Programmazione, gestione e controllo delle PA

1. Programmazione, gestione e controllo delle PA dr. Carlo Vermiglio cvermiglio@tiscali.it

2. Agenda della giornata • La contabilità ed il bilancio degli enti pubblici • La riforma del bilancio • Il sistema dei controlli (cenni);

3. Elementi di fondo della giornata Le Informazioni I Soggetti Le Funzioni I Momenti I Contesti Gli Strumenti

4. Note introduttive Nelle istituti, di qualunque natura, gli strumenti informativi e la contabilità rispondono alle esigenze conoscitive e di controllo di chi governa.

5. Esigenze conoscitive nelle imprese • Risultati: • Utile/perdita di esercizio • Creazione di valore • Remunerazione dei fattori produttivi • Elementi di giudizio: • Efficacia, Efficienza ed Economicità • Perseguimento di un Equilibrio Economico Generale

6. Le esigenze conoscitive delle aziende pubbliche • I sistemi informativo contabili dovrebbero essere in grado di fornire validi elementi di giudizio in ordine a: • Programmazione economico-finanziaria propria dell’ente ed anche riferita al suo territorio; • Gestione dell’aspetto autorizzatorio in tutte le sue forme (e quindi regolazione della gestione attraverso le competenze a variare o integrare le autorizzazioni); • Rilevazione della gestione in tutti i suoi momenti ed in tutte le sue forme (aspetto contabile degli atti di gestione); • Assunzione di decisioni “strategiche ed operative” in qualunque momento della vita dell’istituto.

7. Evoluzione del sistema di contabilità finanziaria

8. 1860 – 1923 Bilancio come strumento “accertativo-contabile” costruito su tecniche ragioneristiche e incentrato sul patrimonio Evoluzione del sistema di contabilità finanziaria: Prima fase • Cambray - Digny ( provv. 5026 del 1869) • Due corpi normativi: • Amministrazione del patrimonio e contratti; • Contabilità e bilancio pubblico. • scritture per il bilancio da tenersi in ogni singola AA. PP., rendendo possibile “laprontezza, l’evidenza elaregolaritàdeiconti”, nonché “la decomposizione delle entrate e delle spese a carico dei singoli agenti, in modo da costituirne e recarne ad atto l’effettiva e diretta responsabilità” • Criterio di registrazione dei fatti di gestione in partita doppia. • L. n. 2440 del 1923 (Legge De’ Stefani) • 3 sezioni: Patrimonio, Contratti e Bilancio • Principio di competenza; classificazione delle entrate e delle spese (modificative e permutative)

9. Evoluzione del sistema di contabilità finanziaria: Seconda fase 1/3 • Crisi del 1929 • Passaggio dalla logica di finanza neutrale a quella di finanza attiva; • Utilizzo di parametri aggregati per la valutazione dei sistemi economici • “Contabilità nazionale” – “Macrocontabilità” • Crollo della prospettiva aziendalistico-patrimoniale • L. 639 del 1949: Introduzione della Relazione generale sulla situazione economica del Paese • Bilancio come strumento capace di consentire una valutazione complessiva degli effetti della manovra di finanza pubblica e degli effetti macroeconomici della politica fiscale • Passaggio dal Bilancio finanziario di derivazione ragioneristico aziendale al criterio macroeconomico di finanza pubblica 1923 – Anni ’90 Bilancio come strumento di politica economica. Logiche di finanza pubblica

10. Evoluzione del sistema di contabilità finanziaria: Seconda fase 2/3 1923 – Anni ’90 Bilancio come strumento di politica economica. Logiche di finanza pubblica • Legge n. 62 del 1964 – Legge Curti • Segna il passaggio del bilancio pubblico dalla Ragioneria alla Finanza Pubblica; • Bilancio come strumento per attuare la politica economica del Paese; • Ricerca di un collegamento fra contabilità di Stato e contabilità nazionale; • Nuova classificazione delle entrate e delle uscite. Dal criterio della “ricorrenza” (ordinarie/straordinarie) al criterio economico funzionale;

11. Evoluzione del sistema di contabilità finanziaria: Seconda fase 3/3 • Legge n. 468 del 1978 • Spinte redistributive della ricchezza e esigenza di orientare le scelte di politica economica nel m-l periodo; • Esigenza di maggiore flessibilità del bilancio; • Standardizzazione delle regole contabili per il “settore pubblico allargato”; • Il bilancio funge da strumento di attuazione della politica macroeconomica e di controllo della spesa pubblica nella logica della equa redistribuzione. • Introduzione della Legge Finanziaria • Doppio binario dei conti – competenza e cassa • Collegamento tra strumenti di programmazione finanziaria e documenti contabili 1923 – Anni ’90 Bilancio come strumento di politica economica. Logiche di finanza pubblica

12. Focus sui criteri

13. Evoluzione del sistema di contabilità finanziaria: Terza fase • D. Lgs. 279 del 1997 - L. 94 del 1997 • Bilancio politico per l’approvazione parlamentare articolato in UPB; • Bilancio per la gestione articolato in capitoli; • Introduzione della contabilità per centri di costo; • Focus sull’economicità e sulla valorizzazione del patrimonio; • Potenziamento della funzione informativa del rendiconto • D. Lgs. 267/2000 - DPR 97/2003 • Accountability – Rendicontazione verso l’esterno Anni ’90 - ________ Unità previsionali di base Contabilità per centri di costo Budgeting Esigenze di trasparenza Razionalità

14. I motivi che, a livello legislativo, hanno fatto prevalere un’impostazione del sistema contabile basata sul controllo della spesa (poi rimasta immutata per lungo tempo) sono vari: 1. All’indomani dell’unificazione nazionale venne recepita la legislazione piemontese in tema di finanza e contabilità pubblica e si affermarono così le idee di Cavour sulla realizzazione di un’amministrazione basata sul regime formale in materia di finanza e la creazione di un meccanismo normativo che imbrigliava governo e amministrazione e rendeva difficile la spesa.

15. 2. Nell’ottocento e nei primi anni del novecento, quando la nostra amministrazione si è formata, lo Stato veniva identificato come stato guardiano o stato regolatore. Si trattava di uno Stato il cui compito fondamentale era di mantenere l’ordine pubblico. In una situazione di questo tipo, non c’era bisogno di un’organizzazione amministrativa sofisticata. La nostra amministrazione pubblica, ed in maniera particolare la sua articolazione locale è, pertanto, venuta assumendo, spontaneamente, una configurazione congruente con questa situazione.

16. I motivi per i quali questa impostazione è rimasta immutata “vanno ricercati nel mito che si è formato intorno alla legislazione contabile. Le regole contabili, si assumeva, non sono norme come tutte le altre, ma rappresentano principi generali dell’ordinamento e sono quindi insensibili ai mutamenti istituzionali e organizzativi. Questo mito ha in buona parte condizionato le vicende dell’ordinamento contabile della pubblica amministrazione italiana, tant’è che di fronte ai cambiamenti interni ed esterni si è preferito ricorrere all’istituto della deroga piuttosto che modificare quelle norme.”

17. WELFARE STATE STATO DEI DIRITTI FORMALI Quadro di riferimento Fallimenti del MKT Politiche redistributive Incremento delle richieste dei cittadini Riconoscimento condizioni minime Status di cittadino Vigilanza sul rispetto delle norme

18. STATO DEI SERVIZI STATO REGOLATORE Quadro di riferimento Produzione diretta dei servizi pubblici Ottica “imprenditoriale” Diverse soluzioni gestionali Crisi complessità; Crisi sovraccarico; Ruolo negoziale Supervisione Definizione di regole e parametri

19. I principali limiti della contabilità finanziaria • Non rileva le operazioni gestionali sotto l’aspetto economico (costi/ricavi) e patrimoniale (attività/passività), per cui: a) non è un sistema efficace a supporto del controllo dei costi; b) non permette la redazione di budget economici per servizio e per centro di costo e non è, quindi, funzionale all’implementazione di sistemi di controllo di gestione. In altre parole, non è idonea a confrontare con efficacia i risultati ottenuti con gli obiettivi previsti (di natura non finanziaria) c) non fornisce informazioni circa la valorizzazione e l’aggiornamento della consistenza patrimoniale; d) non supporta le scelte di esternalizzazione e quelle di determinazione delle tariffe.

20. Il cambiamento di scenario Negli ultimi decenni le funzioni delle pubbliche amministrazioni sono passate dal semplice mantenimento dell’ordine pubblico alla fornitura di servizi e alla gestione di infrastrutture. è evidente che una contabilità autorizzativa non è più sufficiente. C’è bisogno di strumenti contabili che permettano di tenere sotto controllo il rendimento della macchina amministrativa

21. Integrazione tra contabilità finanziaria ed economico – patrimoniale (segue) Il modello di contabilità integrata prevede l’utilizzo, integrato, di due diversi sistemi contabili: Funzione autorizzatoria È espressamente orientata alla rilevazione degli aspetti concernenti l’acquisizione dei mezzi rispetto alle risorse assegnate. Si avvale di strumenti contabili di pianificazione, programmazione e controllo individuabili nel bilancio pluriennale ed annuale di previsione. Contabilità finanziaria Funzione programmatoria per obiettivi e di verifica dei risultati raggiunti È espressamente orientata alla rilevazione dei costi per l’impiego delle risorse e dei ricavi conseguiti al fine della determinazione del risultato di gestione. Lo strumento per rappresentare tali fatti è costituito dal bilancio d’esercizio. Contabilità economica

22. Dalla contabilità finanziaria alla contabilità economico – patrimoniale Obiettivi di fondo: • Conoscere la consistenza del patrimonio e del risultato economico d’esercizio attraverso l’analisi dei fatti di gestione esterna sotto il profilo finanziario ed economico; • Aumentare l’efficienza e l’economicità nella gestione delle risorse disponibili; • Valutare la convenienza economica e supportare i processi decisionali; • Definire il livello delle tariffe dei servizi pubblici locali; La sola contabilità finanziaria non riesce a soddisfare tutte queste esigenze conoscitive

23. Confronti fra i sistemi contabili: la contabilità economica La contabilità economico-patrimoniale si fonda su rilevazioni di tipo consuntivo. La tecnica di registrazione utilizzata è quella della partita doppia perché la gestione è osservata sia nell’aspetto finanziario che in quello economico; le poste sono iscritte secondo il criterio della “competenza economica”.

24. La competenza economica • Principio di competenza economica • Sono considerati ricavi di competenza dell’esercizio i ricavi derivanti dalla cessione di beni o svolgimento dei servizi avvenute nel periodo amministrativo considerato ai fini della redazione del bilancio d’esercizio. • Si reputano costi di competenza dell’esercizio solo quei costi che nello stesso esercizio hanno trovato il corrispettivo ricavo, o quei costi di cui ragionevolmente si presuppone non troveranno in futuro il corrispettivo ricavo. • Un costo è di competenza dell’esercizio quando si verifica: • consumo del fattore produttivo; • perdita di utilità; • correlazione con i ricavi.

25. La competenza economica Principio di competenza economica Utilizzando il principio della competenza, i fatti gestionali riportati nella contabilità devono essere rettificati alla fine del periodo contabile in cui sono stati rilevati per riflettere in maniera corretta solo quei costi e quei ricavi che sono riferibili al periodo in questione. Così come i fatti gestionali, che originano costi e ricavi di competenza, che non hanno trovato riflesso nella contabilità alla fine del periodo esaminato, ma sono a questo imputabili, devono essere considerati.

26. Confronti fra i sistemi contabili Contabilità finanziaria rileva i fatti gestionaliin termini di entrate e uscite (aspetto monetario) Contabilità economica rileva i fatti della gestione sia sotto l’aspetto monetario, sia con riferimento all’accrescimento/decremento dell’utilità derivante dai fatti della gestione