Vedere le politiche pubbliche

1. Vedere le politiche pubbliche

2. 1. Prime definizioni • Che cosa sono le politiche pubbliche? • Il concetto di ‘politica pubblica’ non è né pacifico, né evidente. • Non è pacifico, perché è traversato da una tensione tra due definizioni: le politiche pubbliche sono • risposte a problemi di rilevanza collettiva ma anche • decisioni vincolanti per la collettività

3. 1. Prime definizioni Che cosa sono le politiche pubbliche? • 1 definizione: l’elemento centrale è un problema di rilevanza collettiva, pubblica. • Le politiche pubbliche sono tentativi messi in atto per fronteggiare un problema collettivo mobilitando risorse pubbliche e/o private per avviarne la soluzione. • 2 definizione: l’elemento centrale è la decisione vincolante per la collettività. Con le loro scelte, le autorità pubbliche possono • assegnare le poste in gioco tra i diversi contendenti, • ridurre o esasperare i conflitti • rinviare o mettere la sordina a un problema ....

4. 1. Prime definizioni Che cosa sono le politiche pubbliche? • problema pubblico soluzione intenzionalità finalizzazione a un obiettivo • autorità pubblica decisione vincolante • molteplicità di interessi e idee conflitti compromessi politica pubblica

5. 1. Prime definizioni • Italia, idea di politica assoluta: • “L’azione politica, essendo intesa come il solo tipo di azione capace di trasformare la società, è anche il solo attraverso cui la vita dell’umanità, o di una nazione, può essere migliorata in vista di un dato ideale” (Pizzorno, 1993)

6. l’italiano ha un unico termine per identificare due diversi campi di azione di rilevanza collettiva. "in politica sono i voti che contano" "la politica pensionistica pesa troppo sul deficit pubblico“ inglesi e americani utilizzerano due termini diversi: politicsnel primo caso, policy nel secondo “Il termine policy è libero da molte delle indesiderabili connotazioni collegate alla parola political, che spesso è considerata sottintendere ruoli partigiani e corruzione.” (Lasswell, 1951) Corriere della sera, 17 febbraio, 2004 Pag. 015 La «curaBlair»: via 80 mila statali, largo ai computer di Alessio Altichieri DAL NOSTRO CORRISPONDENTE LONDRA - Che bella la politica vera, che riguarda le tasche dei cittadini, i loro legittimi interessi, e non le fumose ideologie, i pregiudizi e le false promesse. La lingua inglese ha anche parole diverse per indicare queste due politiche: politics è la politica in generale, l' arte del governare, mentre policy indica gli indirizzi, le scelte concrete: politica politicante, quindi, o politica come amministrazione. 1. Prime definizioni La politica che manca all’italiano

7. 1. Prime definizioni La politica che manca all’italiano Il termine ‘politica’, da solo, non permette di discriminare le notizie di policy da quelle di politics

8. 1. Prime definizioni • Ancora oggi, molti giornalisti pongono il termine ‘politiche ‘ tra virgolette, come si fa per le espressioni strane o esotiche, e per evitare che sia confuso con ‘le donne che fanno politica’: • “L’inconsistenza della cultura politica nazionale è l’autentica cifra del centro******; ne condiziona la capacità di dar vita al cambiamento promesso, e mai attuato, e di produrre «politiche» davvero modernizzatrici. “ (Piero Ostellino, Uno spettacolo desolante, Corriere della sera, 24 settembre 2010)

9. 1. Prime definizioni La politica che manca all’italianoQuestioni di vocabolario • la differenza politics/policynon è • la differenza tra politica e amministrazione (v. oltre) • l’aggettivo (politica) ‘pubblica’ non è • un rinvio al diritto pubblico • pubblico: cfr pragmatismo americano • una tensione e a un impegno che ci coinvolgono in quanto individui non completamente liberi di disporre delle nostre vite, perché legati ad altri da quella comune avventura che è la convivenza entro una stessa epoca e una stessa società. • Questo legame è dotato di una tenacia più forte delle formule politico-istituzionali in cui si concretizza.

10. 1. Prime definizioni • Differenze tra fare politiche e fare leggi: politiche senza leggi, leggi senza politiche • Anche se molte politiche pubbliche hanno alla base una legge, soprattutto in Italia, possono esistere politiche senza leggi, e leggi senza politiche. • Sono diversi i ventagli di risorse. Per le politiche, contano anche • ruolo dell’informazione e della persuasione • la collaborazione dei destinatari... L’esempio che segue mostra l’importanza della comunicazione, anche in assenza dell’approvazione di documenti giuridicamente vincolanti.

11. 1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi Effetti annuncio • (...)Nell'allegato alla presente ministeriale si illustrano quindi i principi e i contenuti generali degli interventi che questo Dicastero intende attuare, al fine di conseguire questi obiettivi (la Tabella finale riassume gli interventi e gli strumenti previsti). L'effettiva attuazione di tali interventi richiederà tempi differenziati in relazione allo strumento normativo o amministrativo che dovrà essere utilizzato al riguardo. Le Università, peraltro, possono fin d'ora mettere a punto l'offerta formativa per l'a.a. 2010/2011 tenendo presenti gli obiettivi qui esposti, anche valutandone attentamente le implicazioni per quanto riguarda la prosecuzione dell'attività nelle sedi decentrate. “ • http://www.miur.it/UserFiles/3143.pdf

12. 1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi • Politiche senza leggi, leggi senza politiche • L’implementazione di una politica è cosa diversa dall’applicazione di una legge. La prima cerca di contenere le difficoltà che si verificano strada facendo. • Esempi: • v. leggi sull’immigrazione, talvolta ridefinite con circolari ministeriali.. • v. tv digitale terrestre: • ”Digitale terrestre: il calendario dei passaggi 2010 in Nord Italia (LC, 21 Gen 2010) - Le elezioni regionali e il campionato mondiale di calcio previsti questa primavera hanno consigliato il Comitato Nazionale Italia Digitale (CNID) di programmare per il prossimo autunno il definitivo passaggio al digitale terrestre nelle regioni interessate dall'operazione quest'anno. “ http://portale.italradio.org/index.php?name=News&file=article&sid=1660 In realtà tutti e due gli eventi erano prevedibilissimi. Ma all’inizio non ne avevano tenuto conto.

13. 1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi Leggi senza politiche da http://www.ansa.it/awnplus/internet/news/2004-09-14_2672214.html

14. 1. Prime definizioni • Politiche pubbliche e public management • es: università • management: aumento della produttività delle segreterie studenti • policy: individuazione e valutazione di strategie per aumentare il successo dei laureati sul mercato del lavoro, o per avvicinare la ricerca al mondo produttivo..

15. 1. Prime definizioni • Differenza tra policy e management • Abu Ghraib: Mismanagement, not policy • Tuesday, May 11, 2004; 2:28 PM • washingtonpost.com>Politics>In Congress • Transcript : Taguba, Cambone on Abu Ghraib Report • General Taguba, based on your investigation, who gave the order to soften up these prisoners, to give them the treatment? Was this a policy? Who approved it? • TAGUBA: Sir, we did not find any evidence of a policy or a direct order given to these soldiers to conduct what they did. I believe that they did it on their own volition. I believe that we did collaborate it with several M.I. interrogators at the lower level, based on the conveyance of that information through interviews and written statements. • http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A17812-2004May11.html • --------------- • August 25, 2004 • Fay-Jones Commission Report: Failure of Management - Not Policy - Led to Abu Ghraib Abuses • The sharply critical commission report calls the situation at Abu Ghraib prison chaotic. Still, the commission says the abuses, described as sadistic, were not policy but rather the freelance work of a few. • http://www.politinfo.com/articles/article_2004_08_24_0453.html )

16. 2. L’affermazione del paradigma • Negli ultimi 50 anni, è stata prodotta un’enorme mole di studi definiti con termini quali public policy, policy studies, policy sciences, policy analysis, policy evaluation. • La crescita continua anche negli ultimi anni.

17. 2. L’affermazione del paradigma  Una storia americana • ”Nonostante alcuni sforzi nella direzione opposta (...), le policy sciences sono ancora per la maggior parte basate sugli Stati Uniti per quanto riguarda la cultura, i valori impliciti ed espliciti, le assunzioni e le ortodossie” (Dror, 1994) • “In Giappone e in Europa è stata legittimata la competizione tra i partiti (alla stregua di gerarchie rivali), ma non ancora la competizione tra idee di policy che provengono dall’esterno dei partiti o della burocrazia” (Wildavsky, 1992)

18. 2. L’affermazione del paradigma  Una storia americana • ”Nonostante alcuni sforzi nella direzione opposta (...), le policy sciences sono ancora per la maggior parte basate sugli Stati Uniti per quanto riguarda la cultura, i valori impliciti ed espliciti, le assunzioni e le ortodossie” (Dror, 1994) • “In Giappone e in Europa è stata legittimata la competizione tra i partiti (alla stregua di gerarchie rivali), ma non ancora la competizione tra idee di policy che provengono dall’esterno dei partiti o della burocrazia” (Wildavsky, 1992)

19. 2. L’affermazione del paradigma Una storia nella scienza politica  L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana • L’interesse per le politiche pubbliche deve molto ”..al pragmatismo e al movimento progressista dell’inizio del ventesimo secolo, e precisamente alle figure di John Dewey e di Charles Merriam: questa storia continua tra molte sfide, fino a condurre ai tre contributi di Harold Lasswell, di Herbert Simon e di Charles Lindblom, che mirano a plasmare l’orientamento verso le politiche pubbliche; questa storia culmina, ma non finisce, negli attuali tentativi di creare un orientamento che sappia evitare e sfidare una impostazione tecnocratica” (Torgerson, 1995)

20. 2. L’affermazione del paradigma Una storia nella scienza politica  L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana • Pragmatismo • ”Le risposte della mente pragmatica operano senza il sostegno di una teoria generale del bene. Vanno incontro alle esigenze pubbliche considerando gli specifici elementi di una particolare situazione. Il pragmatismo è particolarista e orientato alla situazione nella sua etica. A differenza dell’utilitarismo o della deontologia, non muove da una teoria ideale e non cerca di derivare da essa le proposte di policy” (Heineman et al., 1990, p. 175) http://www.bitcircle.com/clothing-and-fashion/the-history-of-blue-jeans-in-america.html Le buone politiche sono quelle che danno buoni risultati  raccolta di dati  sperimentazione scientifica anni '20 e '30: molte università decidono di incoraggiare la ricerca nei settori della pianificazione territoriale e della lotta contro l’emarginazione urbana.

21. 2. L’affermazione del paradigma Una storia nella scienza politica  L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana • Movimento progressista (fine ‘800-inizio ‘900) • Woodrow Wilson • linee guida di una scienza progressiva della politica: • a un parlamento preda del compromesso e della corruzione, occorreva contrapporre una presidenza forte e un’amministrazione professionale. • nei corsi universitari di scienza politica, tre criteri guida: • competenza • efficienza • efficacia http://library.albany.edu/subject/publicadministration

22. 2. L’affermazione del paradigma Una storia nella scienza politica  L’orientamento comportamentalista Comportamentalismo B.F. Skinnerhttp://www.pigeon.psy.tufts.edu/psych26/images/histor1.jpg http://www.mnstate.edu/severson/behavi1.gif

23. 2. L’affermazione del paradigmaIl caso italiano • Italia. Indicatori del ritardo • le grandi trasformazioni degli anni ‘60 e ’70 • l’avvio e la crisi della programmazione economica, • l’espansione dell’industria di stato • l’intervento nel Mezzogiorno • sono state studiate non dai politologi, ma da studiosi con altre specializzazioni. • Il primo posto spetta ai giuristi il vero ponte tra riflessione scientifica e attivo coinvolgimento nella soluzione di problemi di rilevanza collettiva in Italia è stato costruito e piantonato dalle discipline giuridiche • Predieri, Amato, Cassese, Cammelli, Bassanini, Rotelli, Rodotà, Biagi, Treu, …

24. 2. L’affermazione del paradigmaIl caso italiano • Da:  YYY, Data:  Ven Apr 16, 2004  2:59 pmOggetto:  Fare l'analista a Lucca...La Provincia di Lucca ha bandito il seguente concorso: CONCORSO PUBBLICO PER TITOLI ED ESAMI PER LA COPERTURA DI N. 1 POSTO PROFILO SPECIALISTA IN ANALISI E SVILUPPO DELLE POLITICHE PUBBLICHECATEGORIA D - POSIZIONE ECONOMICA D1La scadenza per presentare la domanda è quella del 3 maggio 2004. Affrettatevi!Il bando lo trovate a questo indirizzo:http://www.provincia.lucca.it/bandiconcorso.asp SalutiP.S.Il bando sembrerebbe riservato ai soli laureati in economia e giurisprudenza... • Da:  KKK, Data:  Lun Apr 19, 2004  8:44 amOggetto:  Re: [comap] Fare l'analista a Lucca...E' un vero problema, che non riguarda solo la laurea in Scienze Politiche, ma anche in Sociologia, Statistica, ecc. Meriterebbe una qualche azione di tipo legale (ricorso al TAR?), ma soprattutto un bel dibattito sulla cultura della PA. Un caro saluto • Da:  XXX Data:  Lun Apr 19, 2004  9:19 amOggetto:  Re: [comap] Fare l'analista a Lucca...Mi ero fatta anche io la stessa domanda leggendo il testo del bando così questa mattina ho chiamato l’ufficio personale dell’Ente ponendo la questione. Pare che per i laureati in scienze politiche (qualsiasi indirizzo) non ci sia proprio speranza; sebbene la laurea sia equipollente a quella in giurisprudenza non è ammissibile al concorso perché la dicitura “altre lauree equipollenti” non è espressamente specificata nel bando. • La beffa è raddoppiata per gli “scienziati politici” con diploma di master in analisi delle politiche pubbliche… Viene un po’ da ridere…. o da piangere….

25. 2. L’affermazione del paradigma  Il ruolo delle organizzazioni internazionali Dalla newsletter CittaliaEuropa: bollettino da Bruxelles ■ n.7 29/09/2010

27. 2. Uno spaccato della disciplina

28. Uno spaccato della disciplina Le politiche pubbliche sono molto complicate: raramente hanno un andamento lineare Colpi di scena e incongruenze sono molto probabili sono partite giocate tra molti attori Talvolta collaborano. Talvolta si ostacolano a vicenda sono governate dalle leggi Ma anche dalle circolari, dagli accordi, dagli articoli di giornale...

29. Uno spaccato della disciplina • 2 fonti di complessità • la pubblicità dei problemi sono pubblici i problemi che non possiamo risolvere • da soli • ricorrendo al mercato • ricorrendo alla sfera delle relazioni primarie (famiglia..) • problemi di coordinamento • problemi di allocazione dei costi e dei benefici .... • la molteplicità degli attori i poteri di veto sono distribuiti tra molte categorie è improbabile che le preferenze o le percezioni coincidano • Nei sistemi democratici, le politiche pubbliche devono fare i conti con entrambe queste fonti di complessità

30. Uno spaccato della disciplina • La soluzione • Per dare conto di un fenomeno complesso, è utile analizzarlo da molti punti di vista diversi. • Disporre di molte prospettive aiuta a capire i problemi: v. applicazioni in fotogrammetria www.cif.org/Nom2003/Images/3d.gif

31. Uno spaccato della disciplina Disporre di molte prospettive diverse aiuta a capire i problemi

32. Uno spaccato della disciplina  le tante dimensioni rilevanti Disporre di molte prospettive diverse aiuta a capire i problemi: v. applicazioni in medicina

33. Uno spaccato della disciplina • Molteplicità dei metodi di studio • Le politiche pubbliche possono raccontare storie molto diverse a seconda del metodo con cui sono studiate, della lente con cui sono analizzate • Esempio: le politiche per la sicurezza dei cittadini • possono essere studiate da un economista per i loro costi e benefici monetari: prevenire costa meno che reprimere? • possono essere studiate da un politologo per il loro impatto sul consenso elettorale dei vari partiti: quanti voti porta la prevenzione? e la repressione? • possono essere studiate da un sociologo per i ruoli sociali che i diversi attori interpretano: come reagiscono le varie componenti della società a un rafforzamento della prevenzione o della repressione?

34. Uno spaccato della disciplina La scena è sempre la stessa. Ma le interpretazioni possono essere diverse, a seconda degli occhi con cui la si guarda http://www.comune.napoli.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/6298

35. Uno spaccato della disciplina • La crescita dell’interesse per l’analisi delle poliche pubbliche • Negli ultimi 50 anni, è stata prodotta un’enorme mole di studi definiti con termini quali public policy, policy studies, policy sciences, policy analysis, policy evaluation. • La crescita continua anche negli ultimi anni.

36. Uno spaccato della disciplina  le tante dimensioni rilevanti Per lo studio delle politiche pubbliche, due dimensioni sono particolarmente rilevanti le finalità della ricerca i metodi politica pubblica

37. Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate • Le finalità della ricerca Il polo prescrittivo Il polo descrittivo • Studiare per migliorare le capacità di intervento: • Progettisti di politiche • Valutatori • all’interno dei ministeri o degli assessorati • negli studi professionali • nelle organizzazioni di categoria • nelle organizzazioni internazionali • Studiare per capire come funzionano i centri di governo: • Ricercatori • Studenti • all’interno delle università • nei centri di ricerca

38. Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate I metodi della ricerca Dalla raccolta dei dati alla formulazione delle ipotesi Esempi: ricerca su fonti statistiche in sociologia o in biologia Nello studio delle politiche pubbliche, è il modo di ragionare della sociologia, della scienza politica, della psicologia Il polo induttivo Dalla formulazione degli assunti alla verifica empirica Esempi: dimostrazioni geometriche Nello studio delle politiche pubbliche, è il modo di ragionare dell’economia Il polo deduttivo

39. Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate Come gli attori razionali sfruttano a loro vantaggio le situazioni di scelta pubblica? Che cosa si deve fare per indurre attori razionali a perseguire l’interesse comune? Logica dell’homo oeconomicus

40. Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate Logica dell’attore sociale Che cosa si può fare per indurre gli attori sociali a perseguire fini collettivi? Come si muovono gli attori sociali nei processi che generano politiche pubbliche?

41. Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate sociologia psicologia sociale antropologia scienze cognitive scienza politica sociologia politica storia politica pubblica scienza delle finanze management sciences teoria delle decisioni microeconomia game theory

42. Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate

43. 3 L’analisi razionale delle politiche

44. Analisi razionale delle politiche pubbliche prime definizioni • Metodo ‘deduttivo’, ‘scientifico’, ‘razionale’, ‘economico’ • Finalità prescrittive • La domanda • “che cosa ha senso fare davanti a un problema di policy?” • è riformulata in questi termini: • “quali procedure logiche occorre adottare per massimizzare le probabilità di successo e minimizzare i rischi di fallimento?” • 2 tratti distintivi: • l’accento sulla razionalità delle procedure • l’importanza delle misurazioni

45. Analisi razionale delle politiche pubbliche  prime definizioni • l’accento sulla razionalità delle procedure • All’inizio sta il problema • Poi seguono una serie di operazioni per risolverlo in modo razionale

46. Analisi razionale delle politiche pubbliche  prime definizioni 2. l’importanza delle misurazioni “Se non puoi misurare una cosa, non puoi migliorarla” Lord Kelvin, primo presidente della International Electrotechnical Commission (1906) e inventore della

47. Analisi razionale delle politiche pubbliche Le fasi dell’analisi delle politiche Dunn, 1981, p. 48

48. Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi

49. Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi • La comprensione del problema • Obiettivi • dare maggiore precisione, concretezza e chiarezza a un problema • scomporlo nei suoi multiformi aspetti • darne una prima quantificazione • proteggerlo dall'influenza delle mode, dei pregiudizi, della propaganda. • Rilevanza • è più grave sbagliare problema che sbagliare soluzione • Strumenti • spie del disagio (stampa, internet.) • Interviste di gruppo, Focus group, Braistorming..

50. Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi • L’economia dà importanti spunti per capire l’origine di molti problemi di rilevanza collettiva • I fallimenti del mercato • Esternalità • Beni pubblici • Monopoli • Asimmetrie informative • Squilibri distributivi