חוק ההסדרים: בחינה כמותית 1985-2008

1. חוק ההסדרים: בחינה כמותית 1985-2008 המחלקה לכלכלה ומחקר התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר)

2. הגידול בנפח הצעות החוק מהטבלה ניתן לראות כי הצעות החוק של משרד האוצר "תפחו" עם השנים: מהצעות חוק ממוקדות וקצרות להצעות חוק ארוכות בעלות מספר סעיפים רב. בנוסף, עם השנים עלה מספר התיקונים העקיפים שהצעת חוק ההסדרים מבקשת לתקן. הכוונה לסעיפים בהצעת החוק המתקנים חוקים קיימים אחרים. יש לציין כי ככל שנפח הצעות החוק גדל כך מתקשים חברי הכנסת להבין על מה הם מצביעים. מעבר לכך, ככל שמוצעים מספר רב יותר של תיקונים עקיפים בחוקים אחרים, הדיון בהצעת החוק נעשה מורכב יותר, שכן על חברי-הכנסת לפנות לאותם חוקים על-מנת להבין במה מדובר.

3. גידול בנפח הצעות החוק בהמשך לטבלה שבשקופית הקודמת, הגרף מציג את הגידול בנפח הצעות החוק לאורך השנים, ובפרט מאז תחילת שנות ה-2000

4. מספר הסעיפים בחוק בהשוואה למספר הסעיפים בהצעת החוק הטבלה מציגה את מספר הסעיפים שאושרו לבסוף בחוק, לעומת מספר הסעיפים בהצעת החוק. מהטבלה ניתן ללמוד כי החל מראשית שנות ה-2000, לצד הגידול בנפח הצעות החוק, אושר מספר הולך ופוחת של סעיפים ע"י הכנסת. יתכן כי תהליך זה נובע מהביקורת שהושמעה על חוק ההסדרים, הן בכנסת והן בקרב הציבור. נתוני שנת 2008 מצביעים על מפנה משמעותי בשיעורהסעיפים שאושרו לבסוף בחוק. ראה התייחסות נפרדת לשנת 2008 בשקופית 10.

5. מספר הסעיפים בחוק בהשוואה למספר הסעיפים בהצעת החוק הערה: העקומות התלכדו עד לשנת 2000. לכן, עד לאותה שנה, עקומת מספר הסעיפים בהצעת החוק (הירוקה) מייצגת גם את עקומת מספר הסעיפים בחוק (הכחולה)

6. חקיקה לא תקציבית בחוק ההסדרים מטרת החוק, כפי שהוגדרה בחוק ההסדרים: "חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לדחות את תחילתם של חוקים, לבטל חוקים וכן לקבוע הוראות נוספות במטרה להשיג את יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים..." בכל חוקי ההסדרים מפורטת מטרת החוק, כפי שהגדיר משרד האוצר, המכין את ההצעה בשם הממשלה. המטרה המוצהרת של החוק היא להשיג את יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית. לפיכך, יש לבחון עד כמה הסעיפים השונים בהצעות החוק עומדים במטרה זו והאם, במשך השנים, לא התווספו סעיפים ורפורמות החורגים ממנה

7. חקיקה לא תקציבית בחוק ההסדרים • דוגמאות: • הסדרת אופן קבלת היתר להעסקת עובד זר (2003, עבר) • הרחבת סמכויות הרוקחים (2006, עבר) • הקמת מערך הפצה קרקעי לשידורי טלוויזיה (הח"ק 2008, נמצא בהליך חקיקה מזורז) מדוגמאות אלה ניתן לראות כי סעיפים רבים בהצעות חוק ההסדרים אינם עומדים במטרה של השגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית. למשל, לא נראה כי הסדרת אופן קבלת היתר להעסקת עובד זר נוגע למטרה של השגת יעדי התקציב, והיה ראוי לו הממשלה היתה מסדירה את הנושא בהצעת חוק נפרדת

8. חוקים "חבויים" בחוק ההסדרים • דוגמאות: • הקמת רשות המים (2006) • הקמת הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (2006) • הקמת איגוד ערים כנרת (הצעת החוק 2008) בנוסף לביצוע תיקונים עקיפים בחוקים אחרים, חוק ההסדרים מכיל בתוכו "בלוקים" שלמים של חקיקה. במקום להעביר חוק בצורה מסודרת ולפי השלבים המקובלים, החוקים מועברים תחת הכותרת של חוק ההסדרים. מדובר לעיתים בהקמת גופים חדשים או ביצוע רפורמות מבניות מהותיות, מהלכים אשר ספק אם הינם חיוניים בטווח המיידי, והיה ראוי לקיים דיון פרלמנטרי וציבורי בעניין ולחוקקם בהליך רגיל.

9. חקיקה לא תקציבית בחוק ההסדרים הטבלה מציגה את חלקם של הסעיפים שאינם בעלי משמעות תקציבית מחוק ההסדרים. לצורך סיווג הסעיפים הגדרנו סעיף כ"לא תקציבי" במידה שאינו נוגע ישירות להכנסות המדינה או להוצאות המדינה ולפיכך אינו מסייע בהשגת יעדי התקציב, כפי שהגדירה הממשלה באותה שנה. יש לציין כי במקרים מסוימים ניתן לסווג את הסעיפים הן כתקציביים והן כלא תקציביים, שכן הם אינם נוגעים ישירות לתקציב המדינה ולהכנסותיה (כמו שינוי בדיני מס הכנסה, למשל), אך יישומם עשוי להשפיע על התקציב בעקיפין באופן משמעותי. עם זאת, יש לציין כי לא מדובר ב"מדע מדויק" והחלוקה אינה מוחלטת. ניתן לראות כי בשנים האחרונות עלה חלקם של הסעיפים הלא תקציביים בחוק, בניגוד למטרתו המוצהרת של החוק

10. 62% 68% 32% 42% 30% חלקם של מספר הסעיפים הלא תקציביים בחוק הגרף מציג בצורה ברורה את מגמת העלייה בחלקם של הסעיפים הלא תקציביים מכלל סעיפי החוק. באשר לשנת 2008, יש לציין כי במקור הגיש משרד האוצר הצעת חוק גדולה ביותר, שכללה 136 סעיפים, מהם סעיפים רבים שאינם תקציביים. אולם, בעקבות מחאה ציבורית סירבה יו"ר הכנסת דליה איציק להביא את הצעת החוק להצבעה במתכונתה המקורית, ולאחר מספר דיונים עם ראש אגף תקציבים דאז במשרד האוצר, קובי הבר, ובהשתתפות חה"כ דוד טל, הוסכם על הגשת הצעת חוק הסדרים מתוקנת, "רזה" משמעותית, הכוללת 23 סעיפים בלבד. באשר לשאר סעיפי הצעת החוק המקורית, הוסכם כי חלקם יוגשו בהצעות חוק רגילות וחלקם יועברו בהליך חקיקה מהיר, עוד לפני תום שנת 2007. עולה השאלה האם מהלך זה של יו"ר הכנסת, שהצליח לראשונה לצמצם משמעותית את היקפו של חוק ההסדרים, מסמן שינוי מגמה או יישאר בבחינת מאורע חד-פעמי, שיצא אל הפועל בשל חולשתה הפוליטית של הממשלה באותה עת.

11. 2008- שירת הברבור של חוק ההסדרים או אירוע חולף ?

12. סייעו בהכנת המצגת: גלעד אשרי גיל קויבסקי שחר כהן עדי רענן אודי לוי