谢剑 博士 高级环境专家 世界银行 2012 年 4 月

1. 谢剑博士 高级环境专家 世界银行 2012年4月 固体废物管理与低碳城市 Municipal Solid Waste Management and Low-Carbon Cities in China

2. 概述 挑战：有效地管理不断增长的固体废物量，减少污染排放， 出路：固体废物综合管理 优化管理，实现低碳 利用碳市场为固体废物管理项目融资 建议及结论 The World Bank 主要内容

3. 概 述 3

4. 概 述 固体废物产生的碳排放一般占总量的5-10%。如果考虑全过程份额会更大。本节介绍城市固体废物管理，以及采用综合管理原则寻找可能的解决方案。 固体废物综合管理就是让所有主要利益攸关方参与其中，并解决固体废物管理系统的各方面的问题，包括机制、财政、监管、社会和环境等方面。 改进固体废物管理能够从多方面减少温室气体排放，该领域所需投资的一部分也可以通过碳市场和采用碳排放权交易机制（如里约热内卢正在制定的碳排放权交易机制）筹集。目前，中国正讨论就碳市场和碳排放权交易机制开展试点。 参照了世界银行在中国和其它国家固体废物管理的经验，以及一份对中国废物管理实践的分析报告（世界银行，2005） 。该报告对中国的固体废物量进行了测算，以便政府做出规划和分配资源，同时也提出了固体废物管理方面的一般性建议。 The World Bank

5. 主要挑战：有效地管理不断增长的固体废物量，减少污染排放主要挑战：有效地管理不断增长的固体废物量，减少污染排放 5

6. The World Bank 主要挑战：有效地管理不断增长的固体废物量，减少污染排放 • 中国目前面临的挑战之一是如何有效地管理不断增长的垃圾量:2005年，中国产生了约2亿吨城市固体废物；预计到2030年，年产生量将至少达到5.85亿吨。 • 到2030年，中国的垃圾管理服务若要达到经合组织国家水平，估计每年在这方面的开支将达到约770亿美元，其中一半用于垃圾收集，另一半用于垃圾处理。 • 固体废物管理不当会污染地下水和地表水，加重空气污染，招引老鼠和蚊子等疾病媒介，从而对公众健康产生不利影响。 • 此外，未得到收集管理的垃圾也会损害城市形象，令人生厌。

7. The World Bank 城市固体废物 城市居民要比农村居民多制造2到3倍的垃圾（Hoornweg 和Thomas，1999） • 一方面是城市经济活动造成的，比如商业、工业和机构活动， • 另一方面城市居民平均收入高于农村居民，因此消费水平也更高。

8. 2030年中国城镇地区城市固体废物（5.85亿吨）构成预测2030年中国城镇地区城市固体废物（5.85亿吨）构成预测

9. The World Bank 市政固体废物只占所产生垃圾总量的一小部分 中国主要把城市固体废物分为三类：市政垃圾、工业垃圾和有害垃圾。 • 市政垃圾一般包括居民、机构、商业、街道清扫所产生的垃圾以及工业中的非加工垃圾。在一些情况下，建筑垃圾和拆建垃圾也包括在内，而且这类垃圾对垃圾产生量会产生巨大影响，尤其是在经济高速增长、建设活动活跃的时期。 • 工业垃圾通常限于加工垃圾，也就是在加工制造过程中产生的副产品。2002年，中国共产生了10亿吨工业垃圾（是城市固体废物量的5倍，而且该估测数据可能还被低估了）。这些工业垃圾通常不进入城市垃圾流，因为往往要求工业企业在环境保护部门的监督下自行处理垃圾。 • 有害垃圾通常指的是在制造过程中产生的有害工业垃圾、医用垃圾、居民、机构和商业企业的少量有害垃圾，也包括偶尔产生的少量放射性废物。

10. The World Bank 当前垃圾处理实践造成的温室气体排放 通过填埋和焚烧对其进行处理都是温室气体排放的重要来源: • 填埋 • 固体废物中的有机废物在分解时会产生垃圾填埋气 ， 50%为甲烷。 • 甲烷是温室气体的一种，其对全球变暖的影响可能是二氧化碳的21倍。 • 人类活动造成的甲烷释放为温室气体排放的15%。而12%以上是从垃圾处理中产生的。甲烷是第四大非二氧化碳温室气体来源。 • 焚烧 • 焚烧产生的温室气体排放量基本相同或者更多。还会产生有害气体。

11. 人均垃圾产生量和温室气体排放量

12. The World Bank 未来的趋势 • 当前中国垃圾产生和管理的很多趋势与全球趋势是一致的。 • 随经济和生活水平的增长，垃圾（人均和总量）的增加是不可避免的，但可能出现各种不同的情况。 • 在过去五年中，中国城市固体废物的增长量接近“高”情境，而且垃圾规划部门预计人均垃圾产生量可能会达到约1.8-2公斤/人/日（属于全球最高水平之一）。（美国日本的情况） • 社会态度和购买习惯被认为是造成这一高产生量的主要原因。

13. 中国城市居民垃圾产生量预测（2005年）

14. 出路: 固体废物综合管理 14

15. The World Bank 出路：固体废物综合管理 • 固体废物综合管理（ISWM）是一种让所有主要利益攸关者参与规划固体废物管理体系组成要素的方式，囊括从垃圾的产生到垃圾最终处理的全过程，包括垃圾减量、循环利用、复用和资源回收等各个环节。 • 固体废物综合管理也处理一个体系各方面的问题，包括制度、财务、监管、社会和环境问题（Van der Klundert和Anshutz，2001）。

16. 垃圾管理金字塔式架构

17. The World Bank 金字塔式垃圾处理方式优点 • 减少需要运输和处理的垃圾量 • 延长垃圾填埋场的使用寿命 • 减少对不可再生原材料的开采 • 为工业提供原材料 • 减少森林砍伐和温室气体排放 • 提供有价值的资源（例如甲烷和堆肥） • 增加就业和收入 • 直接调动所有垃圾产生源头通过垃圾减量化和垃圾分类来改善环境

18. The World Bank 成功的固体废物综合管理 • 从地方实际情况出发 • 在垃圾管理的总体规划指导下 • 优化使用回收，堆肥，卫生填埋甚至焚烧技术 还需要设立法律框架，以确保： • 成本回收（根据垃圾量进行收费）； • 建立适当的奖惩机制，鼓励合规（如禁止非法处理垃圾）； • 应用各种市场工具。

19. 优化管理，实现低碳 19

20. The World Bank 优化管理，实现低碳 最大限度减少碳排放的关键环节包括： • 垃圾减量 • 垃圾分类 • 堆肥 • 循环利用降低焚烧必要性 • 使用管理良好的填埋场 • 让社区居民进一步接受“节约理念”和“循环经济”

21. The World Bank 垃圾减量化项目必备要素 • 实行用户付费制度：基于垃圾产生量的用户付费制度能够直接刺激垃圾制造者尽量少产生垃圾，是实现垃圾减量化和改进垃圾管理的多种市场工具之一。由于实行垃圾处理收费制度可能会造成非法倾倒垃圾，因此需要高度重视执行关于非法倾倒垃圾的法律。 • 提升认识：提升公众对固体废物相关问题的认识能够改善垃圾处理程序，产生替代性垃圾处理措施，引发产品的变化。政府在增强公众对垃圾减量化的了解方面能够发挥积极作用，比如在学校课程中引入相关活动，加强对成年人的环境教育和宣传，并开展一些项目，鼓励消费者购买产生垃圾量比较少的产品。 • 重复使用产品，减少材料提取和消耗过程中的排放：在一些情况下，垃圾减量化项目也能减少材料提炼和消耗环节的温室气体排放。比如，使用可重复使用的饮料瓶，不仅可以降低饮料瓶处理的必要性，也可以减少对饮料瓶的总体需求。

22. The World Bank 垃圾分类 • 垃圾分类是固体废物综合管理战略的核心内容，也是任何新型或创新型垃圾管理项目的基础。 • 垃圾分类能够极大地增强垃圾循环利用的潜力，提高堆肥和可回收垃圾的质量，并优化焚烧工作。 • 通常垃圾分类要求垃圾制造者将垃圾分为两到三类，以便进行收集。 • 在中国需要开展更多、更加正规的垃圾分类工作。

23. The World Bank 循环利用（1） • 循环利用垃圾能减少在原材料开发和商品生产过程中排放的温室气体。 • 垃圾循环利用受经济利益驱动。 • 中国目前的垃圾循环利用率低 ，再生材料市场缺少吸引力 ： • 各地可回收垃圾的价格低廉，国内生产者没有循环利用垃圾的动力。 • 从美国、欧洲甚至一些中低收入国家进口的再生材料却是一个繁荣的高收益产业。 • 国内运输成本相对较高。 • 国内企业缺少长期长期能力，市场不发育 到发展。

24. The World Bank 循环利用（2） 针对重点领域的循环利用项目将能产生巨大效益 ： • 原材料：如果使用回收来的材料，而不是原生资源，可以产生很大的环境效益。 • 纸张：在垃圾流中，纸张所占份额很大，因此纸张是规划者在循环利用项目中要考虑的重点商品。 • 废金属：中国废金属的产生量将继续快速增长，特别是由于报废汽车等较大型废弃物的处理。

25. The World Bank 堆 肥 • 对具有生物可降解性的有机质进行堆肥处理也会成为一项重要的垃圾管理工具。 • 到了2030年，中国的城市垃圾流中仍将包含50%以上的生物可降解有机质。湿造成燃烧困难，密度大造成运输成本高，由此，管理难度大。堆肥能解决这些问题。 • 堆肥在减少碳排放和产生减排量方面的作用尤为重要，因为垃圾中的有机质经好氧生物降解后，不会产生甲烷。

26. The World Bank 开罗的堆肥实践 2009年，世界银行在埃及签署了其首份温室气体减排购买协议，该协议针对城市固体废物堆肥项目。项目采用垃圾分类措施，回收可循环利用的材料，并对有机废物进行好氧堆肥，从而减少垃圾填埋场的甲烷排放和其它温室气体排放。 预计项目每天将收到1100吨的城市生活垃圾。如果没有该项目，这些垃圾将被送到填埋场进行处理。根据该协议，项目开发商埃及固体废物利用公司（ECARU）将把325,480吨二氧化碳当量的温室气体减排量出售给世界银行管理的欧洲碳基金。

27. The World Bank 尽可能减少焚烧需求 • 尽管焚烧在缺少土地和选点困难的城市是一个可能的方法，减少焚烧需求是有必要的： • 垃圾焚烧成本高昂，且有可能排放有毒物质 • 焚烧炉价格昂贵，焚烧设施的存在可能会不利于尝试和采用更为经济且环保的垃圾处理方式。 • 中国的城市固体废物通常较潮湿，有机质含量高，而且很难焚烧。中国大部分城市都必须使用更多的燃料来焚烧垃圾，这使得焚烧的成本进一步增加。 • 现行激励措施却在鼓励焚烧，甚至可能会导致这种技术的过度使用： • 中国政府已经颁布了一系列政策来鼓励投资建设焚烧炉。 • 这些政策需要大量资金支持，可能会驱动城 市建立超出许可范围之外的垃圾焚烧能力。

28. The World Bank 填 埋 • 垃圾填埋是低碳型垃圾综合管理项目的核心内容，垃圾填埋简单易行且价廉。 • 垃圾填埋场可能会成为一大温室气体排放源，垃圾中的有机质在分解过程中会产生甲烷。 甲烷可以被捕获并燃烧，以免其排放到大气中。 • 城市管理者和决策者都对垃圾填埋存有负面看法，认为这是在浪费珍贵的土地资源。 • 对新填埋场进行选址时，规划部门应该对填埋场关闭后如何利用提前做出规划 。 • 不采取任何措施来控制垃圾，将对人体健康和环境的影响 ，还要造成土地污染和要承受庞大的“棕地”清理 成本。 比如重庆的15个填埋点，5个急需 整治。

29. 天津双口填埋场的垃圾填埋气处理设施

30. 天津双口填埋场上方的填埋气管道

31. The World Bank 中国填埋场需要解决的具体问题 • 拾荒者的存在； • 填埋场坡度不够； • 后续各期工程的过度设计和过早施工（合成衬砌料暴露在露天环境下，产生大量渗滤液）； • 渗滤液收集和处理不当； • 压实不充分，垃圾填埋覆土不充分； • 很少甚至不收集垃圾填埋气。

32. 利用碳市场为中国的 可持续固体废物管理项目融资 32

33. The World Bank 利用碳市场为固体废物管理项目融资 • 中国城市固体废物项目通过减排而获得碳融资的潜力巨大。 • 捕获和焚烧垃圾填埋气很可能是中国城市固体废物项目减排的最大潜在来源。 • 城市可以结合采用一系列方式为固体废物利用项目筹集碳融资。

34. 建 议 及 结 论 34

35. The World Bank 中国的固体废物管理工作需要给予关注的8个方面-（1） • 垃圾量：目前，中国垃圾产生量增长速度过快，垃圾的构成发生巨大变化，垃圾减量工作很有限； • 信息的可获得性：缺乏可靠、统一的垃圾量和成本数据，致使垃圾管理战略的规划制定工作极难开展； • 决策过程：由于缺少统一的政策和战略规划，健全的决策受到了阻碍，无法确保选择最佳的垃圾管理方式、私营部门参与以及成本回收。此外，规划过程中，公众获取信息和参与不足。 • 运行：设施有时达不到设计标准，尤其是污染控制标准。设施运行中存在一些问题，垃圾收集工作往往不够合理； • 融资：单靠收取使用费和填埋费不足以收回全部成本；

36. 私营部门的参与：政府设定的增加私营部门参与固体废物相关服务的目标受到了以下因素的阻碍：“参与规则”不明且前后矛盾、采购过程不够透明、没有持续的政府补贴、市政现金流不足、成本核算工作不清楚且不一致、监管框架模糊；私营部门的参与：政府设定的增加私营部门参与固体废物相关服务的目标受到了以下因素的阻碍：“参与规则”不明且前后矛盾、采购过程不够透明、没有持续的政府补贴、市政现金流不足、成本核算工作不清楚且不一致、监管框架模糊； 机构安排：没有充分把垃圾收集和转运服务放权给地方，市政府在选择技术和鼓励私营部门参与方面能力不足，政府部门（例如住建部和环保部）之间的职权划分不明晰，中央政府和地方政府的职责划分不清，这些都阻碍了垃圾管理行业的发展； 碳融资：碳融资对于中国的城市固体废物部门变得日益重要。中国城市可产生巨大的减排量，可以成为地方和地区排放权交易系统中的重要力量。 The World Bank 中国的固体废物管理工作需要给予关注的8个方面-（2）

37. 向垃圾管理金字塔顶端靠近：中国需要在垃圾管理金字塔上更上一层楼，开展更多的垃圾减量、复用、循环利用和回收工作（包括堆肥和消化），从而尽量减少需要处理的垃圾数量；向垃圾管理金字塔顶端靠近：中国需要在垃圾管理金字塔上更上一层楼，开展更多的垃圾减量、复用、循环利用和回收工作（包括堆肥和消化），从而尽量减少需要处理的垃圾数量； 加强垃圾减量化工作：垃圾减量化应该成为国内城市固体废物规划的重点，尤其要重视垃圾流中的有机部分（在可预测的未来，将继续占总垃圾流的50%以上）和纸张（在垃圾流中很可能迅速增长的部分）。包装垃圾也是重点之一，因为包装垃圾是造成垃圾总量体积增加的很大一部分原因； 开发固体废物综合管理方式，确立垃圾分类的长期目标； 制定关于城市固体废物相关法规的全国统一政策。政策应该鼓励跨辖区和机构间协调，推广使用经济工具，改进垃圾管理； The World Bank 建 议（1）

38. 建 议（2） 设定目标，即设定人均垃圾产生量或垃圾减量目标； 考虑实行体制改革，引入市场工具和私营部门参与：应该在清楚了解垃圾管理的实际成本的基础上考虑融资问题； 发展垃圾回收产业：提高专业化水平、完善产品标准、发展垃圾回收市场、提高运行标准等举措，可有利于该产业发展； 加强堆肥产品的营销：用堆肥方式处理垃圾可能变得更加重要，部分原因可能在于碳减排量交易。但是，要出售堆肥的最终产品，就需要检查堆肥质量，制定营销计划； The World Bank

39. 建 议 - （3） 改善垃圾填埋场的总体运行：垃圾填埋厂的总体运行条件亟待改善。需要对垃圾填埋场设置一定坡度来尽量减少渗滤液，也需要分阶段对其进行开发建设，并按照卫生填埋场的国际标准对其进行运行。此外，也应该更加重视填埋场关闭后的使用问题。 确保新建焚化炉符合欧洲或日本关于二恶英和汞两种物质的排放标准。应对焚化炉的操作人员进行充分培训，全面且准确地分析成本效益； 关注“特殊垃圾”：需要对“特殊垃圾”，如有害垃圾、拆迁垃圾、医用垃圾和“问题”垃圾（如电池、尿不湿、独立包装饮料容器和报纸）等加强规划和服务； 关注“棕地”：棕地指的是因垃圾处理不当或化学物溢出而被污染的土地。中国不太了解棕地的含义，因此需要对其进行更深入研究。 The World Bank

40. 总 结 随着多年来中国经济快速发展，中国当前面临着因城市固体废物大量增加构成的一大挑战。很多方面都存在问题，包括信息缺乏、决策过程不充分、运行标准不完善、融资安排不足以及私营部门参与不够。 城市固体废物管理是确保中国城市实现可持续低碳发展的越来越重要的一环，有效地管理固体废物和实现低碳目标之间存在着很强的联系。中国成功应对这一挑战，将对其环境及其城市向低碳城市转型有着长期影响。采取措施改善城市固体废物管理将会产生诸多额外效益，如减少温室气体排放、新增碳融资、提高中国城市的总体宜居性和可持续性。 The World Bank

41. THANK YOU! 谢谢!