Passé, présent et avenir du préfinancement du coût budgétaire du vieillissement

1. Passé, présent et avenir du préfinancement du coûtbudgétaire du vieillissement R. SAVAGE Colloque IBFP Juin 2009

2. Plan de l’Exposé • Fondements d’une stratégie: contexte, concepts et contours • De 2001 à 2008 – Vicissitudes et décryptage d’un échec • Etat des lieux actuels et perspectives budgétaires à politique inchangée • Stratégies futures possibles

3. Quelques abréviations … • SOPR =Solde primaire = R - DPR • SOPRh = Solde primaire hors Vieillissement = R – DPRh • R = Recettes; DPR = Dépenses primaires • DPRh =Dépenses primaires hors Vieillissement • CBV = Coût budgétaire du Vieillissement • CEV = Comité d’Etude du vieillissement • CSF = Conseil Supérieur des Finances

4. I. Fondements 1. Les données de départ : - Equilibres budgétaires 2000-2001 - Premières estimations du CBV par le CEV en 2002 (Gr.1) 2. La problématique : Assurer un financement « indolore » du CBV en misant sur: - la réduction du poids des charges d’intérêts - les gains 2001-2007 de CBV (env. 1% de PIB) 3. Neutralité intertemporelle et équité intergénérationnelle: Concept de préfinancement

5. I. Fondements (suite) • La Loi de 2001 – le Fonds de Vieillissement 5. Trajectoires normatives de 2002 (GR.1) - un surplus de 0,7% de PIB en 2005 et - de 1 à 1,5% de PIB en 2010. 6. Pas d’effort restrictif à opérer à court, moyen et long terme sur le solde primaire hors vieillissement (SOPRh)(Gr.2) 7. Trajectoire du Fonds de Vieillissement

6. Gr.1- Trajectoire macro-budgétaire CSF 2002

7. Gr.2: CBV Rapport 2002 + Traject. CSF

8. Scénario CSF 2002, surplus 1,5% R DPR, dt: V hV SOPR I BNF Dette SOPRh 2001-08 -1,6 -0,6 -0,9 0,3 -1,0 -2,0 1,0 -31,6 -1,9 2008-15 0,0 0,9 0,9 0,0 -0,9 -1,4 0,5 -26,8 0,0 2015-30 0,0 3,0 2,8 0,2 -3,0 -2,0 -1,0 -33,2 -0,2 Tab. 1 : Scénario illustratif CSF 2002 1a. Marge budgétaire 2001-2008: +2,9% de PIB Dont : 2,0% de réduction des charges d’intérêts (I) 0,9% de réduction de V (CBV) 1b. Utilisation de marge prévue: +1% de PIB d’augmentation de surplus budgétaire 1,9% de PIB de détérioration (expansive) du SOPRh (surtout en recettes: -1,6% de PIB)

9. II. Analyse d’un échec 1. GR.3 - Des écarts croissants entre objectifs et réalisations

10. II. Analyse d’un échec (suite) 2. La hausse supérieure du CBV Une décomposition simple: • Vl = coût du Vieilliss. en valeur = Vv * Pv • Yl = PIB effectif = Yv * Py • Yv = PIB de la trajectoire CEV de 2002 • vl = Vl / Yl = (Vv / Yv) * (Yv / Yv) * (Pv / Py) (1) (2) (3) • = Effet « Volume pur » (% PIB tendanciel) • = Effet « différentiel de croissance » ou « dénominateur » • = Effet « prix-relatifs »

11. Tab.2 : Réalisations versus trajectoire CSF 2002 • Les dépenses de vieillissement ont augmenté (+1,3% de PIB) au lieu de reculer (-0,9% de PIB) comme anticipé, soit un écart de 2,2% • Le Solde primaire hors vieillissement s’est détérioré de 1% de PIB de plus que prévu. • En conséquence, le BNF s’est détérioré de 1,6% de PIB au lieu de s’améliorer de 1% de PIB

12. 2. La hausse supérieure du CBV (Suite) Tab.3 : Comparaison pour la période 2001-2008: CSF 2002 (trajectoire normative) et réalisations.

13. 2. La hausse supérieure du CBV (Suite) • Effets « prix-relatifs » sont négligeables; • En volumes, le CBV en 2001-2008 est de 2,1% de PIB supérieur aux prévisions; • 0,4% de PIB s’explique par une croissance économique plus faible (effet-dénominateur), soit 2% réalisés (en moyenne) par rapport à 2,3% prévus; • L’essentiel cependant (1,7% de PIB en 7 ans) provient d’un rythme de croissance plus soutenu qu’anticipé des dépenses de vieillissement (2,7% l’an contre 1,7% seulement « prévu ») • Les dépenses de chômage n’interviennent que pour 0,3% de PIB environ du dépassement, et ce tout comme les soins de santé. L’écart principal (près de 0,6% de PIB) se situe en pensions et prépensions.

14. 3. Les incidences indirectes sur les dépenses primaires hors vieillissement (DPRhv) et les dépenses totales. • Même raisonnement et décomposition que pour les dépenses de Vieillissement • Ici, seul l’effet « différentiel de croissance » (ou « dénominateur ») pèse significativement et défavorablement, à concurrence de 0,3% de PIB • Au total (dépenses de vieillissement incluses), ces incidences « non-discrétionnaires » primaires totalisent environ 1% de PIB, dont: - 0,7% de PIB d’effet-dénominateur total (croissance) - et 0,3% de PIB d’effet-chômage.

15. 3. Incidences directes sur les DPRhv (suite) • Par contre, les charges d’intérêts sont inférieures de 0,7% de PIB; • Au total, les incidences non-discrétionnaires identifiées défavorables ne représentent que 0,3% de PIB (1% de PIB en DPR moins 0,7% de PIB en intérêts); • D’autres incidences non-discrétionnaires non identifiées peuvent avoir joué (facteurs socio-démographiques, révisions méthodologiques, effets de compositions en recettes); • En finale, l’essentiel de l’écart d’évolution de solde budgétaire observé en 2008 (par rapport à 2001, soit 2,6% de PIB), se localise sur le versant « discrétionnaire expansif » (2,3%).

16. 3 (Fin) - Décomposition de l’écart d’évolution du BNF 2001-2008 (Réalisations – CSF2002)

17. 4. Les impulsions discrétionnaires (Gr.4)

18. 4. Les impulsions discrétionnaires (suite) • La politique budgétaire et fiscale a été fortement expansive, de l’ordre de 4% de PIB au minimum en 7 ans, dont près de la moitié en dépenses • Elle a été environ deux fois plus expansive que ce qui était prévu et intégré dans la trajectoire CSF de juin 2002 (une impulsion, surtout fiscale, de l’ordre de 1,6% de PIB) • C’est là que réside l’essentiel de l’écart de réalisation.

19. 5. Conclusions intermédiaires • Echec d’une stratégie? • La politique de préfinancement n’a pas vraiment été appliquée • Y-a-t-il d’autres stratégies que budgétaires? • Réduction du CBV par des « réformes structurelles »? • Relèvement du taux d’emploi et élargissement de la base de financement? • C’est ce qui a été tenté en 2001-2008 et s’est révélé trop coûteux budgétairement Retour à la case de départ

20. III. Etat des lieux et Perspectives • A court-moyen terme : Changement radical de perspectives macro-économiques – Incertitudes sur le LT • Révision des estimations induites de CBV à l’horizon 2014-30-50 • Des perspectives macro-budgétaires massivement dégradées à politique inchangée

21. 1. Perspectives macro-économiques post-2008 durablement dégradées. • Les perspectives de croissance réelle à l’horizon 2015 (TAB4) sont au mieux divisées par 2 (1% au lieu de 2% selon le CEV-2002), même en cas de reprise cyclique en 2011-14 • Impact mécanique majeur sur la trajectoire budgétaire (potentiellement un impact négatif de 4% de PIB sur le BNF) • Réenclenchement structurel de l’effet « Boule de neige » dès 2009-2010: Impact négatif en termes de charges d’intérêts

22. Tableau comparatif: Hypoth. CEV-2002 et 2009 (Tab.4)

23. 2. Révisions en hausse du CBV (CEV-2009 / CEV-2002) sur la période 2008-2015 • CBV revus en hausse : écart de 2,3% en valeur et 2,8% à prix constants, dt: - 1,7% de PIB d’effet « différentiel de croissance » - 1,1% de PIB corrigé (en Vol.) pour différentiel de croiss., - 0,7% de PIB « seulement » en volume corrigé hors chômage (0,1% de PIB l’an de structurel) • La croissance réelle des DPRhv totales (2008-15) est revue en hausse à 3,3% contre 2,7% en 2002 (écart annuel de 0,6%) • En termes de différentiel de croissance en vol. « DPRhv / PIB », on passe de 0,7% à 2,2% l’an (un écart de 1,5% l’an).

24. CBV comparés 2009 / 2002 (Tab.5)

25. 2. Révisions en hausse du CBV sur la période 2008-2015 (suite) • Au total, l’écart se détériore de 1,6% l’an, soit près de 12% cumulativement en 7 ans (un alourdissement « endogène » du CBV de 2,8% de PIB); • De nouveau, le ralentissement de la croissance alourdit le poids relatif des dépenses hors vieillissement (à concurrence de 1,4 à 1,5% de PIB additionnel) • Au total, la « charge » primaire endogène « structurelle », suite au nouveau contexte, s’alourdit de 4,3% de PIB environ en volume sur la période 2008-2015 (0,6% de PIB l’an) • Les effets « prix-relatifs » favorables annoncés (de l’ordre de 0,5% de PIB) doivent être mis « sous réserve » (déflateur 2009 du PIB trop élevé)

26. Gr.5: CBV comparés 2009 / 2002

27. 3. Des perspectives budgétaires à moyen et long terme massivement dégradées à politique inchangée • Un effet déficitaire permanent et une composante structurelle croissante • Le réenclenchement de l’effet « Boule de neige » et l’envolée du taux d’endettement • La détérioration escomptée des soldes primaires structurels, liée au vieillissement • L’impact limité des « boni conjoncturels » en cas de (possible) reprise cyclique en 2011-2014

28. Gr.6: Trajectoire à politique inchangéeScénario de base (CBV du CEV-2009)

29. Gr.7 : Trajectoire à politique inchangée

30. Gr. 8: Soldes primaires structurels & incidences cycliques

31. 3. Perspectives budgétaires massivement dégradées (suite) • Après s’être détériorée de pratiquement 4% de PIB entre 2007 et 2010, la composante cyclique du déficit ne s’améliore que plus modestement (+1,5% de PIB entre 2010 et 2015) du fait d’une reprise supposée progressive et du ralentissement de la croissance tendancielle; • L’amélioration du solde primaire effectif reste marginale (+0,1% de PIB) car le gain « cyclique » est absorbé par la poursuite de la détérioration « endogène » du solde primaire structurel (-1,4% de PIB en 2010-15).

32. Gr. 9: Soldes primaires des deux Entités à politique inchangée.

33. 4 : Stratégies futures possibles • Un effort restrictif majeur devient dans tous les cas incontournable à CT & MT (6 à 8 ans), ne fût-ce que pour ramener le déficit à 1,5% voire 0% de PIB (un effort primaire cumulé de 4,5 à 6% de PIB). • Ceci contribuera per se à permettre un préfinancement substantiel du CBV post-2015 -2018 (de 40 à 80%, selon l’importance de l’ajustement budgétaire à court-moyen terme).

34. Gr.10 : Efforts discrétionnaires primaires Scénario « équilibre 2015 »

35. Gr.11 : Scénario « équilibre 2015 »

36. Gr. 12 – Scénario alternatif (déficit 2015 de 1,5% PIB) et préfinancement plus faible (40%)

37. Gr. 13 – Scénario alternatif (déficit 2015 de 1,5% PIB) et préfinancement plus faible