de cooperación transfronteriza. En este caso, el programa Fronteras Abiertas se involucra a partir de la invitación de Sebrae, la agencia pública para el desarrollo económico local, y de FOMIN-BID para participar en el proyecto Fronteiras do Brasil. Centro do Geração y Transferência de Tecnologia das MPE’s no MERCOSUL. Se trata de un proyecto de apoyo a las micro y pequeñas empresas de los tres países, que trabajará en sinergia con el programa Fronteras Abiertas. Los socios internacionales interesados son: la AECID, la Región Lombardía y la Región Friuli Venecia Giulia. • Proyecto Profronteira Brasil-Argentina • Proyecto de piscicultura Argentina-Paraguay

33. Acciones directas en las áreas de frontera • Además de las actividades de construcción de la red, formación e intercambio, el programa Fronteras realiza acciones directas en las áreas de frontera. Se trata de intervenciones de impacto inmediato: durante el primer año se han financiado algunas acciones dirigidas a fortalecer los vínculos transfronterizos y sentando las bases para aumentar el número de proyectos de cooperación internacional descentralizada. • En la región transfronteriza Ecuador-Perú se ha brindado apoyo a la ampliación un centro de salud ubicado en el lado peruano de la frontera (provincia de San Ignacio, Región de Cajamarca). Por lo menos un cuarto de los usuarios son de la vecina provincia ecuatoriana de Zamora Chinchipe. • En la región aymara entre Perú, Chile y Bolivia se apoya un plan de formación y asistencia técnica itinerante a lo largo de la frontera, para el mejoramiento de la producción, la elaboración y la comercialización del cuero y lana como subproductos de los camélidos.

34. Acciones directas en las áreas de frontera • Finalmente, en el área centroamericana del Golfo de Fonseca se ha apoyado a las asociaciones de municipios del área para que fortalezcan su propia red transfronteriza. En particular se están instalando en cada sede de las asociaciones algunas computadoras, garantizándoles la conexión Internet y la suscripción del primer año. • En la página web del programa Fronteras Abiertas se abrirá muy pronto una sección específica (intra-net) para el área del Golfo de Fonseca, que funcionará como plataforma para el intercambio de informaciones y la preparación de iniciativas comunes.