政府购买 NGO 服务及基金会公益项目招投标

1. 政府购买NGO服务及基金会公益项目招投标 韩 俊 魁 2010-4-10

2. 主要内容 • 问题的提出 • 国外政府购买NGO服务的经验 • 国内政府购买NGO服务模式比较 • 国内基金会的公益项目招投标

3. 问题的提出 • 政府为何要购买NGO服务？ —政府的视角 —NGO的视角 • 基金会为何要公益项目招投标？ —基金会的视角 —提供服务的NGO的视角

4. 政府购买的定义及特点 • 定义：政府部门为实现政府职能和公共利益，使用公共资金购买货物、工程和服务的行为、过程、政策以及法律法规的总和。 • 特点：资金来源的公共性；程序法定性；公开招标作为主要方式；采购主体的特定性；政策性；透明性；有效性。 • 中国主要的法律包括《政府采购法》、《招标投标法》等。除了货物和工程的采购，2002年的《政府采购法》把“服务”定义为“指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”不过，在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，教育、公共卫生、社会福利等公共服务并未纳入其中。所以，向NGO购买社会服务就没有明确的法律和财政操作办法。

5. 向NGO购买服务的缘起及类型 • 背景：西方发达国家高福利模式使得财政拮据，高福利模式难以为继，新公共管理思潮兴起。 • 类型： —内生型：以会费、服务收费、经营收入为主的国家；公共部门主导国家（西欧除了西班牙和芬兰之外多为这种类型。例如，1995年比利时非营利组织总收入的76.5%均由政府提供）。 —外力型：以境外捐助为主的国家 • 资助方式：给予一些友好援助；拨款；竞争合同

6. 向NGO购买服务的特点 • 新生事物 • 购买原则的比照性 • 额度较小 • 客体的狭义化（NGO） • 集中在特殊领域（教育、养老、残障、公共卫生、住房、就业，非营利组织作为处理社会福利领域问题的第一道防线） • 多在社区层面提供服务 • 非竞争性购买服务较多

7. 香港购买NGO服务的概况 2008至2009年度，预算资助NGO的约2669个服务协议单位的资助额是80.368亿元。其领域如下： 服务类别 拨款数额 百分比 家庭及儿童福利 $7.659 亿元 9.5% 社会保障 $0.005 亿元 0% 老人服务 $26.991 亿元 33.6% 康复及医务社会服务 $25.569 亿元 31.8% 违法者辅导服务 $0.443 亿元 0.6% 社区发展 $1.365 亿元 1.7% 青少年服务 $13.767 亿元 17.1% 社会福利支援 $4.569 亿元 5.7% 除上述资助额外，社会福利署另预留6.47亿元向私营机构和NGO购买福利服务。这些服务包括安老院舍、改善家居及社区照顾服务、买位计划和改善买位计划所购买的安老院舍名额和其他福利服务。

8. 资助方式 • 整笔拨款模式 整笔拨款津助制度着重提高效率和成效、改善质素、鼓励创新、加强问责和提供弹性，目标是以最符合成本效益的方式调配资源，以应付社会不断转变的需要。整笔拨款安排于2000年至2001年度推行，NGO可自行决定是否采纳。在整笔拨款制度下，NGO可以自主灵活地调配资源以配合服务需要。截至2007年4月1日，共有175家受资助的NGO，其中164家机构已加入整笔拨款制度，他们所得到的拨款相等于整体资助额的99% 。 • 非整笔拨款模式 未加入整笔拨款制度的机构可以用修订标准成本津贴模式（服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算。NGO在雇用职工方面可灵活处理，但不得超出标准成本）、模拟成本津贴模式（津贴会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀调整）单位成本资助计划（为向福利机构购买服务，社会福利署署长与NGO负责人以签订合约的方式订出一个固定的单位成本）等方式。 • 奖券基金 1965年6月 ，立法局通过设立奖券基金的决议案，以资助社会福利服务。该基金主要用以支援受资助的福利计划的非经常开支，及补助有期限的试验计划。在若干条件规限下，社会福利署署长获授权根据奖券基金谘询委员会的意见，批准有关拨款。NGO如获社会福利署确认为向社会提供有意义服务的NGO，便可向奖券基金申请拨款补助。

9. 相关法律法规 • 《受资助非政府组织福利机构的采购程序》 • 《受资助非政府福利机构的存货管理》 • 《受资助非政府福利机构的人事管理》 • 《津贴及服务协议》 与《服务文件》 • 《非政府福利机构纪律守则样本》 • 《非政府机构工程合约的批出和管理》 • 《服务表现监察制度》 • 《防止慈善团体被利用作恐怖分子融资活动指引》 • 手册、临时通知等

10. 地方政府合同外包和社会服务状况 Poland Hungary Croatia Albania Armenia Russia Kyrgyzstan 社会援助办公室 员工属于地方 地方 混合 混合 地方 国家 混合 国家 政府还是国家 在国家层面上是否 有服务外包立法 是 是 是 是 是 是 是 地方政府 是否外包服务 是 是 是 是 是 是 否 地方政府是否 外包社会服务 是 是 是 是 是 是 否 如果地方政府 向NGO购买服务， 是 是 是 无 无 无 无 NGO赢得过合同吗？ • There are a few scattered demonstration projects for contracting out that have been mounted with donor assistance. • Source: Reports from Urban Institute field staff. • 14D. Brinkerhoff (2002) also reports that they operate with some support from the national government as well as

11. 教训总结 • 与政府有关的问题： —有的地方政府对购买服务的认同感不高，有些不愿意竞争； —NGO的灵活性与政府严格购买程序之间的张力； —每年更换NGO作为签约方对于顾客来说容易出现服务的不连续性，而且再选择类似有专门技术和声誉的组织也非易事； —NGO活动领域分散，统一购买标准很难制定，评估体系繁琐； —私人关系导致不公平。 • 与NGO有关的问题： —购买金额小使得一些NGO感到在疲于奔命，员工报酬较低； —短期合同和组织长期发展之间的关系； —NGO为了合同竞争而不合作的问题； —有的NGO不愿意拓展新的业务领域； —缺乏处理合同、报告的能力。

12. 应对挑战 • 继续重视并推动NGO发挥作用 ，尤其是鼓励地方政府展开创新，从资金和能力上支持NGO • 信息及时公开披露，减少合作中的沟通成本 • 成立沟通协调机制 • 和一些信用、绩效都比较好的组织签订长期合同以保持连续性 • 把握完全竞争与项目指定委托之间的平衡、把个人偏好降至最低 • 简化程序，尽量赋予NGO较大的灵活性和独立性

13. 中国政府购买NGO服务的背景 • 从全面的低福利进行改革；当前社会基本矛盾的转变； • 地方财政困难，需求的多元化导致基层治理危机（单位制解体）； • 社会保障体系不健全 • NGO的兴起及其作用的不可替代性（价值驱动/value-driven；员工的薪酬水平相对较低；奉献精神会让顾客满意；社区活动的灵活性） • 三种类型的NGO和政府的战略关系面临调整 • 地方性

14. 中国购买NGO服务的模式 • 竞争性购买的原则：平等主体间的契约原则、公共服务供给的竞争原则、参与程序公开透明原则、第三方监督原则、公共利益为导向的共赢原则 • 非竞争性购买 —体制内吸模式的特点：参与购买服务的NGO是由政府主动成立，其政治合法性很高；资金仍在体制内运行，政府易于控制和使用资金；一般不采取公开招投标的方式；绩效评估一般不聘请第三方；主要用于解决部分令政府官员头疼的社会问题 —体制外非正式按需购买模式的特点：不按照标准的采购规定进行；购买中的政府绝对主导；小范围内精英推动的按需购买；购买数额极小；购买服务的种类不一；购买NGO服务的临时性和过渡性

15. 对三种模式的分析 • 地区差异性基础上的多元探索，但存在选择性（从去政治化的三个领域优先推进购买服务：社区服务/福利供给组织、行业协会、涉农组织） • 体制内吸的非营利组织多顺利登记注册；按需购买的对象基本上是很难注册的草根组织 • 法团主义和自由主义并存，但政府依然强势、主导，甚至有通过吸纳而更加强化的趋势 • 自由竞争模式对非营利组织区域限制原则的挑战 • 部门利益分割（民政小马拉大车的困难） • 公共财政体系急需完善，向NGO购买社会服务没有明确的法律和财政操作办法。此外，《政府采购法》等法律要规避的问题在此领域依然存在。 • 非营利组织整个部门还很弱小

16. 基金会的公益项目招投标 • 背景 —政府资源未全面开放； —基金会的成长； —从运作到资助的艰难转型 • 目的：通过公益资源优化配置，为公民社会的发展提供动力 • 案例：红基会/南都/中国扶贫基金会 • 特点： —刚刚起步，操作导引不规范； —追求试点和象征意义； —探索中缺乏系统总结； —集中领域狭窄； —资金有限。

17. 谢谢大家！