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Marie LLORENTE. Stratégies d’acteurs et choix public-privé en aménagement urbain. Club Aménagement – 22 mai 2014. Les deux temps de l’intervention. Présentation du cadre d’analyse des modalités organisationnelles de l’aménagement urbain :
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Marie LLORENTE Stratégies d’acteurs et choix public-privé en aménagement urbain Club Aménagement – 22 mai 2014
Les deux temps de l’intervention • Présentation du cadre d’analyse des modalités organisationnelles de l’aménagement urbain : • Question traitée et finalité opérationnelle de la recherche-développement (réalisée en partenariat avec T. Vilmin - LogiVille) • Présentation simplifiée de la grille d’analyse • Illustration et enseignements à partir d’études de cas d’aménagement négocié
Cadre général : les stratégie d’aménagement des communes • Laisser faire : le diffus (marché foncier). • Encadrer les acteurs: contraintes juridiques et financières imposées aux acteurs pour inciter à la mutation du tissu (« incitation réglementaire » à travers le PLU). • Négocier avec les acteurs (triangle): Projet plus conséquent, porté par opérateurs privés (ou publics en risque propre), sous-tendu par un contrat (concession d’aménagement-ZAC, PUP) sur finance et programme, parallèlement à la modification du droit des sols. • L’aménagement public : la puissance publique fabrique le foncier équipé. Source : T. Vilmin, 2008, « L’aménagement urbain en France, éd, du CERTU
Un niveau d’intégration des opérateurs variable selon la filière d’aménagement Source : Llorente Vilmin, Etudes foncières n°153.
Enjeux, finalité et méthode de la recherche-développement Questions : • Peut-on objectiver le choix de la méthode d’aménagement publique ou privée sur des critères économiques et non pas idéologiques ? • Quand recourir au laisser-faire à travers le marché, à la « hiérarchie » publique (forme organisationnelle la plus intégrée) ou à des formes intermédiaires adossées à des contrats de longue durée (« hybrides ») ? • Peut-on apporter des recommandations en termes de montages contractuels pour la réalisation d’un aménagement « durable » ? Méthodologie et finalité : • Bâtir une grille d’analyse à partir d’un cadre théorique pertinent • La mettre à l’épreuve sur différentes études de cas suivies dans la durée • Outiller les opérateurs urbains
Cadre d’analyse mobilisé : la nouvelle économie institutionnelle L’hypothèse centrale : L’arrangement le plus efficace (marché, forme hybride ou hiérarchie) est celui qui minimise à la fois les coûts de production et les coûts de transaction, dans un cadre institutionnel donné. Qu’est-ce qu’une transaction ? • Une transaction est un transfert de droit (d’usage, de propriété, administratif, etc.) entre deux unités technologiquement séparables. Toute transaction engendre des coûts. Le concept de Coûts de transaction : ce qu’il en coûte de réaliser la transaction • Coûts de coordination entre les agents impliqués dans un échange et coût de recherche d’un partenaire • Coûts d’élaboration d’un accord et des garanties qui l’accompagnent (pénalités, garanties, sanctions…) • Coûts de négociation des contrats • Coûts liés au contrôle, au suivi de l’exécution des contrats • Coûts d’adaptation et de renégociation… L’équivalent économique des frictions dans les systèmes physiques • Ces coûts dépendent des attributs des transactions en jeu qui font l’objet d’une analyse systématique dans les études de cas.
Organisation d’une transaction Organisation interne de la transaction au sein d’uns structure unique(opérateur intégré public ou privé) Organisation par le marché : accord de court terme (cas du diffus) Système des prix Forme hybride (contrat de longue durée type concession d’aménagement) Entreprise (hiérarchie) A B B A
Déclinaison des attributs des transaction • 1- Spécificité des actifs de l’aménagement (complexité) Plusieurs types : • Foncier(non transportable, pollution, morcellement, nb de propriétaires, occupation illégale…) = spécificité de localisation / (poste dépense du bilan en général le plus élevé) • Équipements (infrastructures non redéployables, enjeu de phasage) = spécificité physique (poste dépense) • Programme (types et formes des logements/recettes du bilan, locaux d’activité, des espaces publics…) = spécificité liée à la dimension « d’intérêt général », qualité urbaine, etc. • Capital humain (niveau d’expertise et de compétence élevé) Notion d’investissement durable, non-redéployable. Plus la spécificité des actifs est forte, plus on cherchera à sécuriser l’investissement associé à travers l’arrangement. La spécificité des actifs lie les contractants (effet de « lock-in » car une rupture de la relation serait très coûteuse) : dépendance bilatérale ou « jeu de la barbichette ».
Attributs des transactions (suite) • 2. L’incertitude • Deux sources différentes = incertitude due à des perturbations exogènes non prévisibles et incertitude comportementale ou stratégique • Juridique (risque de contentieux, surtout en ZAC aux stades aménagement, PC, DUP/expro) - Economique (conjoncture, visibilité commerciale) - Politique (changements d’orientations) - Réglementaire (évolution des textes) - Institutionnelle (estimation France domaine) • Comportementale (opportunisme, asymétrie d’info.) • L’incertitude est corrélée à la durée de l’opération et à la complexité de la transaction.
Attributs des transactions (et fin) • 3. La fréquence : • C’est l’espérance pour un opérateur d’intervenir à nouveau sur un territoire donné. • Cet attribut n’est pas le plus discriminant dans le cas de l’aménagement urbain ; toutefois, l’espérance de revenir dans une collectivité peut être un levier pour limiter le risque de comportement opportuniste. • Permet d’actionner le levier de la réputation.
Etudes de cas Forme hybride : urbanisme négocié • ZAC de La Riche (Icade) • ZAC des Hauts de Joinville (Eiffage)
Etude de cas : ZAC du Plessis – Botanique Ville de La Riche
LA ZAC DU PLESSIS-BOTANIQUE DANS LA VILLE ET L’AGGLOMÉRATION
Présentation Une opération longue (concession d’aménagement de 12 ans) ZAC multi-site : 3 secteurs (Nord, centre, sud) de 15,5 ha Programme initial 120 000 m² SHON dont : - 85 200 m² de logements (dont 15% environ de logements locatifs sociaux) - 5 300 m² de commerces, activités diverses et logements spécialisés en RDC) - 4300 m² de bureaux • - 5300 m² d’équipements publics • - 20000 m² d’équipement universitaire
Un foncier hyper spécifique • Maîtrisé seulement à 15% par la commune, multiplicité de propriétaires • Des coups partis (opération Bouygues) qui fixent des prix de référence élevés : incertitude avec les Domaines • Des aléas qui surviennent ex-post : • Pollution révélée par les études d’Icade : surcoût à l’acquisition des terrains • Constructibilité déjà déterminée (NA à règlement), programme fixé par étude préalable, mais révision du Sdage hausse les contraintes du PPRI en vigueur : perte de constructibilité négociation ville – aménageur = compensation (avenant 1) • Avenant 1 : modif. Prog. équipements publics // pas de délégation de l’expropriation à Icade // la Ville renonce à la garantie d’achèvement
Parti d’aménagement : actif aménagement spécifique • Trame viaire à reconstituer = création de 5 nouvelles voies (av. P. Mendès France) + 1 place • Principe de surélévation des voies dans le secteur centre (PPRI) ; Imperméabilisation des limitée aux emprises de voirie ; noues, etc. • Enjeu du phasage des équipements Ilôts existants Ilôtsprojetés
Un programme mixte Implantation commerces, activités et services en Rdc , principalement autour de la place des maraichers ; autres pieds d’immeubles affectés au stationnement (logement impossible selon nouveau SDAGE et futur PPRI).
Programmemixte 175 logements sociaux répartis sur l’ensemble de la ZAC, en 5 ou 6 lots, avec différentes typologies
Attributs des transactions • Spécificité des actifs forte : • - foncier très morcelé localement, pollué et nombreux propriétaires • - aménagement selon trame viaire à compléter et à reconstituer + phasage délicat (spécificité temporelle) • - programme mixte avec de fortes contraintes (PPRI) • Incertitude forte : • - corrélée à la durée de l’opération et au risque de retournement conjoncturel • - liée à la difficile anticipation des prix fonciers par les Domaines (impact de l’environnement institutionnel) • - en revanche, incertitude politique faible et attractivité commerciale du site • Fréquence des transactions faible
Gouvernance et outils • Traité de concession (procédure de ZAC) : • - contrat de longue durée (12 ans) : permet d’assurer la continuité de la relation contractuelle • - contrat formel qui sécurise l’aménageur comme la collectivité, mais nécessairement incomplet (rationalité limitée) renégociation(s) quasi incontournables, mais génère des coûts de transaction importants, car contrat très rigide • - la dépendance bilatérale reste limitée tant que les acquisitions foncières (et a fortiori les investissements) ne sont pas réalisés ; cela confère une marge de manœuvre théoriquement plus importante à l’aménageur (possibilité de retrait).
Observations • Les évènement survenus dans la vie du contrat de concession montrent sa vulnérabilité et par conséquent le non-alignement avec les transactions en jeu. • L’actif foncier est le plus spécifique et apparait clairement comme l’attribut le plus discriminant du choix organisationnel. On note d’ailleurs une intégration progressive côté collectivité, qui porte in fine la maîtrise foncière (suite avenant n°1). • Un partage des risques « logique » : l’aménageur porte le risque commercial, la collectivité ceux afférents à l’incertitude réglementaire
Etude de cas : ZAC des hauts de Joinville Ville de Joinville le Pont
ZAC des Hauts de Joinville Le contrat : • traité de concession d’une durée de 10 ans • signé en février 2008 • avenant en 2009, suite au changement de majorité municipale (légère modification du programme et renégociation de l’équilibre économique de la ZAC) Programme initial: • 35 000 m² de plancher de logements, dont 10% de logements sociaux, une résidence étudiante (environ 60 logements) et des activités de service. • 5000 m² de surface de plancher de commerces. • Equipements publics : parc urbain de 3000 m², requalification des voies et espaces existants, centre sportif et culturel, crèche, relais d’assistantes maternelles. • Exigences fortes en termes de DD
Un foncier modérément complexe • Politique foncière héritée (DPUR) qui a permis de réaliser des acquisitions pré-opérationnelles • Foncier maîtrisé à 30% environ par la commune • Foncier relativement simple : pas de pollution ou autre aléa susceptible de ralentir le chantier • Rachat des terrains au fur et à mesure par l’aménageur : acquisitions de l’ilot C plus complexes (prévues sur 2014) • DUP censée figer les prix de référence du foncier • Commerces à reloger
Attributs des transactions • Spécificité des actifs forte : • - foncier moyennement complexe • - aménagement selon trame viaire existante, mais réaménagement spécifique (rue de Paris), espaces publics et équipements publics spécifiques + volet DD très exigent • - programme mixte et volet commercial très spécifique • Incertitude faible : • - incertitude commerciale faible : quartier attractif • - incertitude juridique modérée : deux recours • - incertitude politique faible • - incertitude technique qui affecte le coût des équipements de superstructure • Fréquence des transactions faible
Gouvernance et outils • Traité de concession (procédure de ZAC) : • - contrat de longue durée (10 ans) : permet d’assurer la continuité de la relation contractuelle ; un avenant au changement de majorité qui n’a pas modifié de manière substantielle l’économie du contrat • - contrat formel qui sécurise la collectivité comme l’aménageur ; • incomplétude contractuelle minimisée au maximum par la collectivité (assistance notariale) • contient des modalités de contrôle et d’incitations fortes sur l’aménageur (séquestre de 10% du montant des travaux d’équipements publics en cas de non respect des obligations en matières de DD et de 5% de la charge foncière sur les constructions ) • - la dépendance bilatérale : les coûts pour les deux parties en cas de rupture contractuelle seraient très importants
Observations • « L’alignement » est réalisé entre les attributs des transactions et l’arrangement organisationnel : choix du mode hybride relativement intégré côté aménageur. • Organisation verticale (amont-aval) qui lui permet de prendre en charge la spécificité des actifs. Peut ainsi alimenter les sociétés du groupe en supports foncier pour la promotion immobilière. • Pilotage fort par la collectivité • Les points de vigilance non traités dans le contrat : • La prise en charge des éventuelles dépenses de contentieux • La part des MOE d’opérations que peut prendre l’architecte en chef (éviter d’être juge et partie) • La proportion maximale de charges foncières que l’aménageur peut céder aux promoteurs de son groupe
Enjeux autour de la forme hybride (aménagement négocié) Spécificité des actifs et incertitude sont les attributs les plus significatifs pour l’aménagement urbain : transaction complexe et de long terme. => Double enjeu : assurer la continuité de la relation contractuelle (sécurité) et l’adaptabilité (flexibilité) • Sécuriser la relation contractuelle : préciser les devoirs et obligations de chacun (classique), prévoir des engagements crédibles, à même de réduire les pbs pouvant survenir après la signature. • Mais l’essentiel est surtout de prévoir la manière dont on va faire évoluer la relation contractuelle, pour favoriser son adaptation à l’environnement changeant : il faut pouvoir assurer la flexibilité du contrat pour répondre aux besoins d’adaptation. Suppose de continuer à investir dans la relation, pour créer un véritable partenariat (suivre, contrôler, piloter).
Enjeux de la contractualisation • Ex-ante (avant la signature du contrat) : nécessite de chercher à réduire les asymétries d’information (côté collectivité comme opérateur) et les asymétries de compétences pouvant exister entre les acteurs permettre dans une phase ultérieure de renégocier le contrat avec des pouvoirs de négociation les + équilibrés possibles. • Jouer sur les différents paramètres pouvant réduire ces asymétries tels que la réputation, la perspective de renouer un contrat, etc. • Ex-post : la collectivité ne doit pas « abandonner » aux opérateurs l’exécution, elle doit investir dans le suivi et le contrôle, pour nouer un véritable partenariat.
