FISKALNA POLITIKA I PAKT STABILNOSTI

1. FISKALNA POLITIKA I PAKT STABILNOSTI “Ekonomski prosperitet i primenjivost monetarne unije ne mogu da se održe ako se ne pozabavimo neuspesima fiskalne politike u proslosti, tj., trend povećane javne potrošnje i oporezivanja uz visoke strukturne budžetske defidite i akumulaciju javnog duga.” – Evropska komisija (2001)

2. SADRŽAJ • Fiskalna politika u monetarnoj uniji • Ekstrenalije fiskalne politike • Principi • Pakt stabilnosti i rasta

3. FISKALNA POLITIKA U MONETARNOJ UNIJI • Prilikom pristupanja monetarnoj uniji zemlja se odriče jednog od svoja dva makroekonomska instrumenta – monetarne politike – ali zadržava potpunu kontrolu nad drugim – fisklanom politikom.

4. FISKALNA POLITIKA U MONETARNOJ UNIJI • Važna prednost fiskalne politike je u tome što ima tendenciju da spontano deluje kontraciklično. Kada privreda usporava, individualni dohoci su razočaravajuće niski, profiti komopanija opadaju i potrošnja je na veoma niskom nivou. To sve znači da se i sredstva na osnovu prikupljenih poreza smanjuju: porez na dohodak, porezi na profit, PDV manji su nego što bi to bilo u normalnim uslovima. Istovremeno, potrošnja na beneficije za nezaposlene i druge subvencije se povećava. Sve u svemu, stanje bužeta se pogoršava i fiskalna politika automatski postaje ekspanzivna. Ti različiti efekti se nazivaju automatskim stabilizatorima fisklane politike.

5. FISKALNA POLITIKA U MONETARNOJ UNIJI • Automatski stabilizatori deluju sami po sebi. Diskreciona fiskalna politika, suprotno tome, zahteva da se donese ekspliticitna odluka o izmeni poreza ili potrošnje. • Zbog automatskih stabilizatora, budžetske brojke ne otkrivaju šta vlada radi sa svojom fisklanom politikom. Budžet može da se menja iz dva razloga. Može, na primer da se poboljša zato što vlada smanjuje potrošnju ili povećava poreze ili zato što je privreda u stanju naglog ekonomskog razvoja. Da bi se napravila razlika između ta dva faktora, korisno je pogledati ciklično prilagođene buxete. Postupak je zasnovan na konceptu proizvodnog jaza. Negativan jaz ukazuje na loš učinak privrede, da ona funkcioniše ispod svojih potencijala.

6. PROIZVODNI JAZ U REPUBLICI SRBIJI U PERIODU 2001-2012

7. FISKALNA POLITIKA U MONETARNOJ UNIJI • Ciklično prilagođena budžetska ravnoteža predstavlja procenu o tome kakva bi bila ravnoteža u datoj godini ukoliko bi proizvodni jaz bio jednak nuli. Stvarna bužetska ravnoteža je niža od ciklično prilagođene budžetske ravnoteže kad aje proizvod ispod svog potencijala, tj. kada je proizvodni jaz negativan i obrnuto kada je proizvodni jaz pozitivan. Razlika između stvarne i ciklično prilagođene budžetske ravnoteže je posledica automatskih stabilizatora.

8. Stvarni i ciklično prilagođeni fiskalni deficit u Republici Srbiji

9. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Postupci vezani za fiskalnu politiku jedne zemlje mogu da se preliju na drugu zemlju kroz nekoliko kanala: dohodak i potrošnja, inflacija i troškovi pozajmljivanja sredstava.

10. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Privredni ciklusi se prenose preko izvoza i uvoza. Na primer, kada Nemačka udje u fazu ekspanzije, ona uvozi više od svojih partnerskih zemalja. Za te partnereske zemlje ekspanzija Nemačke znači povećan izvoz i povećan dohodak, tako da ekspanzija ima tendenciju da se prenosi izvan granica.

11. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Kako se to odražava na fiskalnu politiku? • Razmotrimo najpre slučaj kada dve zemlje članice monetarne unije prolaze kroiz isti ciklus, na primer obe su u recesiji. Svaka vlada će želeti da usvoji ekspanzivnu fiskalnu politiku, ali do koje mere? Ukoliko svaka od vlada zanemari aktivnosti one druge, njihove aktivnosti uzete zajedno mogu da se pokažu kao prejake, s obzirom na to da svaka od privreda izvlači onu drugu iz recesije – što je efekat kejnzijanskog multiplikatora. Ukoliko se umesto toga, svaka vlada osloni na to da će ona druga da obavi veći deo posla, onda može da dodje do toga da se prosto ne uradi dovoljno.

12. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Razmotrimo sada slučaj kada ciklusi nisu sinhronizovani. Ekspanzivan fiskalna politika u zemlji u kojoj je usporena privredna aktivnost preti da pospeši potrošnju u zemlji u kojoj se već odigrava brz ekonomski razvoj. Za razliku od toga, ako se restriktivna fiskalna politika primeni u zemlji u kojoj se već odigrava brz ekonomski razvoj, preti da produbi recesiju u drugoj zemlji.

13. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE 2. Fiskalna ekspanzija povećava nivo javnih pozajmica ili smanjuje javnu štednju. S obzirom na to da je vlada obično najveći zajmoprimac u zemlji, veliki budžetski deficit može da izazove povećanje kamatne stope. Jednom kada počnu da koriste istu valutu, zemlje članice evrozone dele istu kamatnu stopu. Deficit jedne zemlje, naročito ako je velika i ako je deficit prilično velik, dele istu kamatnu stopu. Deficit jedne zemlje, naročito ako je velika i ako je deficit prilično velik, može da nametne više kamatne stope širom evrozone. S obzirom na to da veće kamaatne stope negativno utiču na investicije, one utiču i na dugoročan rast. To je još jedan kanal prelivanja.

14. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE 3. U svim evropskim zemljama postoji sklonost “stvaranju deficita”, odnosno uznemiravajuća tendencija da vlade održavaju fisklani deficit isključivo iz političkih razloga. Stoga se postavlja pitanje da li to zahteva konkretne zajedničke mere? U principu, u interesu je svake zemlje da se odupre sklonosti stvaranju deficita, tako da za postizanje fiskalne discipline nisu potrebne nikakve kolektivne mere osim u slučaju kada mogu da se identifikuju prelivanja.

15. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Šta se događa kada javni dug postane neodrživ? Vlade pod velikim finansijskim pritiskom mogu da se nađu u iskušenju da pozovu centralnu banku da finansira njihov deficit. Monetizacija duga, kako se to naziva uobičajeni je put do inflacije. Međutim, Ugovorom iz Mastrihta je izričito zatvoren taj prolaz, jer zabranjuje da Evrosistem pruža direktnu podršku vladama.

16. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE Veliki iznosi javnih pozajmica jedne zemlje su signal fiskalne nediscipline koja bi mogla negativno da utiče na međunarodna finansijska tržišta. Ako bi se na tržištima smatralo da je javni dug jedne zemlje neodrživ, to bi moglo da stavi pod sumnju čitavu evrozonu. Rezultat bi bio pozamašan odliv kapitala i slabljenje evra. To je još jedan potencijalni izvor prelivanja.

17. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Postoji još jedno potencijalno prelivanje. Ukoliko vlada akumulira dug koji više ne može da servisira, to mora da dovede do nesolventnosti. Iskustvo pokazuje da u slučaju takve nesolventnosti trenutno dolazi do masovnog povlačenja kapitala, kolapsa deviznog kursa i berzanskog tržišta i produžene krize praćene dubokom recesijom i izuzetno visokom stopom nezaposlenosti. To je šteta za zemlju koja je napravila prestup, ali pripadnost monetarnoj uniji u velikoj meri menja stvari. Sada je zajednički devizni kurs taj koji je predmet reakcije tržišta. Prelivanje može dalje da se proširi na berzanska tržišta u čitavoj monetarnoj uniji.

18. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Dodatni strah jeste taj da bi sama pretnja nesolventnosti jedne od zemalja članica toliko zabrinula vlade drugih zemalja članica da bi one osećale obavezu da izvuku iz nepovoljne situacije vladu koja gotovo da je bankrotirala. Taj poslednji rizik je jasno identifikovan u Ugovoru iz Mastrihta, kojim je obuhvaćena i klauzula o nemogućnosti podrške. U okviru klauzule se navodi da vladi pogođene zemlje članice ne može da se odobri zvaničan kredit. Uprkos klauzuli o nemogućnosti podrške, preostaje to da u hitnim slučajevima ipak može da se pronađe neko repenje i da se izvuče vlada koja je stigla do bankrota. Na primer, Evropska centralna banka bi mogla “neformalno” da bude izložena pritisku da popusti svoju monetarnu politiku da bi generalno obezbedila veću količinu kredita po nižim troškovima, što bi uzrokovalo inflaciju. Uopšteno, postoji strah da bi neograničena nesolventnost izrazito negativno uticala na evrozonu i narušila njen kredibilitet, što bi imalo vrlo ozbiljne negativne efekte na evro.

19. EKSTERNALIJE(PRELIVANJE)FISKALNE POLITIKE • Ta prelivanja se ne naslanjaju na standardne efekte fiskalne politike na dohodak, već na rizik od prekomernog i potencijalno neodrživog deficita. Ona ukazuju na katastrofalan događaj. Međutim, u situaciji nesolventnosti se ne dolazi tak tako – potrebne su godine da bi se akumulirali veliki dugovi. Posledica toga je potreba za preventivnom procedurom da bi se izbegla potreba da se rešavaju hitni slučajevi.

20. PRINCIPI Postojanje prelivanja je jedan argument za podelu političke odgovornosti među nezavisnim državama. Međutim, to nije i jedini argument, a postoje i možni protivargumenti. Šire pitanje je na kom nivou vlasti – regionalnom, nacionalnom, supranacionalnom – treba da se sprovode politike? Teorija fiskalnog federalizma se bavi tim pitanjem. Princip supsidijarnosti je drugi način na koji može da se pristupi ovom pitanju.

21. PRINCIPI • U okviru teorije fiskalnog federalizma postavlja se pitanje kako bi u jednoj zemlji trebalo da se raspodeli fiskalna odgovornost na različitim nivoima vlasti. • To može da se preslika na slučaj Evrope, iako Evropa ne predstavlja federaciju, postavljanjem pitanja koji zadaci bi trebalo da ostanu u rukama nacionalne vlasti – a moguće i regionalne vlasti ako je reč o vederalnim državama – a koji bi trebalo da budu zajednička odgovornost, tj.adresirana Briselu.

22. PRINCIPI • Postoje dva dobra razloga za prenos odgovornosti na Brisel i dva dobra razloga da ta odgovornost ostane na nacionalnom nivou. • Dodatni faktor je kvalitet vlasti na nacionalnom i supranacionalnom nivou.

23. PRINCIPI • Dva argumenta za zajedničku odgovornost su prelivanje i rastući prinosi na obim. • Prelivanje dovodi do neefikasnih ishoda kada svaka zemlja ima slobodu da deluje na način na koji poželi. To je slučaj sa carinama i fiskalnom politikom. Drugi argument je da su određene politike efikasnije kada se sprovode u većem obimu. Rastući prinosi na obim se pojavljuju pri upotrebi novca, u kreiranju komercijalnog prava ili u odbrani (vojska, dizajniranje orućja i proizvodnja), između ostalog.

24. PRINCIPI • Jedno rešenje je koordinacija, na osnovu koje je suverenitet sačuvan, ali to zahteva česte detaljne pregovore iznova i iznova, bez garancije da će oni biti uspešni. Drugo rešenje je odreći se suvereniteta, delimično ili u potpunosti, i delegirati obavljanje zadtaka supranacionalnoj instituciji. U Evropi su već pojedini važni zadaci adresirani Evropskoj komisiji (interno tržište i trgovinski pregovori) i Evrosistemu (monetarna politika).

25. PRINCIPI • Dva argumenta za zadržavanje suvereniteta na nacionalnom nivou su heterogenost u preferencijama i asimetrične informacije. • Veliki deo kritike koji je bio usmeren na “Brisel” tiče se slučajeva gde su bili važni ili heterogenost ili asimetričnost informacija: odlučivanje o tome koja je adekvatna veličina sira ili koji je najbolji način za proizvodnju piva najbolje je ostaviti vladama ili čak lokalnim vlastima, bez obzira na to koliko su važne eksternalije ili rastući prinosi na obim.

26. PRINCIPI • Indirektna pretpostavka do sada je bila da vlade uvek deluju u najboljem interesu svojih građana. Iako to može da bude slučaj uopšte, postoje brojni primeri kada vlade ili prate sopstvene agende ili su pod uticajem interesnih grupa. Zaista, poput bilo koje institucije, vlade često žele da prošire delokrug svojih aktivnosti zato da verovanto prošire sopstvenu vlast ili zato što zaista veruju da mogu da razreše važne probleme. Osim toga, ne postoji nešto što bi bio “najbolji”interes građana”: pojedini građani podržavaju jedne aktivnosti, drugi ne. Vlade delimično i postoje zbog toga da bi se razrešili takvi konflikti i to čine pod demokratskom kontrolom, ali izborima ne može da se sankcioniše svaka od nekoliko milikona odluka koje idu u prilog dobro povezanim interesima. Uprkos mnogim dobrim stvarima koje mogu da se kažu u prilog demokratiji, taj sistem nije savršen i često se dešavaju izvesni neuspesi.

27. PRINCIPI Trebalo bi da je do sada jasno da četiri argumenta za i protiv centralizacije na nivou EU ne dovode do preciznih zaključaka, a upozorenje o kvalitetu vlade dodatno komplikuje stvari. U svakom slučaju, moraju da se odvagaju različiti argumenti i razlozi za i protiv. To je obično nemoguća misija pa dolazimo do pitanja: na čijoj strani bi trebalo da bude teret dokazivanja?

28. PRINCIPI • Evropska unija je zauzela stav da je teret dokazivanja na onima koji se zalažu za prenos rešavanja zadataka sa nacionalnog na zajednički nivo. To je princip supsidijarnosti i on je obuhvaćen Ugovorom: “ U oblasitma koje ne potpadaju pod njenu isključivu nadležnost, Zajednica će preduzeti korake u skladu sa principom supsidijarnosti smao utoliko i u onoj meri u kojoj zemlje članice ne mogu na odgovarajući način da ostvare ciljeve na osnovu predloženih aktivnosti i stoga u skladu sa razlozima vezanim za obim ili efekte predloženih aktivnosti mogu na bolji način da budu ostvareni na nivou Zajednice.” (Član 5)

29. Mikroekonomski vs.makroekonomski aspekti fiskalne politike • Prvi aspekt je strukturni, odnosno, u najvećoj meri mikroekonomski. Tiče se veličine budžeta, oblasti na koje se troši javni novac, načina na koji se prikupljaju porezi, tj.ko plaća, i redistribucije usmerene na smanjivanje nejednakosti ili na stvaranje podsticaja za određene pojedince ili grupe. Drugi aspekt je makroekonomski. To je uloga fiskalne politike kao stabiizatora dohotka, odnosno ideja da ona može da se upotrebi kao instrument koji će delovati kontraciklično.

30. Mikroekonomski vs.makroekonomski aspekti fiskalne politike • Ovde pažnju usmeravamo na komponentu fiskalne politike koja se tiće makroekonomske stabilizacije, zanemarujući strukturne aspekte. Da bismo pojednostavili, posmatramo budžetsku ravnotežu, a zanemarujemo veličinu i strukturu budžeta, kao i posledično kretanje javnog duga. Primenjujemo principe fiskalnog federalizma da bismo postavili pitanje da li postoji argumentacija za ograničavanje slobode suvereniteta u pogledu nacionalne budžetske ravnoteže i dugova.

31. KOORDINACIJA FISKALNE POLITIKE • Primenjujući principe fiskalnog federalizma na fisklanu politiku kao makroekonomski instrment dolazimo do nekoliko zaključaka koji nisu sporni. Postoje validni razlozi za zajedničko nametanje discipline i koordinaciju politika. Postoje podjednako validni argumenti za suprotan slučaj. Sve u svemu, argumentacija za dalji prenos suvereniteta je slaba. Takvom zaključku se suprotstavljaju oni koji pripisuju veći značaj prelivanjima i smatraju da makroekonomska koordinacija dosta obežava i da je laka za uvođenje. To se takođe dovodi u pitanje sa suprotne strane spektra od onih koji koordinaciju posmatraju kao sporazum vlada koje rade u sopstvenom interesu. Skeptici obično zaključuju da, imajući u vidu slabu argumentaciju, treba primeniti supsidijarnost i fiskalna politika treba da bude ostavljena isključivo u nadležnost nacionalnih vlasti. • Činilo se da je ovo pitanje delimično rešeno nakon usvajanja Pakta za stabilnost i rast, ali je Pakt sam po sebi izuzetno kontroverzan i naipao je na ozbiljne poteškoće.

32. Pakt za stabilnost i rast • Prijem u monetarnu uniju zahteva budžetski deficit manji od 3% BDP-a i javni dug koji je manji od 60% BDP-a ili opad ka ovom kriterijumu. • Ali šta se dešava nakon toga, u okviru stalnog režima monetarne politike? • Da li zemlje mogu da realizuju ova dva fiskalna kriterijuma, priključe se monetarnoj uniji i zuatim se ponovo vrate u stanje neobuzdane discipline?

33. Pakt za stabilnost i rast • Kada je usvojen 1997.godine Pakt je trebalo striktno i da se primeni. Međutim, s obzirom na to da je fiskalna politika ostala u nacionalnoj nadležnosti, konačna reč je morala da bude prepuštena ECOFIN, savetu ministara finansija evrozone koji je delovao prema predlozima Evropske komisije. Komisija je preuzela odgovornost “vrhovnog policajca”,a li je ECOFIN bio protiv donošenja odluka koje bi dovele do snažnog protivljenja njegovih članica, naročito ministara finansija vleikih zemalja. U novembru 2003 godine trebalo je da Francuska i Nemačka budu sankcionisane. Pod pritiskom ministara finansija te dve zemlje, ECOFIN se povukao i stavio je Pakt u “mirovanje”.

34. Pakt za stabilnost i rast • Komisija je stavila ECOFIN pred Sud pravde Evropskih zajednica zbog kršenja Pakta, što se dogodilo prvi put. U junu 2004 godine Sud je doneo odluku, a ECOFIN je zaista prekršio zakon, ali samo zbog načina na koji je nazvao svoju odluku (Pakt ne može da se stavi u mirovanje)j. Greška je brzo ispravljena novom rezolucijom, iako se činjenica da Francuska i Nemačka nisu sankcionisnae, nije promenila. Ta epizod je potvrdila da Paktinje dobro osmišljen. Prepoznajući to da je bio suviše rigidan da bi mogao da se primenjuje, vlade i Komisija su pripremile redizajniranje Pakta.

35. Pakt za stabilnost i rast • Redizajnirani Pakt zadržava princip kaznenih mera nastojeći da se izbegnu situacije u kojima bi morale da se primene kazne.

36. Pakt za stabilnost i rast • Pakt za stabilnost i rast se sastoji iz: • Definicija toga šta se smatra “prekomernim deficitom”. • Preventivne mere, osmišljene sa ciljem da se vlade ohrabre da izbegnu prekomnerne deficite. • Korektivne mere, kojima se utvrđuje na koji način bi vlade trebalo da reaguju na produbljenje graničnog deficita. • Kazne.

37. Pakt za stabilnost i rast • Deficit se smatra prekomernim kada je iznad 3% BDP-a. Da bi se ostavio prostor da automatski stabilizatori odigraju svoju ulogu, Paktom je takođe određeno da se učesnici u okviru monetarne unije obavezuju na srednjoročnu budžetsku poziciju koja je “blizu ravnoteže ili u suficitu”. • Srednjim rokom smatra se period od tri godine.

38. Pakt za stabilnost i rast • U okviru Pakta je prepoznato da ozbiljne recesije koje su izvan kontrole vlada mogu brzo da dovedu do produbljivanja deficita. Pokušaj da se deficit anulira tokom recesije podrazumeva usvajanje restriktivne politike koja može da produbi recesiju, što može da ima katastrofalne posledice. • U okviru Pakta uvedena su dva elementa fleksibilnosti. Prvo, priznaje se negativna stopa rasta ili akumulirani gupitak u BDP-u tokom dugog perioda vrlo niskog rasta. Drugo, sugeriše se da se uzmu u obzir “svi drugi relevantni faktori”.

39. Pakt za stabilnost i rast • Cilj Pakta je da osigura da zemlje članice disciplinovano sprovode fiskalne politike. • Preventivne mere su osmišljene tako da ministri finansija učestvuju u zajedničkoj raspravi o fiskalnoj politici svake od zemalja u nadi da će to biti dovoljno da se postigne budžetska disciplina. Smisao prevencije je u tome da spreči potrebu za popravkama.

40. Pakt za stabilnost i rast • Kada zemlja ne ispuni zahteve Pakta, ECOFIN postepeno primenjuje pritisak jednakih. Proces započinje “ranim upozorenjem”, i dobijanjem preporuka kojima će se sprečiti situacija prekomernog deficita. • Sledeći korak je postupak u slučaju prekomernog deficita. Postupak se pokreće kada ECOFIN donese mišljenje u kome se navodi da je budžet određene zemlje u stanju prekomernog deficita, kao što je prethodno definisano.

41. Pakt za stabilnost i rast • ECOFIN istovremeno daje preporuke, a zemlja ubrzo mora da prestavi niz trenutnih korektivnih mera, koje podležu oceni Komisije. Komisija podnosi svoju ocenu ECOFIN, koji može ali ne mora da bude zadovoljan predloženim merama. • Ono što sledi je niz evaluacija mera koje preduzima zemlja koja je uprestupu i budžetskog ishoda. Može da se izda još preporuka, što povećava pritisak i zateže celokupnu situaciju. Na kraju, ukoliko zemlja ostane u stanju prekomernog deficita, ECOFIN nameće kaznene mere.

42. Pakt za stabilnost i rast • Ukoliko zemlja ne uspe da sprovede korektivne mere i dovede sopstveni deficit na vrednost ispod 3% do roka koji je odredio Savet Evrope, biva kažnjena. • Kazna ima oblik depozita kod Komisije na koji se ne plaća kamata. Depoziti se nalažu svake godine se dok se ne ispravi prekomerni deficit. Ukoliko se prekomerni iznos ne ispravi u roku od dve godine, depozit se pretvara u kaznu, u suprotnom se vraća.

43. Pakt za stabilnost i rast

44. Pakt za stabilnost i rast • Važno je napomenuti nekoliko aspekata Pakta. Prvo, formalno, on ne ukida suverenost u domenu fiskalne politike. Drugo, jasno je da se radi o nameri predostrožnosti s obzirom na to dug postupak između trenutka kada se deficit oceni kao prekomeran i trenutka kada se nametne depozit, sa još dve godine pre nego što se depozit pretvori u kaznu. Treće, dok je kazna u političkom smislu nuklearna bomba, deklaracija da zemlja krši Pakt je uobičajenija bomba, koja je namenjena trenutnom pokretanju korektivnih mera. Konačno, sve odluke su u rukama Saveta visokog političkog tela koje može da pokrene mnoga “ako” obuhvaćena Paktom.