Le novità in materia di conclusione del procedimento amministrativo a cura di Carmen Iuvone

1. Convenzione tra la Regione Siciliana - Dipartimento Istruzione e Formazione Professionale e FormezPA POR FSE 2007 - 2013 Regione Siciliana - Asse VII “Capacità Istituzionale” Progetto: AZIONI DI SISTEMA PER LA CAPACITÀ ISTITUZIONALE Linea di progetto - DIPARTIMENTI REGIONALI - Attività a sostegno dei processi di riforma “Laboratorio a supporto delle attività dei Nuclei Ispettivi Interni della Regione Siciliana”. Le novità in materia di conclusione del procedimento amministrativo a cura di Carmen Iuvone Palermo 21-22 ottobre 2013

2. Il” fattore tempo” come bene della vita la cui lesione può dar luogo a risarcimento:le previsioni della legge n. 69 del 2009. • La legge n. 69 del 2009 Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione,la competitività nonché in materia di processo civile, ha disposto importanti misure dirette a ridurre i tempi di conclusione dei procedimenti e a rafforzare la garanzia della loro effettività. • Sono stati previsti (art. 2- bis L.n.241 del 1990): termini certi di conclusione dei procedimenti;responsabilità dell’amministrazione - danno da ritardo- per l’inosservanza del termine finale di conclusione del procedimento. Sull’implementazione si rinvia a:Formez Pa, L’attuazione nelle Regioni e negli enti locali della legge n. 69/2009 ,novembre 2011n.32

3. Natura ordinatoria del termine di conclusione del procedimento: la recente giurisprudenza. Per costante giurisprudenza amministrativa il termine di conclusione del procedimento ha natura meramente ordinatoria, salvo che una norma non disponga specificamente nel senso della perentorietà. La ragione di tale consolidato principio risiede nel fatto che la funzione di cura degli interessi pubblici non è soggetta a scadenze o sospensioni temporali di sorta stante la sua naturale persistente immanenza (Consiglio di Stato,VI sezione, n.6568 del 2012).

4. Il provvedimento tardivo non è di per sé illegittimo. • Sono correlate all’inosservanza del termine finale: • conseguenze significative sul piano della responsabilità civile dell’amministrazione (cosiddetto danno da ritardo); • legittimazione dei soggetti interessati ad attivare la tutela giurisdizionale contro l’inerzia o il silenzio dell’amministrazione.

5. Consiglio di Stato Sez.IV decisione n. 4847 del 2013: • “Secondo l’unanime giurisprudenza il decorso del termine previsto per la conclusione del procedimento non consuma il potere della amministrazione di provvedere sia in senso satisfattivo per il destinatario dell’atto finale del procedimento medesimo, sia in senso a lui negativo, sia ancora mediante un atto interlocutorio, il quale ultimo comunque sostanzia l’esercizio di una potestà decisoria dell’Amministrazione medesima e,dall’altro che, per altrettanto costante giurisprudenza, avuto riguardo alla generalità del principio sancito dall’art. 152, comma 2, cod.proc, civ. traslabile in via analogica anche ai procedimenti amministrativi, il termine per la conclusione di questi ultimi assume natura meramente acceleratoria (e quindi intrinsecamente ordinatoria) in difetto di una espressa previsione in ordine alla loro perentorietà”.

6. Il decreto legge n. 5 del 2012: “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e sviluppo”. • Le novità in materia di procedimento amministrativo del Decreto legge n. 5 del 2012, c.d. Semplifica Italia,con le modifiche introdotte dalla legge di conversione n.35 del 2012. • Si prevedono ulteriori misure volte a rafforzare il rispetto dei termini di conclusione del procedimento: • l’art.1(comma 1) Modifiche alla legge 7 agosto 1990, n. 241 in materia di conclusione del procedimento e poteri sostitutivi, ha aggiunto i commi 9 bis – 9 quinquies,all’art. 2 della L.241/1990.

7. La previsione dei poteri sostitutivi in caso di mancato rispetto del termine (art. 2, commi 9 bis,9 ter,9 quater e 9 quinquies della legge n. 241 del 1990). Il comma 9 bis,dispone che l’organo di governo individua,nell’ambito delle figure apicali dell’amministrazione,il soggetto cui attribuire il potere di sostituirsi al dirigente o al funzionario inadempiente. Nel caso in cui l’organo di governo ometta di provvedere a tale nomina, il potere sostitutivo si considera attribuito a soggetti ex lege individuati: dirigente generale o, in mancanza, dirigente preposto all’ufficio o in mancanza funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione.

8. Circolare del Ministro per la Pubblica Amministrazione e la semplificazione n. 4/12 del 10 maggio 2012. • Chiarimenti in ordine all’applicazione dell’art 2 L.7 agosto 1990, n. 241,nel testo modificato dall’art. 1 d.l. 9 febbraio 2012, n. 5. • “L’organo di governo può individuare un solo soggetto al quale attribuire poteri sostitutivi. Soltanto nel caso in cui l’organo di governo ometta di provvedere a tale nomina, il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o, ancora, in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione.

9. La circolare ministeriale “ Depone in tal senso innanzitutto la portata letterale della norma, che induce a concludere che solo a fronte dell’omessa individuazione del soggetto al quale conferire poteri sostitutivi questi ultimi siano attribuiti a più soggetti ex lege individuati. Ma è anche la ratio sottesa alla novella che conferma tale conclusione e cioè responsabilizzare il vertice e assicurargli la cognizione di tutti i casi in cui non è stata rispettata la tempistica per chiudere i singoli procedimenti, evitando la frammentazione delle notizie”.

10. Art.2, comma 9-bis • Per ciascun procedimento, sul sito internet istituzionale dell’amministrazione è pubblicata, in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella homepage, l’indicazione del soggetto a cui è attribuito il potere sostitutivo e a cui l’interessato può rivolgersi ai sensi e per gli effetti del successivo comma 9-ter. “Tale soggetto, in caso di ritardo, comunica senza indugio il nominativo del responsabile, ai fini della valutazione dell’avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordinamento e, in caso di mancata ottemperanza alle disposizione del presente comma, assume la sua medesima responsabilità oltre a quella propria”

11. Poteri sostitutivi: modalità di esercizio. • Congrua pubblicità deve essere data anche ai nominativi di coloro individuati dalla norma come titolari del potere sostitutivo, in caso di omessa indicazione da parte dell’organo di governo (dirigente generale o, in mancanza, dirigente preposto all’ufficio o, ancora,in mancanza funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione). • Detto adempimento risulta indispensabile per dare corretta attuazione alla novella del 2012 che rimette al privato interessato l’onere di sollecitare, con una propria richiesta, l’esercizio del potere sostitutivo

12. Potere sostitutivo: modalità di esercizio (comma 9-ter). Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento il privato può, infatti, rivolgersi al titolare del potere sostitutivo perchè, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto per l’adozione del provvedimento, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o nominando un Commissario. La ratio della previsione è di rendereeffettivo il rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti.

13. Ulteriori adempimenti • Il comma 9 quater dell’art. 2 legge n. 241 del 1990, dispone che il soggetto al quale è stato assegnato il potere sostitutivo, entro il 30 gennaio di ogni anno, deve comunicare all’organo di governo i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti nei quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge o dai regolamenti. L’attuazione della disposizione deve avvenire senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica • Si tratta di un adempimento che assume connotato di notevole importanza, perché consente di monitorare i settori nei quali è più frequente il mancato rispetto dei termini di chiusura del procedimento..

14. Comma 9- quinquies • La legge dispone che in tutti i provvedimenti adottati su istanza di parte, ove non siano rispettati i termini per la conclusione del procedimento deve essere indicato, oltre al termine di legge o di regolamento, quello effettivamente impiegato per il rilascio del provvedimento stesso. La norma efficacemente prevede, dunque, l’obbligo per le amministrazioni di individuare un soggetto cui attribuire poteri sostitutivi in caso di mancato rispetto dei termini, introducendo così una sorta di garante di ultima istanza della celerità delle procedure (Cerulli Irelli).

15. La responsabilità per la tardiva emanazione del provvedimento. • L’art. 1 del decreto legge n. 5 del 2012 ha riformulato il comma 9 dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 in merito alle sanzioni a carico del dirigente e del funzionario che hanno omesso di adottare il provvedimento o che lo hanno adottato in ritardo. • La responsabilità dei pubblici funzionari “la mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”.

16. Il recepimento della novella legislativa a livello regionale. La Regione Toscana ha recepito la novella legislativa con la l.r. 14 marzo 2013,n.9 di modifica e integrazione della l.r. n. 40 del 2009 recante Norme sul procedimento amministrativo, per la semplificazione e la trasparenza dell’attività amministrativa. Articolo. 11 quater – Procedimento per l’esercizio dei poteri sostitutivi dispone: “1.In caso di inutile decorso del termine per l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, l’interessato può richiedere l’esercizio del potere sostitutivo ai sensi dell’articolo 2,comma 9 ter della l.241/1990

17. 2.L’interessato,non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, presenta al responsabile della correttezza o all’ufficio relazioni con il pubblico (URP) della Regione, istanza per ottenere il provvedimento conclusivo. • 3.In caso di presentazione dell’istanza all’URP, questo provvede alla trasmissione al responsabile della correttezza competente.4.Il responsabile della correttezza acquisisce elementi istruttori e invita il responsabile del procedimento a provvedere entro un termine e, in caso di sua ulteriore inerzia, dispone l’esercizio dei poteri sostitutivi e adotta l’atto.5.Il procedimento per l’esercizio dei poteri sostitutivi è concluso entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto per la conclusione del procedimento”.

18. La legge anticorruzione 6 novembre 2012 n. 190 Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” • Art. 1, comma 38 :modifiche art. 2 comma 1 L. n. 241 del 1990: Se ravvisano la manifesta irricevibilità,inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”. • Viene previsto un meccanismo espresso di conclusione del procedimento che segua a istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata

19. Il decreto legge n. 69 del 2013, convertito con modificazioni dalla legge n.98 del 2013, • Il provvedimento,cd.decreto del Fare,contiene numerose misure di semplificazione che, in coerenza con gli impegni assunti in sede europea, sono finalizzati a ridurre i costi burocratici, a contribuire a rimettere in moto gli investimenti e ad agevolare la ripresa in settori chiave quali l’edilizia. • Sono previsti anche interventi di carattere generale indispensabili per dare certezza ai tempi di conclusione delle pratiche

20. Il provvedimento introduce un indennizzo automatico e forfetario a carico della PA in ritardo nella conclusione dei procedimenti amministrativi. • L’amministrazione inadempiente paga una sanzione “a favore” dell’utente. • La ratio della disposizione è quella di favorire un maggiore impegno ad assicurare la certezza dei termini di conclusione dei procedimenti. • La disposizione è immediatamente operativa per le domande riguardanti l’avvio e l’esercizio dell’attività di impresa, presentate successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge n. 69 del 2013.

21. Come si fa a chiedere l’indennizzo:art. 28 comma 2. “ Al fine di ottenere l’indennizzo, l’istante è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Nel caso di procedimenti in cui intervengono più amministrazioni, l’interessato presenta istanza all’amministrazione procedente che la trasmette tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dell’amministrazione responsabile del ritardo. I soggetti di cui all’art. 1, comma 1-ter, della medesima legge individuano a tal fine il responsabile del potere sostitutivo”.

22. Nel caso in cui anche il responsabile del potere sostitutivo non provveda ad emanare il provvedimento nel termine oppure non liquidi l’indennizzo, l’interessato può proporre ricorso al giudice amministrativo. In tal caso il contributo unificato è ridotto alla metà. La condanna dell’amministrazione è comunicata alla Corte dei Conti al fine del controllo di gestione sulla Pubblica Amministrazione e al titolare dell’azione disciplinare verso i dipendenti pubblici interessati dal procedimento amministrativo.

23. L’applicazione • L’indennizzo può essere richiesto all’amministrazione responsabile del ritardo solo per le domande per l’avvio o l’esercizio dell’attività d’impresa presentate dopo l’entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge n. 69. • Nel caso di procedure complesse, nelle quali intervengono più soggetti pubblici, è l’amministrazione responsabile del ritardo a pagare l’indennizzo.

24. Prima sperimentazione • Le disposizioni in materia di indennizzo si applicano in via sperimentale e dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge, ai procedimenti amministrativi relativi all’avvio e all’esercizio dell’attività di impresa iniziati successivamente alla medesima data di entrata in vigore. • Entro 18 mesi, sulla base di un monitoraggio relativo all’applicazione della norma, con un regolamento emanato sentite le Regioni e i Comuni, verrà stabilita la conferma dell’indennizzo, la sua rimodulazione anche con riguardo ai procedimenti amministrativi esclusi o la cessazione delle relative disposizioni.

25. La disciplina dell’indennizzo automatico per il ritardo nella conclusione del procedimento: alcuni casi applicativi. • Regione Toscana l.r. n. 40 del 2009 Legge di semplificazione e riordino normativo 2009, come modificata dalla l.r. n. 9 del 2013 – art. 16 Indennizzo per il ritardo nella conclusione dei procedimenti; • Regione Umbria,l.r. n.8 del 2011 Semplificazione amministrativa e normativa dell’ordinamento regionale e degli enti locali territoriali – art. 23 Indennizzo da ritardo; • Friuli Venezia Giulia Proposta di legge n. 203 del 2012”Norme urgenti per l’accelerazione dei procedimenti amministrativi. Modifica della legge regionale 20 marzo 2000,n.7”

26. L’attuazione nella Regione Siciliana LR 5 aprile 2011, n. 5 Disposizioni per la trasparenza, la semplificazione,l’efficienza,l’informatizzazione della pubblica amministrazione e l’agevolazione delle iniziative economiche. Disposizioni per il contrasto alla corruzione ed alla criminalità organizzata di stampo mafioso. Disposizioni per il riordino e la semplificazione della legislazione regionale. La legge ha modificato l’art.2 della legge regionale n.10 del 1991 profondamente innovando la disciplina dei termini di conclusione del procedimento.

27. I Nuclei Ispettivi Interni Il comma 4 bis dell’art. 2 della L.R. n. 10 del 1991, come introdotto dall’art. 2 della L.R. n. 5 del 2011, prevede che . “ Nell’ipotesi di mancata conclusione del procedimento entro il termine previsto devono essere motivate le ragioni del ritardo. Ai fini della verifica di quanto addotto a giustificazione del mancato rispetto del termine, la pubblica amministrazione costituisce nuclei ispettivi interni”.

28. Circolare dell’Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica n.1/GAB del maggio 2011. • “Linee guida per l’attuazione dell’art.2 della legge regionale 5 aprile 2011 n.5”,concernenti tutti i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni regionali e degli enti,istituti e società sottoposti a controllo, tutela e/o vigilanza delle stesse. • Art. 2 individua, con disposizione innovativa, nella fonte giuridica regolamentare lo strumento attraverso cui le amministrazioni possono fissare termini di conclusione del procedimento diversi da trenta giorni.

29. Piano regionale per la semplificazione amministrativa e normativa 2012. Adottato dalla Regione Siciliana con la deliberazione n. 209 del 21 giugno 2012, definisce una articolata attività di semplificazione amministrativa, di riassetto normativo, di delegificazione e di miglioramento della qualità della regolazione. Revisione e un aggiornamento con cadenza biennale dei procedimenti amministrativi e della relativa mappatura nonché dei regolamenti adottati ai sensi dei commi 2 bis e 2 ter della l.r. n. 10 del 1991. I Nuclei Ispettivi Interni: competenze e funzioni.

30. Trasparenza dell’azione amministrativa e attività dei nuclei ispettivi interni. La legge n. 190 del 6.11.2012 - Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. Art. 1, comma 9 lett. d) L. n. 190 del 2012 - attività di monitoraggio del rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti.

31. L’attuazione regionale Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica e del Personale, circolare prot. N.PG/2013/51024 del 4.4.2013: Trasparenza dell’azione amministrativa regionale – Rispetto dei termini procedimentali. Monitoraggio – Attività nuclei ispettivi interni. Definizione di modelli operativi comuni nell’ambito dell’Amministrazione regionale per l’attività di monitoraggio del rispetto dei termini procedimentali e della connessa attività dei nuclei ispettivi interni.