Notas sobre conselhos populares o controle externo da administra o p blica e o capital social
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Notas sobre Conselhos Populares, o Controle Externo da Administração Pública e o Capital Social*. Prof. Dr. Ricardo W. Caldas. * A partir dos conceitos desenvolvidos por Robert Putnam & Peter Evans. Controle externo da administração pública.

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Notas sobre Conselhos Populares, o Controle Externo da Administração Pública e o Capital Social*

Prof. Dr. Ricardo W. Caldas

* A partir dos conceitos desenvolvidos por Robert Putnam & Peter Evans


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Controle externo da administração pública Administração Pública e o Capital Social*

  • O controle externo de gastos públicos insere-se no processo de democratização das instituições políticas

  • A constituição do Estado democrático de Direito está diretamente ligada ao controle da ação governamental, especialmente no que se refere àgestão dos recursos públicos.


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Controle externo da administração pública Administração Pública e o Capital Social*

Mecanismos tradicionais de planejamento e controle da ação dos administradores públicos (PPA, LDO, LOA) conferem maior transparência às contas públicas, mas não bastam para promover o exercício pleno da cidadania e o aperfeiçoamento dos serviços públicos.


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Capital social - Robert Putnam Administração Pública e o Capital Social*(Comunidade e Democracia- A Experiência da Itália)

  • A produção de laços de confiança e fidelidade mútua facilita a cooperação social, aumentando o desempenho e a responsabilidade dos governos e das instituições democráticas.

  • Sociedade dotada de redes de confiança e solidariedade horizontais produz instituições sólidas

  • Melhores condições na relação público-privado capazes de promover a boa governança.


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Conceito de Capital Social Administração Pública e o Capital Social*

  • Putnam: “capital social refere-se a aspectos da organização social, tais como redes, normas e laços de confiança que facilitam a coordenação e cooperação para benefícios mútuos.

  • Uma boa combinação adequada de atuação do Estado e ação da sociedade civil organizada pode aumentar as dotações sociais latentes e reformar as instituições, ampliando a democracia e tornando mais eficiente e responsável o funcionamento das políticas públicas.


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Tipos de Capital Administração Pública e o Capital Social*

  • Capital físico refere-se à infra-estrutura e à objetos físicos em geral (equipamentos, máquinas etc.);

  • Capital financeiro se refere à quantidade de recursos necessários a serem mobilizados;

  • Capital humano refere-se às habilidades, qualificações e características culturais e psicológicas dos indivíduos;

  • Capital social refere-se às conexões entre os indivíduos, ou seja, ao conjunto de laços e normas de confiança e reciprocidade contidos numa comunidade que facilitam a produção de capital físico e capital humano.


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Base Teórica do Capital Social Administração Pública e o Capital Social*

  • Virtude cívica e seu poder;

  • O capital social busca recriar antigas noções de civismo;

  • Para Tocqueville o suporte maior da liberdade com igualdade estava na ação cívica dos cidadãos e sua participação nos negócios públicos.


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Capital Social e Cidadania Administração Pública e o Capital Social*

  • Era através da criação e desenvolvimento de organizações e associações livres que estimulavam a cidadania que se podia assegurar a manutenção o espaço da palavra e da ação comunitária.

  • São as associações, nos povos democráticos, que devem tomar o lugar dos particulares poderosos que a igualdade de condições fez desaparecer.


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A Perspectiva de Coleman Administração Pública e o Capital Social*

  • Capital social é produtivo. É próprio da estrutura de relações entre os atores e no meio de atores.

  • Coleman: entre duas comunidades com a mesma quantidade de capital humano e capital físico, o que as distingue no que tange ao desempenho é a existência de capital social. Ex.: Norte e Sul da Itália


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Capital Social e a Ação Coletiva Administração Pública e o Capital Social*

  • O capital social de uma associação amplia sua capacidade de ação coletiva e facilita a cooperação mútua necessária para a otimização do uso de recursos materiais e humanos.

    Três funções - capital social como fonte de:

    1) apoio familiar;

    2) benefícios através de redes extra-familiares;

    3) controle social.


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Participação social Administração Pública e o Capital Social*

  • Emergência da exclusão social e o descrédito das instituições representativas provoca manifestações dos mais variados segmentos da sociedade civil.

  • A sociedade organizada sob a forma de associações, organizações não-governamentais etc., reage à fragilização e descrédito das instituições representativas exigindo a ampliação do espaço público para maior participação popular.


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Conselhos políticos Administração Pública e o Capital Social*

  • Conselhos de políticas são instituições híbridas (Estado-sociedade civil) que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente as locais.

  • Estão diretamente relacionados à formulação de políticas públicas e resultam da mobilização social e dos debates públicos para a promulgação da Constituição de 1988.


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Conselhos Políticos Administração Pública e o Capital Social*

“(..) espaços efetivos de decisão política acerca da gestão de determinada política pública, ou seja, suas decisões tratam da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da normatização das ações de determinada área de política pública e do controle público sobre o Estado(...).” (CUNHA e JARDIM).


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Os Conselhos Políticos Pós Administração Pública e o Capital Social*

Constituição de 1988

  • A partir das premissas estabelecidas pela Constituição de 1988 criaram-se e instalaram-se conselhos em todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal), referentes aos diversos tipos de políticas públicas, alguns de caráter deliberativo, outros consultivo.



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Distribuição de Conselhos por Tema (I) atuação – 2001

  • O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o maior número de conselhos de política em funcionamento, seria composto pelos Conselhos de Saúde e Assistência Social presentes em mais de 90% dos municípios.

  • Segundo o IBGE, esses conselhos possuem, em sua maior parte, composição paritária como devido e as reuniões realizadas pelos mesmos têm periodicidade “muito freqüente”.


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Distribuição de Conselhos por Tema (II) atuação – 2001

  • O segundo grupo seria composto por Conselhos voltados para as áreas de Educação e Direitos da Criança e do Adolescente, presentes apenas em 70% a 80% dos municípios brasileiros.

  • Segundo o IBGE, na maioria dos municípios as reuniões tiveram periodicidade” muito freqüente”, apresentando-se um percentual um pouco mais elevado de municípios cujas reuniões ocorreram com periodicidade “irregular”.


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Distribuição de Conselhos por Tema (III) atuação – 2001

  • No terceiro grupo estariam os demais Conselhos. Com ocorrência em percentuais variados de municípios (entre 5%e 33%), este conjunto, entretanto, se caracteriza por ser composto por Conselhos cuja periodicidade irregular ultrapassa 20% em todas as áreas pesquisadas.


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Distribuição de Conselhos por Região atuação – 2001

  • A Região Sul apresenta maior concentração de conselhos, enquanto as Regiões Norte e Nordeste, as menores.

  • Correlação positiva entre indicadores sociais e participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas: quanto maior o nível de desenvolvimento econômico e social de uma região, maior a cultura cívica e a disposição de seus cidadãos para participar da vida política.


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Conselhos de Saúde atuação – 2001

  • Conselhos de Saúde parecem estar constituídos para cumprir o dispositivo legal obrigatório de descentralização das políticas de Saúde, no âmbito da Reforma Sanitária, ocorrida a partir da década de 1990.


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Conselhos de atuação – 2001Assistência Social

  • Conselhos de Assistência Social responde aos estímulos e obrigações das disposições legais neste setor de governo, como a instituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, em 1993.


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Conselhos para atuação – 2001os Direitos da Criança e do Adolescente

  • Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente, desde sua promulgação por dispor que a gestão das políticas de defesa dos direitos das crianças e adolescentes seria baseada em municipalização do atendimento; criação de Conselhos, nas três esferas de governo, de caráter deliberativo e paritário, em relação à participação popular e criação de Fundos Especiais nas três esferas de governo.


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Conselhos para Educação atuação – 2001

  • Conselhos de Educação são voltados para programas específicos do Setor de Ensino, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e o programa de Merenda/Alimentação Escolar que exigem a formação de Conselhos Municipais para o repasse de recursos.


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Os Conselhos de Política atuação – 2001

ou Desenvolvimento Urbano

Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano

só foram sido instituídos em 6%dos municípios brasileiros e concentram-se nos municípios de maior porte populacional. O Estatuto da Cidade (2003), que regula as questões de política ou desenvolvimento urbano e prevê a criação de “órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal”, só foi regulamentado em 2001.


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Os Conselhos de Trababalho/Emprego atuação – 2001

E Conselhos de Meio Ambiente

  • Conselhos de Trabalho/Emprego são criados como condição para os municípios receberem recursos para os programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhado – FAT.

  • Conselhos de Meio Ambiente, embora o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA tenha sido criado em 1983.


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Os Conselhos atuação – 2001

nos Setores Técnicosou Funcionais

  • Os demais setores (Transportes, Habitação, Cultura e Turismo) não possuem nenhuma lei que os torne obrigatórios, mas a pesquisa demonstra que quando existem seus Conselhos tendem a ser predominantemente paritários, abrindo espaço à participação da sociedade civil. De qualquer forma, esta tende a ser baixa devido Argila necessidade de conhecimentos mais especializados.


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Os Conselhos de Política atuação – 2001

e a Sociedade Civil

  • Existem evidências insuficientes para indicar que a participação da sociedade civil nas políticas públicas das gestões locais é valorizada.

  • Há uma Necessidade de estudos e pesquisas qualitativas, junto aos conselheiros, em escalas geográficas mais abrangentes, com o objetivo de verificar a efetividade do caráter deliberativo dos Conselhos e a representatividade real dos membros da sociedade civil que os compõem.


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Balanço da Atuação dos Conselhos atuação – 2001

na Área de Gastos Públicos (Leice Garcia)

  • Em geral, na visão de Pinheiro a atuação dos Conselhos não tem se revelado eficaz.

  • Não estimulam a Participação Social e inibem o Controle Social;

  • A composição do Conselho não é adequada;

  • O usuário não controla o serviço;

  • Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos, o que não impede que possa haver consenso.

  • Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade, sua representação e sua capacidade de expressar demandas significativas e propor políticas alternativas.


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Área de Geração de Trabalho e Renda atuação – 2001(Arno Vogel & Silvia Yannoulas)

  • Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos: infra-estrutura e respaldo político das decisões;

  • A ausência de infra-estrutura é constante;

  • A Secretarias executivas não funcionam a contento;

  • Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais;

  • O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído;

  • A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs;

  • As reuniões foram consideradas muito burocráticas;

  • Não possuem uma agenda substantiva;

  • Não atendem as expectativas dos Conselheiros;

  • Não há circulação de Informações;

  • Não há informações sobre o Mercado de Trabalho;

  • Não há memória institucional (ex.: Arquivos).


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Área de Meio Ambiente atuação – 2001

A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS COMITES DE BACIA HIDROGRAFICA

UMA COMPARAÇÃO ENTRE OS COMITES DE BACIA DO LITORAL NORTE/SP E SANTA MARIA/RS

  • RAQUELJOYCE ARAUJO DA SILVA SALGADO

  • Os dados demonstram que ambos os comitês utilizaram mais de cinqüenta por cento do espaço decisório para a discussão de assuntos referentes a organização do Comitê, demonstra também que para os assuntos referentes aos problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do espaço decisório.

  • Em ambos os comitês, a demanda por gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos. Contudo há de se destacar que o Comitê de Bacia Hidrográfica do Santa Maria voltou-se para os problemas substantivos que o dobro, em porcentagem, do que foi realizado pelo Litoral Norte, o que seria um indicativo de que aquele comitê tem discutido mais os problemas concretos que envolvem a sua Bacia.

  • No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do poder público. A sociedade civil, nesse comitê, no macrotema organização do comitê, segue a tendência do comitê como um todo, ou seja, tem demandado principalmente pelos mesmos assuntos que são grupos de trabalho, questões administrativas, anúncios e recursos.

  • Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema problemas substantivos, sendo essa categoria muito importante para a região que sofre principalmente com problemas de escassez de água, qualidade da água e ocupação desordenada do solo. Neste caso, é evidenciada uma ausência da sociedade civil na discussão de assuntos socioeconômicos importantes, o que pode ser um indício de que os fatores socioeconômicos não são determinantes para a participação da sociedade civil nesse comitê.

  • Nesse comitê, no macrotema gestão já há uma maior participação da sociedade civil, ela é a única que tratou do tema enquadramento, contudo não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água. Esse segmento demandou, principalmente, por programas e projetos públicos de bacia, plano diretor, relação com o governo estadual, estudos de bacia, mas as participações em cada tema foi inferior a cinqüenta por cento da demanda geral.


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Os Conselhos de Política atuação – 2001

e a Sociedade Civil

  • Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil;

  • A cultura patrimonialista e clientelista permanece;

  • Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização.

  • Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro).

  • Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das instituições e dos Programas e Políticas Públicas.

  • Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação.

  • Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência.

  • Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele, mas pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor.

  • Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability), nem pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracia


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Conclusões atuação – 2001

  • Apesar das limitações de informação, o quadro geral revelado exibe um movimento de aproximação entre sociedade civil e o Estado, em direção ao aprofundamento da democratização da gestão de políticas públicas.

  • A instituição de conselhos como instrumentos de controle da administração pública nas mais diversas áreas que sinaliza para a complementaridade das democracias representativa e participativa.


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Recomendações: atuação – 2001Ação Conjunta TCU - Sebrae

  • Cursos De Políticas Públicas para A Sociedade Civil e Atores Públicos como Prefeitos e Vereadores (Sebrae);

  • Cursos de Qualificação dos Conselheiros;

  • Avaliação dos Conselhos em Funcionamento para Aprender como reforçá-los e torná-los um instrumento eficaz de Políticas Públicas;

  • Maior Divulgação e integração das Ações das Prefeituras e dos Conselhos para que haja maior sinergia entre ambos.


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Capital Social atuação – 2001

  • Evans e seus colaboradores sustentam a idéia do papel central das instituições na formação de capital social, através de uma sinergia na relação entre Estado e sociedade civil, quando na implementação de programas de desenvolvimento social.

  • A autonomia inserida para o Estado em ação representa a existência da combinação da burocracia weberiana com uma intensa conexão com a estrutura social circundante.

  • A autonomia está inserida num conjunto concreto de laços e redes sociais que comprometem e provêm canais institucionais para negociação e renegociação de metas e políticas.


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A Criação de Capital Social: Os Conselhos atuação – 2001

  • Evans ao caracterizar esta relação de sinergia capaz de produzir capital social define dois tipos de sinergia:

  • complementaridade;

  • Inserção.

  • Complementaridade e inserção não são excludentes e devem ser combinadas.

  • Outra questão levantada: relação entre dotes sociais e construção. As tentativas de sinergia dependem do regime político.

  • Um contexto político de igualdade e competitividade, não autocrático, representa um requisito mínimo que facilita a sinergia.


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O Estado e o Capital Social atuação – 2001

  • Outro aspecto importante que Evans destaca é a atitude do setor público em incorporar a construção de civismo comunitário como elemento do seu trabalho

  • O capital social é algo diverso e depende do contexto político em que as forças sociais estão dispostas.

  • É também algo contingente (pode ser produzido ou destruído).

  • Não se deve prescindir da ação do governo na produção de capital social.

  • Cusack: “instituições trabalham melhor quando imersas numa cultura de cooperação”.

  • Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou capital social - nenhuma parte poderá prescindir da outra.


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